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Grundherren und Städte unter ihre starke Macht zu beugen und
in das Gefüge des Beamtenstaates einzubauen. Doch die beiden
Systeme standen unvermittelt nebeneinander. Man sagte daher
wohl von dem preußischen Staate des 18. Jahrhunderts, er höre
nach unten mit dem Landrate auf.
Erst der Staat des 19. Jahrhunderts hat den Gegensatz
überwunden. Die Grundherrschaft ist gefallen. Geblieben ist in
einzelnen Gebieten nur der geringe Rest der selbständigen Guts-
bezirke, die an Stelle einer Gemeinde stehen. Die genossenschaft-
liche Ortsobrigkeit der Städte ist dagegen unter Ausdehnung der
gleichen Organisation auf das flache Land in das Staatsgebäude
organisch eingeführt als kommunale Verwaltung für örtliche Auf-
gaben.
Die Regel bildet daher jetzt die Wahrnehmung der Staats-
aufgaben kraft öffentlichrechtlicher Ermächtigung des Staates. Jeder
Beamte handelt kraft des ihm erteilten Auftrages innerhalb seines
Amtes. Dem Publikum gegenüber wird der Staat im alltäglichen
Getriebe des Lebens vertreten von der Behörde kraft der ihr er-
teilten Vollmacht. Die Behörde kann aus einem Amte bestehen,
setzt sich aber regelmäßig aus mehreren zusammen. Die mehreren
Amter können bureaukratisch zusammenwirken, indem der Chef allein
entscheidet, die anderen Beamten nach seinen Anweisungen handeln,
oder kollegial, indem der Mehrheitsbeschluß den Willen der Behörde
zum Ausdrucke bringt. Die Wahl des einen oder des anderen
Systems ist eine Frage der Zweckmäßigkeit. Die Behörden sind
sich in wechselseitiger Uber- und Unterordnung zum Gehorsam ver-
pflichtet. Da die Behörden keine besonderen juristischen Personen,
sondern nur Organe des Staates sind, schiebt sich hier nirgends
eine eigene Persönlichkeit zwischen Staat und Untertan. Das ist
die allgemeine Landesverwaltung.
Aus der mittelalterlichen Stadtgemeinde ist aber ein zweites
System der Verwaltung erwachsen unter Ausdehnung auf das flache
Land und auf größere Bezirke, die Kommunalverwaltung. Hier
schiebt sich die besondere juristische Person der Gebietskörperschaft
zwischen den Staat und den einzelnen. Dem Staate wesensver-
wandt mit Gebiet und Angehörigen, unterscheidet sie sich von ihm
