Arehiv des öffentlichen Rechts Begründet von Paul Laband und Felix Stoerk Herausgegeben Robert Piloty in Würzburg Albrecht Mendelssohn Bartholdy in Hamburg Heinrich Triepel ın Berlin Otto Koelireutter in Jena 41. Band. Der neuen Folge 2. Band, Tübingen Verlag von J. C.B. Mohr (Paul Siebeck) 1921 Das Recht der Uebersetzung in fremde Sprachen behält sich die Verlagsbuchhandlung vor. Druck von H. Laupp jr in Tübingen, Inhalts - Verzeichnis. I. Abhandlungen. MEUSCHEL, Die Regierungsbildung im Deutschen Reich ünd seinen Ländern nach denVorschriften der gegenwärtiggültigenVerfassungen DoERR, Allgemeine Lehren der Gerichtsverfassung . KRETSCHMANN, Der Ausgang der mecklenburg- ‚strelitzschen Dynastie . Ianen, Die Enteignung von Grundeigentum in Preußen vor und in der Kriegszeit. Aenderung des Enteignungsverfahrens . SCHACK, Zur richterlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gesetze und Verordnungen im neuen Reichs- und preußischen Recht . MeERKL, Hans Kelsens System einer reinen Rechtstheorie . SCHELCHER, Das parlamentarische System II. Aus der Praxis des Staatsrechts. MENDELSSOHN BARTHOLDY, Die neue Regierungsform im englischen Weltreich PıLorty, Das Dienstverhältnis der weltlichen Kirchenbeamten. Ein Gutachten . . KAISENBERG, Die Reichsgerichtsentscheidung über das Verehelichungs- recht der Beamtin . . BarTsca, Die Polizeireform in Sachsen III. Literatur. Binping, Zum Werden und Leben der Staaten, Zehn staatsrechtliche Abhandlungen. Referent: Koellreutter . TRIEPEL, Die Reichsaufsicht. Referent: Wittmayer . .. Handbuch des kommunalen Verfassungs- und Verwaltungsrechts in Preußen. Unter Mitwirkung zahlreicher Verfasser herausgegeben und mitbearbeitet von Professor Dr. STIER-SOMLO. Referent: Fried- rich Giese . SASSEN, Die Untersuchung von Seeunfällen nach deutschen und aus- ländischem Recht. Referent: Leopold Perels . Seite 583 129 151 163 171 257 87 202 216 364 105 107 112 120 —_ VW —_ GRABOWSKY, Die Grundprobleme des Völkerbundes. Referent: Dr. Tecklenburg . . STURM, Irrtum und Rechtsschmerz. Referent: Caro Kann, „Conventions“ of Politicke Stelregels, onderzock naar de moge- lijkheid en de Gewenschtheid van hum inlijoing binnen het rechts- gebied. Referent: A.M.B. BRUNNER-HEYMANN, Grundzüge der deutschen Rechtsgeschichte, 7. Auf lage. Referent: Karl Strupp . Die Volkshochschule. "Herausgegeben von Dr. ROBERT Pızorz. 1 1: Das Volk und seine Diplomaten. Von Professor Dr. A. Mendelssohn Bartholdy. II2: Die Emser Depesche. Von Professor Dr. Friedrich Oetker. Referent: Karl Strupp Deutscher Geschichtskalender. Die Deutsche Reichsrerfassung, Referent: Karl Strupp Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Textaus- gabe mit einer Einleitung, Anmerkungen und ausführlichem Sachre- gister herausgegeben von CONRAD BORNHAR. Referent: A.M. B. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Ein syste- matischer Ueberblick von Professor Dr. FRITZ STIER-SOMLO. Refe- rent: A.M.B. , Wichtiges Schrifttum zur neuen Reichsverfas: sung. Referent: Karl Strupp SARTER, Die Reichseisenbahnen. Referent: Karl Strupp Pızory, Die Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern. Referent: Karl Strupp .. nn SPIEGEL, Republikanisches Staatsrecht IL. "Referent: A.M.B .. SCHULZE-BERGE, Die Schutzhaft, ihr Begriff und ihre rechtlichen Grund- lagen. Referent: Otto Mayer . FUSSHÖLLER, Die militärische und staatliche Versorgung der Kriegsteil- nehmer, ihrer Angehörigen und Hinterbliebenen in Oesterreich. Referent: Caro WARSCHAUER, Zur Militärgerichtsverfassung ; in 1 Kriegszeiten, Referent: Caro . . GOLDSCHMIDT, Geschichte und Wirkungskreis der Organe der Militär- gerichtsbarkeit vom Ende des Mittelalters bis nach der deutschen Revolution im November 1918. Referent: Caro . BASTGEN, Die römische Frage. Dokumente und Stimmen I. Ba. Refe- rent: Karl Strupp . . Publications de 1’Institut Nobel Norvegien. tome IV: Ch. L. LANGE, Histoire de l’internationalisme. I. Referent: Karl Strupp Zeitschriften . a ER STAMMLER, Recht und Kirche; Betrachtungen zur Lehre von der Ge- meinschaft und der Möglichkeit eines Kirchenrechts. Referent: Otto Mayer 2 2 2 ne Seite 125 232 234 236 236 236 237 243 215 246 246 247 247 247 249 251 254 377 _ vv — Dırtz, Ergänzungsbestimmungen zur Disziplinarstrafordnung für die Reichswehr vom 31. März 1919. Referent: Caro . JupeT, Le Secret de la Suisse. Le breviaire de la neutralite s suisse. Deux opuscules par PıCTET DE ROOHEMENT. Referent: Karl Strupp SCHLIMPERT, Die Neutralität Belgiens. Referent: Karl Strupp . WEHBERG, The problems of an international court of justice. Referent: Karl Strupp WEHBERG, Die Pariser Völkerbundakte nebst den Urkunden über die Pariser Verhandlungen, den Haager Schiedsgerichtsabkommen usw. Zweite Auflage der „Abkommen der Haager Friedenskonferenz“. Referent: A. M.B. .. . Rheinurkunden. I/U. Teil. Referent: Karl Strupp . HEILBERG, Die privatrechtlichen Bestimmungen des Friedensvertrage. Systematische Darstellung für das deutsche Zivilrecht. Referent: A.M. B. . en Seite 380 381 382 382 382 383 383 — vI- Verzeichnis der Mitarbeiter. BARTSCH, Dr. Geh. Regierungsrat in Dresden 364. Caro, Dr. FRIEDRICH, Gerichtsassessor in Berlin 232, 247, 380. DoERR, Dr. FRIEDRICH, Oberlandesgerichtsrat, Universitätsprofessor in München 53. GIESE, Dr. FRIEDRICH, Universitätsprofessor in Frankfurt a. M. 112. IHnen, Dr. GARRELT, Geh. Regierungsrat, Vortr, Rat beim Rechnungshof des Deutschen Reichs in Potsdam 151. KAISENBERG, Dr., Ministerialrat im Reichsministerium des Innern in Berlin 216. KOELLREUTTER, Dr. OTTO, Oberverwaltungsgerichtsrat, Universitätsprofessor in Jena 86, 105. KRETSCHMANN, ÖOberlandesgerichtsrat in Rostock 129. MAYER, Dr. OTTO, Geh. Rat, Universitätsprofessor in Heidelberg 246, 377. MENDELSSOHN BARTHOLDY, Dr. ALBRECHT, Geh. Hofrat, Universitäts- professor in Hamburg 87, 233, 236, 246, 383. MERKL, Dr. ADOLF, Universitätsprofessor in Wien 171. MEUSCHEL, Dr. ADELHEID in Dresden |. PERELS, Dr. LEOPOLD, Universitätsprofessor in Heidelberg 120. PILoTY, Dr, ROBERT, Geh. Hofrat, Universitätsprofessor in Würzburg 202. SCHACK, Dr. FRIEDRICH in Bonn (Frankfurt) 163. SCHELCHER, Dr. WALTER, Wirkl. Geh. Rat in Dresden 257. STRUPP, Dr. KArı in Frankfurt a. M. 233, 234, 236, 237, 243, 245, 249, 251, 381, 382, 383. TECKLENBURG, Dr. AnoLF, Privatdozent in Charlottenburg 125. WITTMAYXER, Dr. LEo, Ministerialrat, Universitätsprofessor in Wien 107. Arehiv des öllentliehen Rechts Begründet von Paul Laband und Felix Stoerk Herausgegeben von Robert Piloty in Würzburg Albrecht Mendelssohn Bartholdy in Hamburg Heinrich Triepel in Berlin Otto Koellreutter in Jena 41. Band. ı. Heft Tübingen Verlag von J.C. B. Mohr (Paul Siebeck) 1921 Mit einer Beilage der Verlagsbuchhandlung über „Adolf Weber, Kampf zwischen Kapital und Arbeit“ INHALT DES 1. HEFTES I. Abhandlungen. s eite MEUSCHEL, Die Regierungsbildung im Deutschen Reich und seinen Ländern nach den Vorschriften der gegenwärtig gültigen Verfassungen 1 DoERR, Allgemeine Lehren der Gerichtsverfassung 53 II. Aus der Praxis des Staatsrechts. MENDELSSOHN BARTHOLDY, Die neue Regierungsform im englischen Weltreich 87 III. Literatur. BinDInG, Zum Werden und Leben der Staaten. Referent: Koellreutter 105 TRIEPEL, Die Reichsaufsicht. Referent: Wittmayer 107 Handbuch des kommunalen Verfassungs- und Verwaltungsrechts in Preußen. Unter Mitwirkung zahlreicher Verfasser herausgegeben und mitbearbeitet von Professor Dr. STIER-SOMLO. Referent: Fried- rich Giese 112 SASSEN, Die Untersuchung von Seeunfällen nach deutschem und aus- ländischem Recht. Referent: Leopold Perels 120 GRABOWSKY, Die Grundprobleme des Völkerbundes. Referent: Dr. Tecklenburg. 125 Verlag von 3.C.B. MOHR (Paul Siebe) in Tübingen Arthur B. Schmidt Der Berfaffungsneubau der evangelilchen Kirche Württembergs 8 1919. M. 1—. Kirchengemeinde und Didzefanverband Wiünfche und Zorfchläge für eine firchengefegliche Neuregelung in Württemberg. 8 1921. M. 2.—. Ab 1. Oktober 1921 werden bi3 auf weiteres folgende Verlagd-Teuerungss- zufehläge berechnet: auf die im Sahre 1921 erfchienenen Werke, forwie auf alle mit * bezeichneten Preije Fein Zufchlag, auf die im Sahre 1920 er- fchienenen Werfe 100%, auf alle bis zum 31. Dezember 1919 erfchienenen Merle 200%). I. Abhandlungen. Die - Regierungsbildung im Deutschen Reich und seinen Ländern nach den Vorschriften der gegenwärtig gültigen Verfassungen. Von Dr. ADELHEID MEUSCHEL, Dresden. Vorwort. Die nachfolgenden Betrachtungen sind einer größeren Ab- handlung entnommen, die sich mit der Regierungsbildung in England, den Vereinigten Staaten von Nordamerika, in Frank- reich, in der Schweiz und im Deutschen Reich und seinen Ländern beschäftigt. Wegen Raummangels konnte nur der Teil der Ab- handlung, der sich mit den deutschen Verhältnissen befaßt, hier Aufnahme finden. Damit mußte ein Wesentliches der ganzen Betrachtung, die vergleichenden Momente bei den verschiedenen Systemen, von vornherein in Wegfall kommen; um jedoch zu verbindern, daß die vergleichenden Gesichtspunkte ganz außerhalb des Rahmens des nachfolgenden Ausschnitts bleiben, sei es mir vergönnt, das Wesen des Systems der Regierungsbildung in den in Betracht kommenden außerdeutschen Ländern hier ganz kurz zu skizzieren. