10 Einleitung.
nicht mehr unter den Regeln unserer eigenen Rechtsordnung. Es
ist nach Grund und Form und Wirkung unmittelbar rechtlich be-
stimmt durch das alle Staaten verbindende Völkerrecht. Deshalb
sind diese Tätigkeiten nicht als Verwaltung angesehen !®,
Ferner gehört hierher die Kriegführung. Wenn der Staat
seine Heere dem Feinde entgegenwirft zur Verteidigung des Vater-
landes, Menschenleben massenweise vernichtet und Städte zerstört
und den friedlichen Bevölkerungen Kriegsleistungen auferlegt, so
ist das die kraftvollste Verfolgung seiner Zwecke, ist weder Gesetz-
gebung noch Rechtspflege, aber auch keine Verwaltung. Nicht
unser Recht, sondern das Völkerrecht gibt auch dieser Tätig-
keit des Staates die äußere Regelung. Das Gleiche gilt im
Innern für den Fall des Bürgerkrieges.. Aber auch die Nieder-
werfung der Empörung, die noch nicht förmlich die Natur des
Bürgerkrieges angenommen hat, steht schon außerhalb unserer
Rechtsordnung; sie entlehnt die Freiheit davon vom Bürgerkriege,
ohne zugleich dessen völkerrechtliche Gebundenheit dafür zu er-
halten. Die harten Notwendigkeiten, welche in diesen Dingen die
Herrschaft führen, wirken auch schon im Frieden zurück auf die
ganze Heereseinrichtung, die ihnen ins Angesicht zu sehen be-
stimmt ist: das militärische Kommando, welches sie im
inneren Kern zusammenhält, ist seiner Natur nach unbedingt und
an Rechtsschranken nur notdürftig gebunden; das genügt, um
auch dieses außerhalb der Verwaltung zu stellen !®.
15 Deshalb gibt es natürlich gleichwohl „staatsrechtliche Regeln über
die Verwaltung der auswärtigen Angelegenheiten“, aber diese „finden nur in
sehr beschränktem Maße Anwendung“ (Laband, St.R. III S. 1 und Note).
Worauf sich unsere staatsrechtlichen Regeln „beschränken“, das ist die
Ordnung und Leitung der Behörden, durch welche unser dem Völkerrecht
unterstehender Verkehr stattfinden soll. Was hierfür außer Justiz und Gesetz-
gebung geschieht, ist allerdings Verwaltung, Verwaltung des Äußeren. Auch
die Ausscheidung, die wir hier machen, findet sich schon bei Stahl, Phil.
d. R. (1837) 1I, 2 S. 83: „Noch ein eigentümliches Gebiet der Tätigkeit für den
Staat ist begründet durch sein Verhältnis zu anderen Staaten. Dieses gehört
aber nicht mehr der eigentlichen Verwaltung an, weil es keine Leitung der
Untertanen und ihrer Zustände ist und bezweckt.“ — Stier-Somlo, Ein-
wirkung S. 54, widerspricht dieser Ausscheidung, weil ja auch in der Ver-
waltung Tätigkeiten vorkämen, die von Rechtsregeln nicht ergriffen werden.
Allein das ist doch etwas anderes: hier handelt es sich um eine grundsätz-
liche Unzugänglichkeit.
16 Die Frage wurde vor allem unter dem Gesichtspunkte erörtert, daß
königliche Anordnungen, die in Ausübung der Kommandogewalt geschehen,
der verfassungsmäßigen Gegenzeichnung nicht bedürfen: Hecker, in V.R.
Wörterb. I S. 63 (Wörterb. d. St. u. V.R. I S. 187, Bearbeitung von Apel);
