Achtzehntes Kapitel. Die Funktionen des Staates. 623 
entrücken; soweit er es aber nicht ausdrücklich tut oder es nicht 
aus dem Wesen der einzelnen Institution deutlich erhellt, ist er 
einer unter vielen. 
Die wesentliche Bedeutung der Erkenntnis des hier erörterlen 
Unterschiedes liegt namentlich nach zwei Richtungen zutage. 
Nach der rechtlichen Seite lehrt sie den Staat nicht nur als 
allen überlegene Macht, sondern auch als einen Verband er- 
kennen, der mit den Mitteln verwaltet, die jeder Persönlichkeit 
zur Verfügung stehen. Verwalten ist kein ausschließliches Privi- 
legium des Staates. Der Begriff der Staatsverwaltung ist viel 
enger als der der Verwaltung überhaupt. Verwalten heißt zu- 
nächst geistige und wirtschaftliche Interessen in gemeinnütziger 
oder doch nicht ausschließlich selbstnütziger Weise befriedigen. 
Daher kann auch der einzelne sein Eigentum verwalten, wenn 
er dies unter Berücksichtigung der sozialen Interessen tut. Der 
Landwirt, der Fabrikant, die ihre individuelle Tätigkeit gemein- 
nützig ausgestalten, üben nicht minder Verwaltung wie Verbände 
aller Art und zuhöchst der Staat selbst. 
Diese gemeinnützige Tätigkeit des Staates ist aber der pri- 
vaten, sei sie individuell oder kollektiv geübt, materiell völlig 
gleichartig. Briefe befördern, Eisenbahnen betreiben, Schulen 
gründen, Unterricht erteilen, Armenpflege üben, Straßen bauen 
sind an und für sich private Tätigkeiten, die im sozialen, nicht 
im juristischen Sinne öffentlichen Charakter besitzen. Der Staat 
kann diese und ähnliche Tätigkeiten, wenn er sie ausübt oder 
durch andere ausüben läßt, kraft seiner umfassenden Macht, mit 
der er Privat- in öffentliches Recht zu verwandeln vermag, zu 
öffentlichen im Rechtssinne erheben. Überdies aber steht dem 
Staate zum Zwecke seiner sozialen Verwaltung seine Herrschaft 
zu Gebote. Das ist der wichtige Punkt, in welchem staatliche 
oder mit staatlichen Machtmitteln ausgeübte körperschaftliche 
Verwaltung sich grundsätzlich von der eines jeden Privaten unter- 
scheidet. Weil Herrschaftsübung staatliches Verwaltungsmittel ist, 
ist der Staat der mächtigste soziale Faktor geworden, der stärkste 
Hüter und Förderer des Gemeininteresses. Durch Herrscher- 
gebot. können sich der Staat und die von ihm mit Herrschermacht 
ausgestatteten Verbände die persönlichen Kräfte und sachlichen 
Mittel der Verwaltung verschaffen, können der individuellen Frei- 
heit im Interesse der Verwaltung Schranken gezogen werden. Der 
Staat erreicht daher seine Verwaltungszwecke leichter und sicherer