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 1 —_—ıı —_ Der Vorgang der Regierungsbildung bietet in jedem Staat ein völlig anderes Bild; nach den Grundprinzipien, die dabei zu- tage treten, kann man vier Haupttypen bzw. vier Hauptsysteme unterscheiden. Der „echte“ Parlamentarismus. Das parlamentarische System in seiner echten Form, das drei Faktoren, Staatsoberhaupt, Volksvertretung und Volk, an der Regierungsbildung beteiligt, sehen wir in England verwirklicht. Der Grundgedanke des Systems ist der, daß zwischen Regierung und Parlament ein Gleichgewichtszustand bestehen soll. Die Regierungsbildung ist in diesem System der Regulator, durch den das Gleichgewichtsverhältnis immer wieder hergestellt wird. Das Staatsoberhaupt hat die Funktion, diese Maschine in Gang zu setzen, die Volksvertretung weist den Weg, der dabei einzuschlagen ist; das Volk selbst ist oberstes Kontrollorgan, seiner Entschei- dung müssen sich die beiden anderen Faktoren fügen. Dieses System hat sich in England in jahrhundertelanger Entwicklung herausgebildet, es ist noch nicht lückenlos verwirklicht, die Kritik findet manchen Angriffspunkt unter den heutigen Verhältnissen, aber die grundsätzlichen Vorbedingungen für die Verwirklichung dieses Systems in seiner reinen Form sind in England zweifellos gegeben. Der „unechte“ Parlamentarismus. Ein anderes System sehen wir gegenwärtig in der französi- schen Republik verwirklicht. Hier wollte man das englische System nachahmen, aber dieser Versuch scheiterte zum Teil an der geschichtlichen Entwicklung, andernteils an der, von der eng- lischen völlig abweichenden, psychologischen Beschaffenheit des französischen Volkscharakters. Die Verfassung wollte auch hier die drei oben erwähnten Faktoren an der Regierungsbildung be- teiligen, aber die Verteilung der Funktionen wurde im Laufe der Entwicklung eine ganz andere wie in England. Die Volksver- 3 — tretung gibt in Frankreich den Impuls zu dem ganzen Vorgang, sie übt den entscheidenden Einfluß aus, das Volk beteiligt sich nur indirekt, indem es periodisch durch die Wahlen dem Parla- ment die Handlungsvollmacht erneuert. Das Staatsoberhaupt aber ist zu der Rolle eines Automaten verurteilt, der den Willen der Volksvertretung registriert und ausführt. Diese Lage der Dinge hat dem französischen System den Namen „unechter Parla- mentarismus“ eingetragen. Das System der Gewaltenteilung. Einen von Grund aus anderen Typus sehen wir in dem System der Vereinigten Staaten von Amerika verkörpert. Ist das parlamentarische System von dem Grundsatz des Gleichgewichts durch die Bindung der Gewalten beherrscht, so steht hier der Grundsatz der Gewaltenteilung obenan. Staatsoberhaupt und Regierung bilden eine Einheit. Das Staatsoberhaupt geht aus Volkswahlen hervor; es verkörpert also den Volkswillen so gut wie die Volksvertretung, die Wahl seiner Berater steht ihm frei, das Bestätigungsrecht des einen Zweiges der Legislative ist dabei zu einer bloßen Formalität herabgesunken. Das Direktorialsystem. Den diametralen Gegensatz des eben geschilderten Systems sehen wir in der Schweiz verwirklicht. Das oberste Prinzip ist hier die Einheit der Gewalten. Volksvertretung und Regierung sind hier im Grunde eine Einheit; wird auch äußerlich das Band zerschnitten mit dem Augenblick, in dem die Regierung ins Leben tritt, der organische Zusammenhang zwischen den beiden Gewalten bleibt trotzdem bestehen. Ist in den Vereinigten Staaten das Volk bzw. die Wählerschaft der einzige Faktor der Regierungs- bildung, so ist es in der Schweiz die Volksvertretung, die ihre Autorität allerdings aus der Volkswahl herleitet, die jedoch die Regierungsbildung selbständig vornimmt, ohne daß dem Volke die Möglichkeit einer direkten Einflußnahme offen stünde. 1* — 4 — Das Deutsche Reich sah sich nach der Revolution des Jahres 1918 genötigt, sich für ein neues System der Regierungsbildung zu entscheiden; vor die gleiche Frage sahen sich die Bundes- staaten gestellt. Vier verschiedene Systeme hatte man seit Jahren in außerdeutschen Staaten in Wirksamkeit gesehen, nun sollte man sich für den eigenen Staat für eine dieser Formen entscheiden. In welcher Weise diese Frage gelöst wurde, das zu zeigen, ist die Aufgabe der nachstehenden Betrachtung. Das Deutsche Reich. Einleitung. Eine Betrachtung, die sich mit der Regierungsbildung im Deutschen Reich, wie sie sich nach den Vorschriften der Ver- fassung vom 11. August 1919 vollziehen soll, beschäftigt, steht einem schwierigen Problem gegenüber. Die neue Verfassung ist noch zu jung, als daß man ein endgültiges Urteil über die darin enthaltenen Vorschriften fällen könnte. Es fehlt die Praxis, es fehlen die Traditionen, die das Rahmenwerk ergänzen; das ganze Werk ist noch zu kurz in Tätigkeit um beurteilen zu können, wie es sich noch ausgestalten wird. Die wichtigsten Vorschriften sind noch nicht in den Einzelheiten ausgebaut, zum großen Teil noch gar nicht zur Anwendung gekommen. Es kann sich infolge- dessen bei der folgenden Betrachtung im Wesentlichen nur um ein Aufdecken der Grundprinzipien und um eine Beobachtung des Entstehens der Vorschriften über die Regierungsbildung handeln. Das Problem des parlamentarischen Systems inder Republik. Die Schöpfer der Verfassung von 1919 haben sich an das gleiehe Problem herangewagt, an dessen Lösung Frankreich ge- scheitert ist: die Verbindung der republikanischen Verfassungs- form mit dem parlamentarischen System. Frankreich ist bei diesem Versuch zu einem unechten Parlamentarismus gelangt, weil die —— 5 ———— Voraussetzung für das parlamentarische System, der Gleichgewichts- zustand zwischen vollziehender und gesetzgebender Gewalt, durch die Verfassung nicht gewährleistet war. Die Frage ist nun, hat man in Deutschland diesen Fehler zu vermeiden gewußt; gewähr- leisten die Vorschriften der Verfassung, daß das System sich in seiner echten Form, die wir in England verwirklicht sahen, auch in dem republikanischen Deutschland verwirklichen wird? Die Praxis kann auf diese Frage noch keine Antwort geben, die Theorie kann nur feststellen, ob die notwendigen Voraussetzungen für die Verwirklichung des echten Parlamentarismus vorhanden sind. Für diese Feststellung ist es von Vorteil, die Entstehung der einschlägigen Verfassungsvorschriften zu verfolgen. Die Entstehung der Reichsverfassung. Eine Schilderung der Vorgänge im November 1918 geht über den Rahmen dieser Betrachtung hinaus. Die Ereignisse sind für uns erst von Interesse mit dem Augenblick, als die Revolution sich zu legalisieren beginnt, d. h. mit dem Zusammentritt der Nationalversammlung in Weimar am 6. Februar 1919. Damit war der Weg beschritten, auf dem man wieder zu legalen Zu- ständen gelangen konnte!. Das Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt. In der 3. Sitzung der Nationalversammlung am 8. Februar 1919 trat man sofort in die Beratung des Gesetzentwurfs über die vorläufige Reichsgewalt ein. Dieses Gesetz stellte eine Art Notverfassung für das Deutsche Reich dar und bedeutet ein Zwischenstadium in der Entwicklung, das hier eines Blicks ge- würdigt werden muß °. 1 An diesem Tage erklärte der Volksbeauftragte Ebert: „die provi- sorische Regierung verdankt ihr Mandat der Revolution, sie wird es in die Hände der Nationalversammlung zurücklegen“ und weiter: „die Reichs- regierung begrüßt in dieser Nationalversammlung den höchsten und einzigen Souverän in Deutschland.“ 2 Der Gesetzentwurf datierte vom 1. Februar 1919 und bestimmte über die Gestaltung der vollziehenden Gewalt folgendes: — 6 — Dieser Gesetzentwurf wurde mit geringen Aenderungen am 10. Februar 1919 angenommen, vom Präsidenten der National- versammlung unterzeichnet und trat mit dem Zeitpunkt der An- nahme durch die Nationalversammlung in Kraft. Ein Antrag der Unabhängigen Sozialdemokratischen Partei auf Abänderung des $ 6 des Gesetzes, dahin lautend, daß die Geschäftsführung der deutschen Republik einem aus 5 Personen bestehenden Präsi- dium der Republik mit einem Präsidenten, den es selbst aus seiner Mitte wählen solle, übertragen werde, wurde abgelehnt. Damit hatte man sich von Anfang an gegen eine kollegiale Ausge- staltung der Exekutive nach dem Vorbild der Schweiz erklärt. An der Spitze des Reichs sollte ein Reichspräsident stehen, der von der Nationalversammlung mit absoluter Stimmenmehrheit ge- wählt werden sollte. Es war als ein demokratischer Fortschritt zu bezeichnen, daß das Gesetz absolute Stimmenmehrheit zur Wahl des Reichspräsidenten forderte; denn bei der Zusammensetzung der Nationalversammlung war es nun ausgeschlossen, daß ein Parteiangehöriger nur mit Stimmen seiner eigenen Partei gewählt wurde. Für das parlamentarische System hatte man sich in dem Gesetz insofern entschieden, als man die Forderung aufstellte, daß die Reichsminister zu ihrer Amtsführung des Vertrauens der $ 6. Die Geschäfte des Reichs werden von einem Reichspräsidenten geführt. $ 7. Der Reichspräsident wird von der Nationalversammlung mit ein- facher Stimmenmehrheit gewählt. Sein Amt dauert bis zum Amtsantritt des neuen