Achtzehntes Kapitel. Die Funktionen des Staates. 617
Am weitesten ist ihr Spielraum auf dem Gebiete der Gesetzgebung,
die ihrer Natur‘ gemäß der größten Freiheit genießen muß.
Nicht minder bedeutsam zeigt sie sich jedoch in der Verwaltung,
wo dieses Element den Namen der Regierung empfängt. Ein
Staat mit einer nur nach Gesetzen handelnden Regierung wäre
ein politisches Unding. Über die Richtung der von der Regierung
ausgehenden Staatstätigkeit kann niemals eine Rechtsregel ent-
scheiden.
Vor allem zeigt sich das in der äußeren Politik, die fast
die gleiche Freiheit zeigt wie die gesetzgeberische Tätigkeit, da
völker- und staatsrechtliche Normen ihr den weitesten Spielraum
lassen und lassen müssen. Aber auch nach innen ist die ganze
richtunggebende Tätigkeit der Regierung Rechtsregeln notwendig
entrückt. Wenn nämlich irgend etwas seinem Wesen nach einer
Normierung nicht fähig ist, so ıst es die zum größten und
wichtigsten Teil ın der Regierung ruhende Initiative. Dazu trıtt,
in den einzelnen Staaten an Umfang verschieden, das ganze
sroße Gebiet der Regierungsbefugnisse bezüglich der parlamen-
tarıschen Kollegien, die Ernennung der Minister und Beamten,
der Oberbefehl und die Verfügung über die bewaffnete Macht,
das Begnadigungsrecht, die Verleihung staatlicher Ehren. Die
englische Lehre hatte hierfür die dem positiven englischen Rechte
entstammende Kategorie der Prärogative angewendet, die von
Locke mit logisch richtiger Erfassung des Wesens der Voll-
ziehung als selbständige Gewalt neben die Exekutive gestellt
wurde. Unter dem Einflusse der französischen Theorie von der
Gewaltenteilung jedoch wurde dieses ganze Gebiet einfach der
vollziehenden Gewalt zugewiesen, da sich diese Lehre um die
inneren Unterschiede der Staatsfunktionen wenig kümmerte. Am
entschiedensten hatte aber die Lehre Rousseaus der Exekutive
jede selbsteigene Tätigkeit genommen und sie ausdrücklich auf
die ausschließliche Ausführung des im Gesetze Beschlossenen be-
schränkt. Ungeachtet dieser Theorien aber war die französische
Praxis genötigt, gouvernement und administration zu unterscheiden ;
ja, es ist bezeichnend, daß fast alle französischen Verfassungen
seit dem Konsulat das pouvoir ex&cutif als eine besondere Funktion
des gouvernement betrachten!). Die actes de gouvernement cr-
1) Die Konsularverfassung spricht nur vom gouvernement der
Konsuln und teilt den Ministern (Art.54) die Exekution der Gesetze
und Verordnungen zu. Die Charte behält in dem Abschnitt über die
