10  Einleitung.

nicht  mehr  unter  den  Regeln  unserer  eigenen  Rechtsordnung.  Es
ist  nach  Grund  und  Form  und  Wirkung  unmittelbar  rechtlich  bestimmt
  durch  das  alle  Staaten  verbindende  Völkerrecht.  Deshalb
sind  diese  Tätigkeiten  nicht  als  Verwaltung  angesehen  !®,

Ferner  gehört  hierher  die  Kriegführung.  Wenn  der  Staat
seine  Heere  dem  Feinde  entgegenwirft  zur  Verteidigung  des  Vaterlandes,
  Menschenleben  massenweise  vernichtet  und  Städte  zerstört
und  den  friedlichen  Bevölkerungen  Kriegsleistungen  auferlegt,  so
ist  das  die  kraftvollste  Verfolgung  seiner  Zwecke,  ist  weder  Gesetzgebung
  noch  Rechtspflege,  aber  auch  keine  Verwaltung.  Nicht
unser  Recht,  sondern  das  Völkerrecht  gibt  auch  dieser  Tätigkeit
  des  Staates  die  äußere  Regelung.  Das  Gleiche  gilt  im
Innern  für  den  Fall  des  Bürgerkrieges..  Aber  auch  die  Niederwerfung
  der  Empörung,  die  noch  nicht  förmlich  die  Natur  des
Bürgerkrieges  angenommen  hat,  steht  schon  außerhalb  unserer
Rechtsordnung;  sie  entlehnt  die  Freiheit  davon  vom  Bürgerkriege,
ohne  zugleich  dessen  völkerrechtliche  Gebundenheit  dafür  zu  erhalten.
  Die  harten  Notwendigkeiten,  welche  in  diesen  Dingen  die
Herrschaft  führen,  wirken  auch  schon  im  Frieden  zurück  auf  die
ganze  Heereseinrichtung,  die  ihnen  ins  Angesicht  zu  sehen  bestimmt
  ist:  das  militärische  Kommando,  welches  sie  im
inneren  Kern  zusammenhält,  ist  seiner  Natur  nach  unbedingt  und
an  Rechtsschranken  nur  notdürftig  gebunden;  das  genügt,  um
auch  dieses  außerhalb  der  Verwaltung  zu  stellen  !®.

15  Deshalb  gibt  es  natürlich  gleichwohl  „staatsrechtliche  Regeln  über
die  Verwaltung  der  auswärtigen  Angelegenheiten“,  aber  diese  „finden  nur  in
sehr  beschränktem  Maße  Anwendung“  (Laband,  St.R.  III  S.  1  und  Note).
Worauf  sich  unsere  staatsrechtlichen  Regeln  „beschränken“,  das  ist  die
Ordnung  und  Leitung  der  Behörden,  durch  welche  unser  dem  Völkerrecht
unterstehender  Verkehr  stattfinden  soll.  Was  hierfür  außer  Justiz  und  Gesetzgebung
  geschieht,  ist  allerdings  Verwaltung,  Verwaltung  des  Äußeren.  Auch
die  Ausscheidung,  die  wir  hier  machen,  findet  sich  schon  bei  Stahl,  Phil.
d.  R.  (1837)  1I,  2  S.  83:  „Noch  ein  eigentümliches  Gebiet  der  Tätigkeit  für  den
Staat  ist  begründet  durch  sein  Verhältnis  zu  anderen  Staaten.  Dieses  gehört
aber  nicht  mehr  der  eigentlichen  Verwaltung  an,  weil  es  keine  Leitung  der
Untertanen  und  ihrer  Zustände  ist  und  bezweckt.“  —  Stier-Somlo,  Einwirkung
  S.  54,  widerspricht  dieser  Ausscheidung,  weil  ja  auch  in  der  Verwaltung
  Tätigkeiten  vorkämen,  die  von  Rechtsregeln  nicht  ergriffen  werden.
Allein  das  ist  doch  etwas  anderes:  hier  handelt  es  sich  um  eine  grundsätzliche
  Unzugänglichkeit.

16  Die  Frage  wurde  vor  allem  unter  dem  Gesichtspunkte  erörtert,  daß
königliche  Anordnungen,  die  in  Ausübung  der  Kommandogewalt  geschehen,
der  verfassungsmäßigen  Gegenzeichnung  nicht  bedürfen:  Hecker,  in  V.R.
Wörterb.  I  S.  63  (Wörterb.  d.  St.  u.  V.R.  I  S.  187,  Bearbeitung  von  Apel);