Reichspräsidenten, der auf Grund der künftigen Reichsverfassung gewählt wird. $ 8 Der Reichspräsident beruft für die Führung der Reichsregierung ein Reichsministerium, dem sämtliche Reichsbehörden und die oberste Heeresleitung unterstellt sind. Die Reichsminister bedürfen zu ihrer Amts- fübrung des Vertrauens der Nationalversammlung. $ 9. Alle zivilen und militärischen Anordnungen des Reichspräsidenten bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch einen Reichs- minister. Die Reichsminister sind für die Führung ihrer Geschäfte der Nationalversammlung verantwortlich. _ 17 — Nationalversammlung bedürfen und derselben politisch verant- lich sind. Damit war hinsichtlich der Regierungsbildung, die dem Reichspräsidenten obliegen sollte, die Notwendigkeit gegeben, die Reichsminister der Mehrheit der Nationalversammlung zu ent- nehmen. Unechter Parlamentarismus. Die Situation, die durch dieses Gesetz geschaffen wurde, gleicht der Frankreichs nach der Verfassung von 1875 und der Englands nach der Reform von 1832. Die Ansätze zum parla- mentarischen System sind vorhanden, aber das System funktioniert noch nicht in seiner echten Form. Die Faktoren der Regierungs- bildung sind Staatsoberhaupt und Volksvertretung, wobei der Volksvertretung der bestimmende Einfluß zukommt. Infolge der Parteizersplitterung bietet die Regierungsbildung nach den Vor- schriften des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt ein Bild, das am meisten der Situation ım modernen Frankreich ähn- lich ist. Die erste Reichsregierung und der erste Reichs- präsident. Sofort nach der Annahme des Gesetzes legte der Volks- beauftragte Scheidemann namens der Regierung, die Macht der- selben in die Hände der Nationalversammlung; auf Wunsch des Hauses erklärte er sich bereit, die Geschäfte bis zur Bildung einer neuen Regierung weiterzuführen. In der Sitzung vom 11. Februar 1919 wählte die Nationalversammlung mit 277 von 328 Stimmen den Volksbeauftragten Ebert zum Reichspräsidenten. Ebert legte darauf sofort sein Mandat als Abgeordneter der Nationalversammlung nieder. Im Einvernehmen mit den Frak- tionen der Nationalversammlung wurde die neue Regierung ge- bildet. Da keine der großen Parteien die absolute Mehrheit in der Nationalversammlung hatte, war die Bildung einer Koalitions- 8 — regierung eine Notwendigkeit. Das Reichsministerium setzte sich demgemäß aus Vertretern der Mehrheitssozialisten, des Zentrums und der Demokraten zusammen und konnte infolgedessen bei einer Gesamtmitgliederzahl von 421 Abgeordneten auf eine Mehrheit von 326 Mitgliedern für die Regierung rechnen. Bei der Zu- sammensetzung der Regierung hatte man der zahlenmäßigen Stärke der Parteien in der Nationalversammlung Rechnung getragen, dem Reichsministerium gehörten an: 7 Mitglieder der mehrheits- sozialistischen Partei (163 Abgeordnete), 3 Mitglieder des Zentrums (89 Abgeordnete), 3 Mitglieder der deutschen demokratischen Partei (74 Abgeordnete), der Minister des Aeußern Graf Brock- dorff Rantzau gehörte keiner Partei an. Der Umstand, daß bürgerliche und sozialistische Mitglieder in gleicher Zahl der Reichsregierung angehörten, wurde als besonders günstig betont, da infolgedessen eine Majorisierung innerhalb der Koalition un- möglich war. Der PREUSSsche Verfassungsentwurf. Nachdem so eine legale Regierung für die junge Republik geschaffen war, konnte man an den endgültigen Ausbau der Ver- fassung herantreten. Schon am 20. Januar 1919 hatte der Staats- sekretär Dr. Preuß einen Verfassungsentwurf mit einer Denk- schrift veröffentlicht. Reichspräsident nicht Regierungskollegium. In seiner Denkschrift führte PREUSS ungefähr folgendes aus: Das Schweizer Kollegialsystem sei für das Deutsche Reich selbst nicht empfehlenswert, um so mehr dagegen für die Länder. Ein Großstaat brauche eine politisch homogene, tatkräftige Regierung, er brauche einen Repräsentanten der staatlichen Einheit besonders dem Ausland gegenüber. Außerdem seien in Deutschland bei Bildung eines Regierungskollegiums durch parlamentarische Wahlen zu viele Umstände zu berücksichtigen: Zugehörigkeit zu den Einzelstaaaten, Parteizugehörigkeit, konfessionelle Unterschiede. 9 _ Diese Gegensätze seien im weiten Deutschen Reich bedeutend schärfer als in der kleinen Schweiz. Außerdem sei bei den zahl- und umfangreichen Ressorts die persönliche Eignung nicht außer Acht zu lassen. Ganz abgesehen von allen diesen Punkten sei die Verkörperung der staatlichen Einheit in einer Person, dem Staatsoberhaupte, für das deutsche Volk auch nach innen eine Notwendigkeit, da der Uebergang von der Monarchie zur Republik noch zu neu sei, als daß das Volksempfinden sich daran hätte gewöhnen können, den Staat in einem Kollegium verkörpert zu sehen. Auch sei bei den scharfen Parteigegensätzen und dem schwankenden Stärkeverhältnis der Parteien an keine Stabilität der Regierung zu denken, die auch nur im Entferntesten der Schweiz gleichkommen könne. Die Verhältnisse in Deutschland sind von Grund aus andere als in der Schweiz. Das Schweizer Kollegialsystem wurde in der Tat, wie oben erwähnt, schon bei der Beratung des Gesetzes über die vorläufige Reichsgewalt von der Nationalversammlung abgelehnt. Die Wahldes Reichspräsidenten. Man hatte sich schon in diesem Gesetz dafür entschieden, daß an der Spitze des Deutschen Reiches ein Reichspräsident stehen solle. Da dieses Gesetz aber nur ein Provisorium ge- schaffen hatte, stand die Frage noch zur Diskussion, wie der Reichspräsident gewählt werden solle. Das Ausland bot in Frank- reich und den Vereinigten Staaten zwei Vorbilder, die grundver- schiedene Möglichkeiten darstellten. Gegen das System der Ver- einigten Staaten sprachen zwei Gründe: einmal, daß dieses System mit seinen zahlreichen Mißständen in den Vereinigten Staaten selbst sich mehr und mehr als unzulänglich erweist, außerdem aber auch, daß dieses System eine Rückkehr zu den früheren Verhältnissen im Deutschen Reich, nur in der Form der Republik an Stelle der Monarchie, gleichgekommen wäre. PREUSS lehnt aus diesen Gründen das amerikanische System für Deutschland ab. — 10 — Ebenso wendet er sich aber in seiner Denkschrift gegen das fran- zösische System, den unechten Parlamentarismus, und empfiehlt die direkte Volkswahl für den Präsidenten der Republik, weil allein auf diesem Wege der Präsident der Republik eine der Volks- vertretung ebenbürtige Stellung erhalten könne, wie sie in der parlamentarischen Monarchie der König inne habe. PREUSS tritt also in seiner Denkschrift klar und deutlich für die Nachahmung des englischen Systems in der Verfassungsform der Republik ein ’°. Der Reichspräsident soll demgemäß vom ganzen deutschen Volke mit absoluter Mehrheit gewählt werden. Für den Fall, daß keiner der Bewerber eine absolute Stimmenmehrheit erringt, soll Stich- wahl zwischen den beiden Bewerbern mit der größten Stimmen- zahl stattfinden. Bei Stimmengleichheit soll das Los entscheiden. Zum Reichspräsidenten sollte wählbar sein, wer das 35. Lebens- jahr vollendet hat und seit mindestens 10 Jahren Deutscher ist. Das Amt des Reichspräsidenten sollte 7 Jahre dauern, Wieder- wahl war zugelassen. Auf Antrag des Reichstags sollte der Reichs- präsident durch Volksabstimmung abgesetzt werden können. Zu einem derartigen Beschluß des Reichstags sollten wie bei Ver- fassungsänderungen mindestens ?/s der gesetzlichen Mitgliederzahl anwesend sein und mindestens °/; der Anwesenden dem Antrag zustimmen, wenn es zu einer Volksabstimmung über die Absetzung des Reichspräsidenten kommen sollte. Die Ablehnung der Ab- setzung durch die Volksabstimmung sollte als Wiederwahl gelten, d. h. von dieser Volksabstimmung an gerechnet, beginnt eine neue 7 jährige Amtsperiode. Kritik. An dieser Stelle hätte notwendigerweise betont werden müssen, daß der Reichspräsident für den Fall, daß die Volksabstimmung zu seinen Gunsten ausfällt, den Reichstag auflösen muß; denn ® Die Bestimmungen über den Reichspräsidenten und die Reichsregie- rung finden sich im IV. Abschnitt des Entwurfes in den $$ 58—73. — 1 -- damit ist doch erwiesen, daß die Volksvertretung nicht dem Willen des Volkes entsprechend gehandelt hat; das Volk hat in seinem Schiedsspruch gegen den Reichstag entschieden, der Reichstag würde in dieser Zusammensetzung an Autorität hinter dem neu im Amt bestätigten Reichspräsidenten weit zurückstehen, eine empfindliche Störung des Gleichgewichtszustandes, die nur durch Auflösung und Neuwahl des Reichstags zu beheben ist. Daß die Amtsperiode des Reichspräsidenten (7 Jahre) mit der Legislatur- periode (3 Jahre) in dem Entwurf in keinem zeitlichen Zusammen- hang stand, ist nach den Erfahrungen, die man in anderen Staaten gemacht hat, als ein Fehler zu bezeichnen. Die Konfliktsmöglich- keiten zwischen den beiden Gewalten mehren sich, wenn sie zu verschiedenen Zeiten aus verschiedenen Stimmungen des Volkes hervorgegangen sind. Auch unterließ es der Entwurf, die In- kompatibilität der Stellung des Reichspräsidenten mit den Funk- tionen eines Reichstagsabgeordneten festzulegen, eine Unterlassungs- sünde, deren sich auch die französische Verfassung von 1875 schuldig gemacht hat. Trotzdem hat