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Grundherren  und  Städte  unter  ihre  starke  Macht  zu  beugen  und
in  das  Gefüge  des  Beamtenstaates  einzubauen.  Doch  die  beiden
Systeme  standen  unvermittelt  nebeneinander.  Man  sagte  daher
wohl  von  dem  preußischen  Staate  des  18.  Jahrhunderts,  er  höre
nach  unten  mit  dem  Landrate  auf.

Erst  der  Staat  des  19.  Jahrhunderts  hat  den  Gegensatz
überwunden.  Die  Grundherrschaft  ist  gefallen.  Geblieben  ist  in
einzelnen  Gebieten  nur  der  geringe  Rest  der  selbständigen  Gutsbezirke,
  die  an  Stelle  einer  Gemeinde  stehen.  Die  genossenschaftliche
  Ortsobrigkeit  der  Städte  ist  dagegen  unter  Ausdehnung  der
gleichen  Organisation  auf  das  flache  Land  in  das  Staatsgebäude
organisch  eingeführt  als  kommunale  Verwaltung  für  örtliche  Aufgaben.


Die  Regel  bildet  daher  jetzt  die  Wahrnehmung  der  Staatsaufgaben
  kraft  öffentlichrechtlicher  Ermächtigung  des  Staates.  Jeder
Beamte  handelt  kraft  des  ihm  erteilten  Auftrages  innerhalb  seines
Amtes.  Dem  Publikum  gegenüber  wird  der  Staat  im  alltäglichen
Getriebe  des  Lebens  vertreten  von  der  Behörde  kraft  der  ihr  erteilten
  Vollmacht.  Die  Behörde  kann  aus  einem  Amte  bestehen,
setzt  sich  aber  regelmäßig  aus  mehreren  zusammen.  Die  mehreren
Amter  können  bureaukratisch  zusammenwirken,  indem  der  Chef  allein
entscheidet,  die  anderen  Beamten  nach  seinen  Anweisungen  handeln,
oder  kollegial,  indem  der  Mehrheitsbeschluß  den  Willen  der  Behörde
zum  Ausdrucke  bringt.  Die  Wahl  des  einen  oder  des  anderen
Systems  ist  eine  Frage  der  Zweckmäßigkeit.  Die  Behörden  sind
sich  in  wechselseitiger  Uber-  und  Unterordnung  zum  Gehorsam  verpflichtet.
  Da  die  Behörden  keine  besonderen  juristischen  Personen,
sondern  nur  Organe  des  Staates  sind,  schiebt  sich  hier  nirgends
eine  eigene  Persönlichkeit  zwischen  Staat  und  Untertan.  Das  ist
die  allgemeine  Landesverwaltung.

Aus  der  mittelalterlichen  Stadtgemeinde  ist  aber  ein  zweites
System  der  Verwaltung  erwachsen  unter  Ausdehnung  auf  das  flache
Land  und  auf  größere  Bezirke,  die  Kommunalverwaltung.  Hier
schiebt  sich  die  besondere  juristische  Person  der  Gebietskörperschaft
zwischen  den  Staat  und  den  einzelnen.  Dem  Staate  wesensverwandt
  mit  Gebiet  und  Angehörigen,  unterscheidet  sie  sich  von  ihm