der Präsident der Republik immer sein Abgeordnetenmandat niedergelegt und der erste deutsche Reichspräsident tat nach seiner Wahl das gleiche. Doch ist der Grundsatz wichtig genug um in der Verfassung verankert zu werden. Eigentümlich war die Vorschrift über die Vertretung des Reichspräsidenten im Entwurf. Diese sollte dem Präsidenten des Staatenhauses obliegen. Bei dieser Vorschrift war wohl das amerikanische Vorbild maßgebend, wo der Vizepräsident, dem die Vertretung des Präsidenten obliegt, für gewöhnlich Präsident des Senates ist. Der Vizepräsident der Vereinigten Staaten wird aber im gleichen Wahlgange mit dem Präsidenten gewählt, während der Präsident des Staatenhauses Abgeordneter eines Landes ge- wesen wäre. Die Vertretung sollte allerdings höchstens 3 Monate dauern können, dann sollte gesetzliche Regelung eingreifen; im- merhin hätte eine Regierungskrisis innerhalb dieser 3 Monate sonderbare Situationen schaffen können. - 2 — Die Kabinettsbildung im Entwurf. Dem Reichspräsidenten sollte die Ernennung der Reichsminister obliegen, die zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags (Volkshauses) bedürfen und demzufolge der Mehrheit dieses Hauses entnommen werden müssen. Die Vorschriften des Entwurfs über die Regierungsbildung folgen dem englischen Vorbild. Der Reichs- präsident soll den Reichskanzler berufen und auf dessen Vor- schlag die Reichsminister ernennen. Der Reichspräsident kann den Reichstag auflösen, jedoch nur einmal aus dem gleichen Anlaß. Der Reichspräsident kann also in einem Konflikt zwischen Regie- rung und Volksvertretung das Volk zum Schiedsrichter aufrufen. Die Hindernisse, die einer Kammerauflösung durch den Präsidenten der Republik in Frankreich entgegenstehen, sind in diesem Ent- wurf nicht begründet. Durch die direkte Volkswahl ist die Au- torität des Präsidenten, der des Volkshauses ebenbürtig ; das Volks- haus kann wohl eine Volksabstimmung über die Absetzung des Präsidenten veranlassen, kann aber die Absetzung selbst nicht beschließen. Der Reichspräsident ist bei der Auflösung des Volks- hauses nicht an die Zustimmung eines Zweiges der Legislative gebunden, wie dies in Frankreich der Fall ist; der Akt bedarf nur der Gegenzeichnung durch den Reichskanzler .oder einen Reichsminister, die damit die Verautwortung übernehmen. Stellung des Reichspräsidenten. Die Stellung des Reichspräsidenten ist in dem Entwurf nach Möglichkeit der des englischen Königs nachgebildet. Eine ge- wisse Minderung der Autorität ist bei dem gewählten Staatsober- haupt einer Republik einem angestammten Könige gegenüber nicht zu vermeiden. Die Möglichkeit der Absetzung des Präsidenten durch Volksabstimmung und der Stellung unter Staatsanklage wegen Verfassungsverletzung sind bei einem König ausgeschlossen, bei dem gewählten Staatsoberhaupt einer Republik dagegen eine Notwendigkeit. Die Frage ist nur, ob die Minderung der Autori- —_- 3 — tät durch diese Eventualitäten so stark ist, daß sie von vornherein das Gleichgewicht zwischen den beiden Gewalten für immer zer- stört. Diese Frage muß verneint werden, denn die Stellung unter Staatsanklage ist wohl eine Möglichkeit, die die Verfassung vor- sehen muß, die aber kaum verwirklicht werden wird; der Mög- lichkeit der Absetzung des Reichspräsidenten durch Volksabstim- mung steht die Möglichkeit der Auflösung des Reichstags durch den Reichspräsidenten als Aequivalent gegenüber. Der PREUSS- sche Entwurf enthielt demnach die notwendigen Voraussetzungen für das parlamentarische System in seiner echten Form. In der Tat erfuhr auch der Teil des Entwurfs, der vom Reichspräsidenten und der Reichsregierung handelte, die geringste Kritik. Geheim- rat ANSCHÜTZ, der sich vor Erscheinen des Entwurfs * entschieden für die Wahl des Reichspräsidenten durch den Reichstag ausge- sprochen hatte, erklärte®, daß er von der PREUSSschen Beweis- führung überzeugt sei und für die plebiszitäre Präsidentschaft stimme. Dagegen trat er lebhaft dafür ein, daß man den Reichs- präsidenten, wenn es sich um Auflösung des Reichstags handle, von der Gegenzeichnungspflicht befreien müsse, da voraussichtlich das Ministerium auf seiten des Reichstags stehen werde, aus dem es hervorgegangen ist. Dieser Einwand ist auf den ersten Blick sehr einleuchtend, hält aber einer näheren Betrachtung nicht stand. Kein Minister wird durch die Weigerung die Gegenzeich- nung vorzunehmen, die Auflösung des Reichstags verhindern können, wenn dieselbe dem Geiste der Verfassung entsprechend stattfinden muß; entspricht aber die Auflösung in diesem Augen- bliek nicht dem Geist der Verfassung, so ist die Gegenzeichnung als Hemmnis nur von Segen. ‚Besteht der Reichspräsident darauf, gegen den Rat des Ministeriums die Auflösung vorzunehmen, so * In einem Aufsatz über „die kommende Reichsverfassung“ (Deutsche Juristenzeitung, Februarheft 1919). 5 In seinem Aufsatz „Der Aufbau der obersten Gewalten im Entwurf der deutschen Reichsverfassung“ (Deutsche Juristenzeitung, Märzheft 1919). —_ 14 — kann der Minister die Gegenzeiehnung nicht verweigern, da der Reichspräsident in Ausübung einer verfassungsmäßigen Befugnis handelt, das Volk entscheidet dann bei den Wahlen darüber, ob die Auflösung zu Recht geschehen ist. Entweder der neue Reichstag wird das alte Ministerium unterstützen, dann muß der Reichspräsident seine Politik ändern oder riskieren, daß der Reichstag eine Volks- abstimmung über seine Absetzung beantragt, oder der neue Reichs- tag kann das Ministerium stürzen und damit dem Reichspräsiden- ten, der auf der Auflösung bestand, rechtgeben. Bei dieser Lage der Dinge kann ein Ministerium die Gegenzeichnung der Auflösung nicht verweigern, weil die Auflösung seinen politischen Anschauungen nicht entspricht; ein gewisser Druck auf den Reichs- präsidenten wäre höchstens durch die Demission möglich. In der Praxis wird der Reichspräsident kaum die Auflösung gegen Mini- sterium und Reichstag benützen, sondern der modernen englischen Praxis entsprechend, lediglich als Appell an das Volk als Schieds- richter zwischen Reichsregierung und Reichstag. Der Regierungsentwurf. Der PREUSSsche Verfassungsentwurf lag dem Entwurf zu- grunde, der mit Zustimmung des Staatenausschusses am 21. Febr. 1919 der Nationalversammlung zur Beratung von der Regierung vorgelegt wurde. Die Grundprinzipien der Vorschriften über Reichsregierung und Reichspräsident waren dieselben geblieben wie im PREUSsschen Entwurfe: verschiedene Einzelheiten hatte man allerdings abgeändert. Der Reichsminister des Innern Dr. PREUSS gab in der Sitzung vom 24. Februar 1919 der Natio- nalversammlung eine mündliche Begründung des Regierungs- entwurfes. Wie in der Denkschrift zu seinem Entwurfe® lehnte er das System der Schweiz sowohl wie das der Vereinigten Staaten von Amerika für Deutschland ab und trat für den direkt vom Volk gewählten Reichspräsidenten ein. Er führte aus, daß man ° Reichsanzeiger vom 20. Januar 1919. davon abgesehen habe, einen Vizepräsidenten dem Reichspräsi- denten zur Seite zu stellen, da es bedenklich schien, „in dem Amt eines Vizepräsidenten sozusagen einen republikanischen Kron- prinzen zu schaffen, einen hohen Funktionär, der aber eigentlich nichts zu tun hat, sondern nur darauf wartet, seinerseits an die Stelle des Präsidenten zu treten.“ Die Vertretung des Reichs- präsidenten sollte gegebenenfalls dem Reichskanzler obliegen. Die Inkompatibilität der Stellung des Reichspräsidenten mit den Funktionen eines Abgeordneten im Reichstag war in dem Regierungsentwurf festgelegt, ebenso die Auflösung des Reichs- tags für den Fall, daß die Volksabstimmung gegen die Absetzung des Reichspräsidenten entschieden hatte. Die Gegenzeichnungs- pflicht für alle zivilen und militärischen Anordnungen und Ver- fügungen des Reichspräsidenten war aufrechterhalten. Schicksaldes Regierungsentwurfs. Die erste Beratung des Regierungsentwurfes in der National- versammlung endete am 4. März 1919 mit der Ueberweisung des- selben an den Verfassungsausschuß (8. Ausschuß) der National- versammlung. Dieser Ausschuß ließ den umgearbeiteten Entwurf am 18. Juni 1919 der Nationalversammlung zugehen und einen mündlichen Bericht dazu erstatten. Die Nationalversammlung trat am 2. Juli 1919 in die zweite Beratung des Entwurfes ein. Die dritte Beratung fand am 29. und 31. Juli statt. Am 31. Juli wurde die Verfassung mit 262 gegen 76 Stimmen angenommen. Die Grundprinzipien der Ausgestaltung der Regierung waren un- verändert geblieben, dagegen hatte man zahlreiche Einzelheiten geändert. Der Reichspräsident. Abgeordneter Hausmann berichtete, daß auch Mitglieder des 8. Ausschusses für eine kollegiale Ausgestaltung der Exekutive eingetreten seien, die Mehrzahl der Ausschußmitglieder war aber — 16 — gegen diese Ausgestaltung und der Ausschuß nahm den Regie- rungsentwurf in dieser Hinsicht an. Auch in den Beratungen der Nationalversammlung wurde nie etwas an der Bestimmung ge- ändert, daß ein Reichspräsident an der Spitze des Deutschen Reiches stehen sollte, trotz verschiedener Anträge der Unabhängigen Sozialdemokraten, die für eine Art Direktorialsystem nach dem Vorbild der Schweiz eintraten. Nach der endgültigen Fassung des Art. 41 der Reichsverfassung wird der Reichspräsident vom ganzen deutschen Volke gewählt. Diese Bestimmung blieb durch alle Phasen des Entwurfes unverändert. Die Parteien waren im allgemeinen einmütig der Ansicht, daß die Wahl des Präsidenten durch das Parlament abzulehnen sei, weil der Präsident durch diese Art der Wahl zum Werkzeug des Parlamentes herabsinkt, wofür das Beispiel des heutigen Frankreich der beste Beweis ist. Nur in der dritten Beratung des Entwurfs wandte sich ein sozial- demokratischer Abgeordneter (Katzenstein) zum Erstaunen der übrigen Parteien gegen die plebiszitäre Präsidentschaft und schlug vor, man solle den Präsidenten durch den vereinigten Reichstag und Reichsrat wählen lassen. Zu einem Abänderungsantrag in diesem Sinne kam es nicht. Die Parteien waren im großen ganzen übereinstimmend der Ansicht, daß der volksgewählte Präsident das notwendige Gegengewicht gegen die Vorherrschaft des Parla- ments bilden müsse. Das Für und Wider der plebiszitären Präsi- dentschaft wurde wohl erwogen, ehe man sich dafür entschied. Die Gefahr eines Mißbrauchs der Autorität, die eine plebiszitäre Wahl verleiht, schien durch die in der Verfassung dagegen be- stehenden Kautelen hinreichend eingedämmt. Die Möglichkeit eines Staatsstreiches liegt bei der psychologischen Beschaffenheit des deutschen Volkes an und für sich schon nicht so nahe, wie im Frankreich des vorigen Jahrhunderts. Die Vorteile der plebis- zitären Präsidentschaft: das Gegengewicht gegen die Suprematie des Parlaments einerseits, die Garantie für die Verwirklichung des parlamentarischen Systems in seiner echten Form, die nur — 17 — durch das Vorhandensein eines volksgewählten Präsidenten in einer Republik gegeben ist, andrerseits, ließen alle Bedenken, die gegen die allgemeine, direkte Wahl des Präsidenten bestanden, überwinden. Die Amtsdauer des Präsidenten wurde nach dem Vorbild Frankreichs auf 7 Jahre bemessen; von der 4jährigen Amtsdauer, nach dem Vorbild der Vereinigten Staaten, sah man ab, weil man dem Volke die allzuhäufige Aufregung einer Präsi- dentenwahl ersparen wollte. Es muß als ungünstig bezeichnet werden, daß die Legislaturperiode zeitlich in keinem Zusammen- hang mit der Amtsperiode des Präsidenten steht. Die Legislatur- periode für den Reichstag beträgt” 4 Jahre. Hätte man nun un- abhängig vom Vorbild des Auslandes die Amtsdauer des Reichs- tagspräsidenten auf 8 Jahre festgesetzt, so würde dieses eine Jahr Verlängerung der Amtsdauer die Stellung des Präsidenten kaum monarchischer gestaltet haben. Dagegen wären, nach je 8 Jahren, Reichstag und Reichspräsident aus derselben Stimmung des Volkes heraus gewählt worden und damit hätte man manche Konflikts- möglichkeit zwischen den beiden Organen vermeiden können. Nach der nunmehr geltenden Ordnung der Dinge wird eine politische Uebereinstimmung zwischen Reichstag und Reichspräsident, die aus zeitlich zusammenfallender Wahl herrührt, nur im Falle der Anwendung des Art. 43? der Reichsverfassung praktisch werden. Hat nämlich der Reichstag eine Volksabstimmung über die Ab- setzung des Reichspräsidenten beantragt und hat die Volksabstim- mung zugunsten des Reichspräsidenten entschieden, so gilt dieser als neu gewählt (auf 7 Jahre), der Reichstag wird aufgelöst und ebenfalls neu gewählt (auf 4 Jahre). In der Zusammensetzung des neuen Reichstags wird dann die gleiche Volksstimmung zum Ausdruck kommen, die sich bei der Volksabstimmung über den Reichspräsidenten kundgetan hat. ? Nach Art. 23 RV. Archiv des öffentlichen Rechts. XUI. 1. 2 — 138 — Wiederwahl. Die Wiederwahl des Reichspräsidenten ist unbeschränkt zu- gelassen ®. Man hat gegen diese Bestimmung teilweise Bedenken geäußert und ein monarchisches Element darin gesehen. Der Ge- danke an eine schrittweise Wiedereinführung der Monarchie im Wege der Wiederwahl war aber bei der Aufnahme dieser Be- stimmung in die Reichsverfassung sicher nicht maßgebend. Die Möglichkeit der Wiederwahl steht auch durchaus nicht in Wider- spruch mit den demokratischen Prinzipien. Die Wiederwahl des Präsidenten ist in den Vereinigten Staaten zugelassen, nur einer langjährigen Tradition zufolge kanditiert ein Präsident nie zum dritten Male, rechtlich würde einer dritten Kandidatur kein Hinder- nis entgegenstehen. Die französische Verfassung läßt die Wieder- wahl des Präsidenten ausdrücklich und unbeschränkt zu und das demokratischste aller Staatswesen, die Schweiz, wählt bewährte Mitglieder des Bundesrates stets wieder. Der Wiederwahl des Bundespräsidenten sind allerdings gewisse zeitliche Schranken ge- setzt, doch hat dies nicht hindern können, daß ein und dieselbe Person diesen Posten bis zu sechsmal bekleidet hat. Die große Stabilität der Exekutive in der Schweiz wurde immer als Vorzug gepriesen und es wäre ein Fehler gewesen, hätte man durch das ‘Verbot der Wiederwahl Deutschland der Möglichkeit beraubt, einen bewährten Führer wieder an die Spitze des Staatswesens zu stellen. In einem demokratischen Staatswesen muß dem Volke die Entscheidung über die Wahl seiner Führer nach Möglichkeit unbeschränkt zustehen. Eine Permanenz der Stellung des Präsi- denten gegen den Willen des Volkes ist zudem nicht zu be- fürchten, da die Vorschriften der Verfassung hinreichenden Schutz gegen ein derart verfassungswidriges Vorgehen gewähren. Das passive Wahlrechtzum Präsidentenposten. Eine lebhafte Diskussion beschäftigte sich in der National- versammlung mit den Bestimmungen über das passive Wahlrecht 8 Art. 43'RV —- 19 — zum Präsidentenamt. Das Mindestalter war von Anfang an nach dem Vorbild der Vereinigten Staaten auf 35 Jahre fest- gesetzt; an dieser Bestimmung des Entwurfes wurde nichts ge- ändert. Dagegen war die Bestimmung, daß nur Personen, die seit mindestens 10 Jahren im Besitze der deutschen Staatsangehörig- keit sind, zum Reichspräsidenten gewählt werden können, lebhaft umstritten. Der PREUSSsche Entwurf hatte diese Bestimmung bereits enthalten und der Regierungsentwurf enthielt sie auch nach der Beratung im 8. Ausschuß unverändert. Bei der zweiten Lesung des Entwurfs in der Nationalversammlung kritisierten die Rechtsparteien diese Bestimmung als zu weit gefaßt. Von dieser Seite wurde die Forderung aufgestellt, daß nur geborene Deutsche zum Amt des Reichspräsidenten wählbar sein sollten. Man wies dabei auf die Verfassung der Vereinigten Staaten hin, die nur eingeborene Bürger der Vereinigten Staaten, die seit mindestens 14 Jahren ihren Wohnsitz im Staatsgebiet haben, zum passiven Wahlrecht zuläßt. Abgeordnete der demokratischen Partei wandten gegen die von den Rechtsparteien vorgeschlagene Fassung ein, daß sie, infolge der eigentümlichen gegenwärtigen Lage des Deutschen Reiches, ungerechtfertigte Härten mit sich bringen würde. Beispielsweise sind Kinder deutscher Eltern, die in den abgetretenen Gebietsteilen nach deren Abtretung geboren sind, keine geborenen Deutschen. Solche Personen wären vom passiven Wahlrecht ein für allemal ausgeschlossen, auch wenn sie die deutsche Staatsangehörigkeit wieder erworben haben. Die Ver- treter der demokratischen Partei beanstandeten sogar die Fassung des Entwurfs als zu eng und führten als Beweis dafür an: Be- wohner der abgetretenen Gebietsteile, die nach 2 Jahren für das Deutsche Reich optieren können, wären durch die 2 jährige Unter- brechung der deutschen Staatsangehörigkeit innerhalb der nächsten 10 Jahre vom passiven Wahlrecht zum Präsidentenamt ausge- schlossen, trotzdem sie ihre vaterländische Gesinnung durch die Option tatkräftig bewiesen haben. Dieser Einwurf trifft nicht zu, 2% — 20 — da die Staatsangehörigkeit als nicht unterbrochen angesehen wird. Außerdem wurde gegen die Fassung „jeder geborene Deutsche“ eingewandt, daß damit auch geborene Deutsche, die ihre deutsche Staatsangehörigkeit aufgegeben haben, zum Reichspräsidenten wählbar seien. Die Fassung der diesbezüglichen Bestimmung, für die die Abgeordneten der demokratischen Partei eingetreten waren, wurde angenommen: „wählbar ist jeder Deutsche, der das 35. Lebensjahr vollendet hat.“ Auch der naturalisierte Deutsche ist demnach zum passiven Wahlrecht für das Amt des Reichs- präsidenten zugelassen, ohne daß nach dem Naturalisationsakt erst eine Karenzzeit verstreichen müßte. In den Vereinigten Staaten ist die Grenze, wie schon erwähnt wurde, beträchtlich enger gezogen; in Frankreich und in der Schweiz ist das Mindest- alter niedriger, der Kreis der zum passiven Wahlrecht für das Präsidentenamt zugelassenen Personen ebensoweit als im Deut- schen Reich. Liegt in den beiden letztgenannten Staatswesen in der Wahl der Exekutive durch das Parlament eine gewisse Ga- rantie dafür, daß die weite Grenzziehung nicht zu Mißbräuchen führt, so muß man in Deutschland den Parteileitungen, denen die Kandidatenaufstellung für die Präsidentenwahl obliegen wird und falls diese in dieser Beziehung versagen, dem Volke selbst genug gesundes Urteil zutrauen um die richtige Wahl zu treffen. Das Vorbild Frankreichs hatte den Verfassungsausschuß veranlaßt, dem Regierungsentwurf unter der Abteilung Uebergangsbestin- mungen in Artikel 164 eine Einschränkung hinsichtlich des zum Amt des Reichspräsidenten wählbaren Personenkreises einzufügen. Es hieß darin: „In den nächsten 15 Jahren können Mitglieder der Familien der Landesherren, dıe im Jahre 1918 in einem der zum Deutschen Reich gehörigen Länder regiert haben, nicht zum Reichspräsidenten gewählt werden.“ Dieser Artikel wurde bei der zweiten Beratung des Verfassungsentwurfes in der National- versammlung auf Antrag der Linksradikalen dahin erweitert, daß kein Mitglied der Familien von Landesherren, die in einem der zum Deutschen Reich gehörigen Länder regiert haben zum Reichs- präsidenten wählbar sein sollte. Dieser Artikel war offensichtlich von der Furcht vor einer monarchistischen Reaktion diktiert. Frankreich hat sich durch eine ähnliche Vorschrift vor einem Staatsstreich zu schützen gesucht und die junge deutschöster- reichische Republik verfuhr ebenso; in beiden Ländern handelt es sich aber um einen verhältnismäßig sehr kleinen Kreis von Personen, die auf diese Weise vom höchsten Ehrenamt der Re- publik ausgeschlossen sind. Dagegen hätte der Artikel 164 schon in der ersten Fassung einen beträchtlichen Kreis von Personen betroffen, nämlich die Familien der 22 ehemaligen Bundesfürsten mit ihren sämtlichen Nebenlinien. Die spätere Fassung des Art. 164 ging aber noch bedeutend weiter, indem er einmal für alle Zeiten, nicht nur für 15 Jahre, gelten sollte und außerdem auch die An- gehörigen von Familien vom passiven Wahlrecht ausschloß, deren Länder schon im Jahre 1805 mediatisiert worden waren. Die Annahme des Art. 164 in dieser Fassung mußte lediglich als ein Spiel des Zufalls angesehen werden. Eine Maßregel von derartiger Tragweite war durch die Ereignisse nicht zu rechtfertigen. Die Verhältnisse im Deutschen Reich sind auch mit denen Frank- reichs nicht zu vergleichen. Frankreich hat einen monarchistischen Staatsstreich mit weittragenden Folgen erleben müssen, die Kandi- datur eines Angehörigen der in Betracht kommenden Familien müßte dort als der sichere Vorbote eines Staatsstreiches angesehen werden; in Deutschland ist das keineswegs der Fall. Mit Recht wurde in der Nationalversammlung darauf hingewiesen, daß eine derartige Vorschrift eine Bevormundung des Volkswillens dar- stelle, die sich mit dem Wesen der Demokratie nicht vereinbaren lasse. In der dritten Beratung der Verfassung wurde der Art. 164 tollständig gestrichen. Die endgültigen Bestimmungen der Reichs- verfassung über die Wählbarkeit zum Amt des Reichspräsidenten sind demnach mit der Forderung des Besitzes der deutschen Staats- angehörigkeit und der Vollendung des 35. Lebensjahres erschöpft. — 1 — Art. 44 der Reichsverfassung statuiert die Inkompatibilität der Stellung des Reichspräsidenten mit den Funktionen eines Reichs- tagsabgeordneten, eine Selbstverständlichkeit, die keiner näheren Erläuterung bedarf. Die Frage, ob auch eine Frau zum Amt des Reichspräsidenten wählbar ist, wird durch die Verfassung nicht ausdrücklich beantwortet, sie ist auch kaum von praktischer Be- deutung. Dem Wortlaut der Verfassung nach zu schließen, wähl- bar ist jeder Deutsche, sind nur deutsche Staatsangehörige männ- lichen Geschlechts zum Reichspräsidenten wählbar. Das Wahlverfahren. Die Regelung des Wahlverfahrens bei der Präsidentenwahl ist durch die Verfassung ausdrücklich einem eigenen Reichsge- setz überlassen, das vorläufig noch aussteht. Die Debatten in der Nationalversammlung hatten bewiesen, daß über diese Frage eine Einigung nicht so leicht erzielt werden könne. Nicht ein- mal die Frage, ob absolute oder relative Stimmenmehrheit zur Wahl erforderlich sei, wurde beantwortet. Man war teilweise der Ansicht, eine detaillierte Regelung der Wahl gehöre nicht in einen Verfassungstext, auch sei es nicht geraten, sich verfassungs- mäßig festzulegen, ehe man die nötigen Erfahrungen gesammelt habe. Die angeführten Gründe waren einleuchtend genug. Das betreffende Reichsgesetz ist aber noch nicht zustande gekom- men. Der auf Grund des Gesetzes über die vorläufige Reichsge- walt von der Nationalversammlung gewählte Reichspräsident ist noch ım Amt und wird dasselbe? weiterführen, bis das Gesetz über die Präsidentenwahl erlassen und ein neuer Reichspräsident gewählt ist. Ueber die Vorgänge vor und während der Präsiden- tenwahl läßt sich infolgedessen noch nichts sagen. Die Kandi- datenaufstellung wird in den Händen der Parteileitungen liegen. Das aktive Wahlrecht. Da der Präsident vom ganzen deutschen Volke gewählt werden soll, wird das aktive Wahlrecht, wie bei den Wahlen zur 9» Gemäß Art. 180 RV. — 3 — Nationalversammlung, allen Männern und Frauen zustehen, die im Besitze der deutschen Staatsangehörigkeit sind, das 20. Lebens- jahr vollendet haben und weder unter Vormundschaft stehen, noch der bürgerlichen Ehrenrechte für verlustig erklärt worden sind. Absolute Mehrheit für die Wahl des Reichs- präsidenten. Von dem Reichsgesetz, das die Wahl des Reichspräsidenten regeln soll, ist außerdem vor Allem zu verlangen; daß die abso- lute Mehrheit der abgegebenen Stimmen zur Wahl des Reichs- präsidenten erforderlich ist. Sowohl der PREUSSsche Verfassungs- entwurf wie der Regierungsentwurf enthielten diese Forderung; der Verfassungsausschuß wollte dem Volke die Aufregungen einer Stichwahl, wenn irgend möglich, ersparen und änderte die Be- stimmung des Entwurfs dahin ab, daß relative Stimmenmehrheit zur Wahl des Reichspräsidenten genügen sollte. Die National- versammlung konnte zu keinem Entschluß kommen und überließ deshalb die Regelung der Angelegenheit einem Reichsgesetz. Die Notwendigkeit, daß die absolute Mehrheit der abgegebenen Stim- men hinter dem Reichspräsidenten steht, kann aber nicht genug betont werden. Diese Notwendigkeit ist einmal nur der demo- kratischen Prinzipien willen gegeben. Bei der Wahl einer Einzel- person kann der Wille der Minorität nicht berücksichtigt werden, der Reichspräsident soll aber dann wenigstens der Erwählte der Mehrheit des ganzen Volkes sein. Aber auch zur Verwirklichung des parlamentarischen Systems in seiner echten Form ist es not- wendig, daß die Mehrheit des Volkes hinter dem Reichspräsidenten steht, denn nur in diesem Fall wird er die nötige Autorität be- sitzen um seine Funktionen in diesem System erfüllen zu können. Ein Reichspräsident, der von einer relativen Stimmenmehrheit ge- wählt worden ist, würde im Falle einer durch den Reichstag über seine Absetzung beantragten Volksabstimmung aller Voraus- sicht nach eine Niederlage erleiden. Die Folge dieser Lage wäre, — 4 — daß der Reichspräsident, um einen derartigen Antrag zu verhin- dern, sich dem Willen des Reichstags fügen würde. Die Absicht, in dem volksgewählten Präsidenten ein Gegengewicht gegen die Vorberrschaft des Parlamentes zu schaffen, wäre da.nit durch- kreuzt, die Verwirklichung des parlamentarischen Systems in seiner echten Form in Frage gestellt. Die Forderung, daß der Präsident einer absoluten Stimmenmehrheit zur Wahl bedarf, ge- währt auch eine gewisse Garantie dafür, daß die Parteien nicht bloße Parteipolitiker als Kandidaten aufstellen. Bei der in Deutschland herrschenden Parteizersplitterung wird nur ein Mann, dessen Bedeutung über die Parteipolitik hinausgeht, Aussicht haben, eine absolute Stimmenmehrheit zu erringen und die Par- teien werden auf diese Tatsache bei der Kandidatenaufstellung Rücksicht nehmen müssen. Man hat ausdrücklich weder einen reinen Parteimann noch eine reine Schachfigur auf dem Posten des Reichspräsidenten sehen wollen, sondern eine überragende Persönlichkeit. Der Abgeordnete Delbrück betonte in seinem Referat in der Nationalversammlung als Berichterstatter des 8. Ausschusses ausdrücklich: „Die Machtbefugnisse des Präsiden- ten sind gering. Sein Einfluß wird im wesentlichen nicht von seinen Kompetenzen abhängen, sondern von dem persönlichen Einfluß, den eine überragende Persönlichkeit, ja allen Kompetenz- bestimmungen zum Trotz auf die Minister, die er ernennt und beruft und auf den Gang der Regierungsgeschäfte auszuüben in der Lage ist.“ Die Stellung des Reichspräsidenten ist hier mit Worten umschrieben, die man unverändert auf die Stellung des englischen Königs anwenden könnte. Eine derartige Stellung, die ihn befähigt, im parlamentarischen System die Rolle zu spielen, die man ihm zugedacht hat, wird der Reichspräsident nur inne haben, wenn die absolute Mehrheit des Volkes ihn gewählt hat. Die Reichsregierung. Die Reichsregierung besteht aus dem Reichskanzler und den — 2) — Reichsministern 1%. Der Reichskanzler und auf seinen Vorschlag die Reichsminister werden vom Reichspräsidenten ernannt und ent- lassen !, Aufgabe des Reichspräsidenten bei der Regie- rungsbildung. Die Wahl des Reichskanzlers ist eine der wichtigsten Be- fugnisse des Reichspräsidenten. Aehnlich wie der Präsident der französischen Republik genießt er hier mehr Handlungsfreiheit wie der englische König, da kaum ein anerkannter Führer der Opposition vorhanden sein wird, dem die Bildung des neuen Ministeriums übertragen werden muß, wie dies in England der Fall ist. Bei der großen Parteizersplitterung in Deutschland wird immer die Bildung einer Koalitionsregierung notwendig sein. Es ist die schwierige Aufgabe des Reichspräsidenten im Einvernehmen mit den Fraktionen des Reichstags den Führer zu wählen, der eine regierungsfähige Mehrheit bilden kann. Mit der Wahl des Reichskanzlers ist die Aufgabe des Reichspräsidenten bei der Bildung des Reichskabinettes in der Tat erledigt. Die Ernen- nung der Minister, die ihm die Verfassung überträgt, ist eine reine Formsache. Die Zusammenstellung der Ministerliste ist Sache des Reichskanzlers. Zahlder Minister. Die Zahl der Minister ist nicht festgestellt, sondern dem Be- darf überlassen. Durchschnittlich gehören etwa 12 Personen dem Kabinett an. Die verschiedenen Ressorts sind sämtlich im Kabi- nett vertreten und zwar das Reichsfinanzministerium, das Reichs- ministerium des Auswärtigen, das Reichsministerium des Innern, das Reichsarbeitsministerium, das Reichswirtschaftsministerium, das Reichsernährungsministerium, das Reichsjustizministerium, das Reichswehrministerium, das Reichspostministerium, das Reichsschatz- 1 Art, 52 RV. ı! Art, 53 RV. ministerium. Außer der Besetzung dieser Ministerien besteht noch die Möglichkeit, Minister ohne Portefeuille ins Reichskabinett zu berufen. Diese Möglichkeit wird benützt um bewährte Partei- führer, die ein Ressort nicht übernehmen wollen, ins Kabinett zu ziehen und außerdem um die Parteistärken in der Zusammen- setzung des Kabinetts möglichst auch zahlenmäßig zu berück- sichtigen. Die Ministerliste. Bei der Zusammenstellung der Ministerliste hat der Reichs- kanzler wenig Handlungsfreiheit. Zwar ist er rechtlich auf keinen bestimmten Personenkreis in seiner Wahl beschränkt. Die Minister müssen nicht Mitglieder des Reichstags sein, das geht schon da- raus hervor, daß Art. 33? der Reichsverfassung ausdrücklich be- stimmt, daß der Reichskanzler und die Reichsminister zu den Sitzungen des Reichstags Zutritt haben. Diese Bestimmung wäre natürlich überflüssig, wenn die Mitglieder der Regierung dem Reichstag entnommen werden müßten. Der Reichskanzler muß aus politischen Gründen wohl immer dem Reichstag entnommen werden, denn nur ein Mitglied des Hauses besitzt die notwendige Vertrautheit mit den Verhältnissen um die politischen Richtlinien aufstellen zu können, die dem Hause genehm sind und um die Verhandlungen mit den Fraktionen über die Zusammensetzung des Kabinetts führen zu können. Wieweit die BRessortminister aus den Reihen der Abgeordneten entnommen werden, hängt im wesentlichen von den Wünschen der Fraktionen ab. Es besteht auf jeden Fall die Möglichkeit der Berufung von Fachministern, die nicht dem Reichstage angehören. Der bestimmende Einfluß der Fraktionen des Reichstags auf die Regierungsbildung machte sich bei der Bildung der Ministerien Scheidemann, Bauer und Müller besonders bemerkbar; an den Verhandlungen über die Regierungsbildung beteiligten sich beim Ministerium Müller auch Berufsvertretungen und zwar traten dieselben mit ganz kate- gorischen Forderungen auf, denen unter dem Druck der politischen — 92937 — Lage zum großen Teil entsprochen wurde. Dieses Vorgehen wurde heftig kritisiert, da es dem Geist der Domokratie wider- spreche, wenn einer gewissen Berufsvertretung ein Einfluß auf die Regierungsbildung zugestanden werde, hinter dem die übrigen Volksteile zurückstehen müssen. Dieser Einwand ist durchaus berechtigt. Die Bildung der drei Ministerien, die in der deutschen Republik stattgefunden hat, zur Zeit der verfassunggebenden Nationalversammlung, vollzog sich auch noch keineswegs im Geiste der Verfassungsvorschriften. Das parlamentarische System konnte sich in dem Uebergangsstadium, in dem sich das Deutsche Reich noch befand, nicht voll auswirken. Der bestimmende Einfluß auf die Regierungsbildung gebührt beim parlamentarischen System dem Volke. Deshalb geht in England seit den 60er Jahren des vorigen Jahrhundert ein Regierungswechsel immer mit der Parla- mentsauflösung und Neuwahlen Hand in Hand. Das ist bei der Regierungsbildung in Deutschland bis dahin nicht der Fall ge- wesen. Einerseits war weder der volksgewählte Präsident noch der auf Grund der neuen Verfassung gewählte Reichstag ins Leben getreten; die verfassunggebende Nationalversammlung aber besaß eine größere Autorität, als sie vermutlich dem Reichstag eigen sein wird, die Autorität des von der Nationalversammlung gewählten Präsidenten ist kleiner, als die des volksgewählten Präsidenten sein wird; naturgemäß war infolgedessen der Einfluß der Fraktionen auf die Regierungsbildung größer, der des Reichs- präsidenten und des Reichskanzlers kleiner als dies künftig der Fall sein wird. Die Unmöglichkeit der Auflösung der verfassung- gebenden Nationalversammlung durch den von ihr gewählten Reichspräsidenten, also die Unmöglichkeit, das Volk über die Regierungsbildung entscheiden zu lassen, verschärfte diese Unter- schiede noch. Sind erst die Voraussetzungen vorhanden, die die Verfassung vorsieht, so wird auch der Vorgang der Kabinetts- bildung ein anderes Bild bieten. Der Einfluß des Reichspräsi- denten wird insoferne größer sein, als ihm die Aufgabe obliegt, _— HB — den Schiedsspruch des Volkes im Falle des Konflikts zwischen Regierung und Reichstag anzurufen; das Parlament wird infolge- dessen den Willen des Volkes bei der Regierungsbildung genau berücksichtigen müssen. Unterhandlungen des Reichskanzlers mit den Fraktionen werden bei der Kabinettsbildung immer notwendig sein, dagegen wird in normalen Zeiten die Beeinflussung durch berufsständische Vertretungen wegfallen, da der reguläre Weg der Beeinflussung bei den Wahlen offen steht. Die Vorgänge werden in manchem von den Vorgängen bei der Regierungsbil- dung in England abweichen. Das ist auf der einen Seite durch die vollständig anderen Parteiverhältnisse bedingt, auf der anderen Seite durch die Einführung des Verhältniswahlrechts in Deutsch- land. Der Reichstag wird innerhalb der Legislaturperiode in seiner Zusammensetzung nicht wechseln, wie dies in England durch die Ersatzwahlen möglich ist. Ist nun der Reichspräsident überzeugt, daß der Reichstag in dieser Zusammensetzung nicht mehr dem Willen des Volkes entspricht und eine Regierung am Ruder erhält, bei der das Gleiche der Fall ist, so besteht die Möglichkeit der Auflösung des Reichstags. Allerdings stellt diese Auflösung ein Risiko für den Präsidenten dar, das sie wohl nicht praktisch werden läßt; die Auflösung zugunsten der Regierung besitzt mehr Aussicht auf praktische Verwirklichung. Es läßt sich natürlich noch nicht mit Gewißheit voraussagen, wie sich die Vorgänge in der Regel abspielen werden. Es hängt viel davon ab, in welcher Weise man bei der Bildung der ersten Ministerien verfahren wird, da die Vorschriften der Verfassung nur die Grund- züge des Verfahrens bestimmen, über die Einzelheiten entscheidet meist das Herkommen. Inwieweit ein ungünstiger Präzedenz- fall das ganze System beeinflussen kann, beweist am besten das Beispiel Frankreichs. Es wird viel davon abhängen, ob der Reichspräsident und der Reichskanzler den Geist der verfassungs- mäßigen Vorschriften erfassen und ihre Rechte bei der Regierungs- bildung zu wahren wissen. Die Stellung des Reiehskanzlers ent- —_ 9 — spricht derjenigen des englischen Premierministers; aber seine Aufgabe bei der Kabinettsbildung ist erschwert durch die herrschende Parteizersplitterung. Die Schwierigkeit der Kabinettsbildung trat in der Regierungskrise nach der Wahl des Reichstags am 6. Juni 1920 deutlich zutage. Das Wahlergebnis batte der alten Koalition keine Mehrheit gebracht. Die Regierung trat in- folgedessen dem Reichtag gar nicht mehr gegenüber, sondern fügte sich dem Urteil der Wähler und demissionierte Eine Er- weiterung der Koalition nach rechts scheiterte am Widerstand der Parteien; ebensowenig Erfolg hatte die Linksorientierung. Nach nahezu drei Wochen langen Versuchen kam eine Regierung der Mitte zustande, die sich aus Vertretern des Zentrums, der deutschen demokratischen Partei und der deutschen Volkspartei zusammensetzte. Diese Parteien konnten jedoch zusammen nur auf die sichere Unterstützung von 176 Mitgliedern des 460 Mit- gliedern zählenden Reichstags rechnen. Im übrigen war sie auf das Wohlwollen der anderen Parteien angewiesen, dessen sie sich durch Verhandlungen von Fraktion zu Fraktion schon vor ihrem Zusammentritt zu versichern gesucht hatte. In der Tat bewährte sich diese Taktik, denn das am 3. Juli 1920 von der unabhängigen sozialdemokratischen Partei eingebrachte Mißtrauensvotum wurde mit 313 gegen 64 Stimmen, also mit überwältigender Mehrheit, abgelehnt. Man darf somit diese Minderheitsregierung als einen für die deutschen Parteiverhältnisse charakteristischen Fall be- trachten, mit dem man auch in Zukunft des öfteren rechnen müs- sen wird. Eine solche Minderheitsregierung wird naturgemäß nie sehr stark sein, sie wird immer mit den starken Parteien außer- halb des Kabinetts Kompromisse schließen müssen, wenn sie Be- stand haben soll. Es wird Sache des Reichspräsidenten sein, den richtigen Augenblick zu erfassen in dem die Stimmung des Volkes soweit nach der einen oder andern Seite neigt, daß eine Neuwahl eine Mehrheitsregierung bringen kann. — 30 — Die Parteien und die Kabinettsbildung. Infolge der Parteiverhältnisse ist auch der direkte Einfluß der Parteien des Reichstags auf die Bildung der Regierung größer als dies in England der Fall ist. Es ist hier vielmehr eine gewisse Aehnlichkeit mit französischen Verhältnissen gegeben. Da an die Stelle eines gestürzten Ministeriums nicht sofort ein Ministerium der Opposition treten kann, sondern, da es sich immer um die Bildung einer Koalitionsregierung handelt, ist naturgemäß der Einfluß der Fraktionen größer, da man ihrer Mitarbeit zur Bildung einer Mehrheit im Reichstag bedarf. In England weiß die Opposition, die die Regierung stürzt, daß sie die Regierung übernehmen muß. In Deutschland werden in der Regel die Par- teien, die die gestürzte Regierung gestellt haben, auch an der neuen Regierung wieder teilnehmen müssen. Ein Kabinettswechsel bedeutet hier nicht immer einen völligen Wechsel der Personen. Es demissionieren wohl sämtliche Minister gleichzeitig, aber sie können an der neuen Regierung trotzdem wieder beteiligt sein; inwieweit dies möglich ist, hängt von der konkreten politischen Lage ab. Der Reichskanzler der gestürzten Regierung wird je- doch kaum je der neuen Regierung angehören können, da ge- wöhnlich die Mißbilligung der politischen Richtlinien, für die er verantwortlich ist, den Sturz einer Regierung veranlassen wird. Persönliche Voraussetzungen für einen Ministerposten? Die Verfassung enthält keinerlei Vorschriften, die bei der Wahl der Minister auf einen bestimmten Personenkreis beschränken. Die Minister brauchen nicht Mitglieder des Reichstags zu sein, es ıst auch nicht gefordert, daß sie zum Reichstag wählbar sein müssen; die Schweiz verlangt, daß die Mitglieder des Bundesrates den Wählbarkeitsbedingungen zum Nationalrat genügen. Eine ähnliche Bedingung würde für das Deutsche Reich allerdings wenig Wert haben, da die Bedingungen für die Wählbarkeit zum Reichs- — 31 — tag derart weite sind, daß man kaum eine Persönlichkeit auf einen Ministerposten berufen wird, die diesen Bedingungen nicht genügt. Nach den Bestimmungen des Reichswahlgesetzes, auf Grund dessen die Wahlen zur verfassunggebenden Nationalversammlung sich vollzogen, ist zum Reichstag wählbar jeder Wahlberechtigte, der am Wahltage seit mindestens einem Jahre Deutscher ist. Wahl- berechtigt ıst jeder Deutsche, der das 20. Lebensjahr vollendet hat und weder entmündigt noch unter vorläufiger Vormundschaft oder der bürgerlichen Ehrenrechte beraubt ist. In der Praxis wird man wohl immer bei der Wahl der Minister eine bedeutend engere Grenze ziehen, als durch diese Vorschriften gegeben wäre. Praktisch weit wichtiger wäre die Nachahmung einer andern Vor- schrift der Schweiz, daß nämlich die Mitglieder der Regierung kein anderes Amt, keinen andern Beruf oder Gewerbe gleichzeitig bekleiden dürfen. Gerade bei den schwankenden politischen Ver- hältnissen des Deutschen Reiches liegt die Gefahr nahe, daß der Minister, der seiner Stellung nie sicher ist, neben seinem Minister- posten ein Amt oder einen Beruf hat, der ihn für den Fall seiner Demission sicherstellt. Das bedeutet aber eine Schwächung der Arbeitskraft für den Ministerposten, der die Kraft eines Menschen völlig in Anspruch nimmt, außerdem liegt die Gefahr der Korrup- tion des öffentlichen Lebens damit nahe. Die Verfassungen der Länder des Deutschen Reiches sind dem Vorbild der Schweiz fast sämtlich gefolgt und untersagen den Mitgliedern der Regierung jeden Nebenberuf, eine Vorschrift gleichen Inhalts wäre auch für das Reich erstrebenswert. Die Reichsverfassung enthält vorläufig keine Bestimmungen über die persönliche Qualifikation der Re- gierungsmitglieder; Art. 54 der Reichsverfassung stellt nur den ersten Grundsatz der parlamentarischen Regierung auf, daß die Minister zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstages bedürfen. Die Einzelheiten sind völlig der Praxis überlassen. So lange jegliche Praxis noch fehlt, ist es schwerlich möglich, zu einem abschließenden Urteil zu gelangen. _ 2 — Das parlamentarische System verfassungs- gemäß möglich. Ob die Verwirklichung des parlamentarischen Systems in seiner echten Form in Deutschland unter der neuen Verfassung zur Tat- sache werden wird, muß der Entwicklung überlassen bleiben. Die Betrachtung der einschlägigen Verfassungsvorschriften zeigt nur, daß der Verwirklichung des Systems durch die Verfassung selbst kein Hindernis in den Weg gelegt ist. Der Gleichgewichtszustand zwischen gesetzgebender und vollziehender Gewalt, die Möglich- keit, daß das Staatsoberhaupt das Volk zum Schiedsrichter zwi- schen den streitenden Gewalten anruft, ist gewährleistet. Es wird zum großen Teil von den leitenden Persönlichkeiten, die in den Anfangsstadien der Entwicklung das Schiff steuern, abhängen, ob die Entwicklung den Weg beschreitet, der ihr durch die Verfas- sung freigegeben ist. Die Regierungsbildung in den Ländern des Deutschen Reiches nach den bisher erschienenen freistaatlichen Verfassungen. Die ehemaligen Bundesstaaten des Deutschen Reiches sahen sich nach der Revolution vom November 1918 ebenfalls vor die Aufgabe gestellt, sich eine neue Verfassung zu geben. Bei dieser Aufgabe durften sie jedoch nicht nach eigenem Belieben vorgehen. Der Artikel 17 der Reichsverfassung vom 11. August 1919 stellte bestimmte Normativbestimmungen auf, denen die Verfassungen der Länder genügen mußten. Unter diesen Bestimmungen findet sich die Forderung, daß die Landesregierung des Vertrauens der Volks- vertretung bedarf, der oberste Grundsatz des parlamentarischen Systems. Außerdem wurde den Ländern von seiten des Reichs nahegelegt, sie sollten auf die Wahl eines Präsidenten verzichten und es sei für sie zweckmäßig, sich bei der Ausgestaltung der Exekutive an das Vorbild der Schweiz zu halten. Es handelte sich also um die Lösung eines neuen Problems, um die Synthese des parlamentarischen Systems mit einer Art Direktorialsystem. —_ 33 — Die Frage ist nun, ob eine Verschmelzung dieser beiden Systeme möglich ist, ohne daß eines der beiden Systeme seine Eigenart einbüßt. Diese Frage kann am besten gelöst werden, wenn man die Lösungsversuche betrachtet, die in Gestalt der freistaatlichen Verfassungen der verschiedenen Länder existieren. Die Regierungsbildung in Bayern nach den Vorschriften der Verfassung vom 14. August 1919. Die beiden Staatsgrundgesetze. In Bayern erließ die revolutionäre Regierung acht Tage vor den Wahlen zum verfassunggebenden Landtag, am 4. Januar 1919, ein Staatsgrundgesetz, das dem Landtag bei seiner verfassung- gebenden Tätigkeit als Richtschnur dienen sollte. Ueber die Re- gierungsbildung enthielt dieses Gesetz keine Vorschriften. Im Falle eines Konfliktes zwischen Landtag und Regierung sollte das Volk entscheiden. In welcher Absicht diese Bestimmung getroffen wurde, läßt sich schwer sagen, vermutlich in der Hoffnung, am Volk eine Stütze gegen den Landtag zu haben. Es kam nicht zur Probe auf dieses Exempel. Die erste Sitzung des Landtages am 21. Fe- bruar wurde durch äußere Ereignisse unterbrochen. Als der Land- tag im März 1919 neuerdings zusammentrat, wurde diesmal auf Grund Landtagsbeschlusses ein Staatsgrundgesetz mit dem Datum vom 17. März 1919 erlassen. Dieses Gesetz bestimmte in $ 8, daß die oberste, vollziehende Gewalt vom Gesamtministerium aus- geübt werde. Der Vorsitzende des Gesamtministeriums wird vom Landtag mit Stimmenmehrheit der Gesamtzahl seiner Mitglieder gewählt. Die übrigen Minister werden von ihm berufen. Da die Minister zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Landtags be- dürfen, ergibt sich für den Vorsitzenden des Ministeriums die Notwendigkeit, die Wahl seiner Kollegen im Einvernehmen mit den Parteien des Landtags vorzunehmen. Einzig und allein die Parteien des Landtags übten damit den bestimmenden Einfluß auf die Regierungsbildung aus. Die letzte Entscheidung über die Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 3 —_ 4 — Regierungsbildung legte man in die Hände der Wählerschaft, in- dem man in $ 7 des vorläufigen Staatsgrundgesetzes dem Gesamt- ministerium das Recht einräumte, über Beschlüsse des Landtags, die in Widerspruch zu dem Staatsgrundgesetz standen, eine Volks- abstimmung entscheiden zu lassen. Diese Volksabstimmung ent- schied dann zugleich über die Existenz des Ministeriums. Mit dieser Bestimmung war aber der Gleichgewichtszustand zwischen Volksvertretung und Regierung nicht gesichert. Denn die Ent- scheidung des Volkes konnte von der Regierung nur in einem ganz bestimmten Fall angerufen werden, wenn nämlich ein Land- tagsbeschluß in Widerspruch zu dem Staatsgrundgesetz stand. Die Existenz der Regierung hing sonst immer vom Willen des Landtags ab, aus dem sie hervorgegangen war und der sie durch ein Mißtrauensvotum stürzen konnte, ohne daß ihr dagegen eine Waffe zu Gebote stand. Das vorläufige Staatsgrundgesetz hatte somit das parlamentarische System noch nicht in seiner echten Form verwirklicht. Der Verfassung blieb die Lösung dieses Pro- blems noch vorbehalten. Die Entstehung der Verfassung. Der Entwurf zu der endgültigen Verfassung wurde dem Land- tag von der Regierung am 28. Mai 1919 vorgelegt. Er wurde alsbald einem Ausschuß überwiesen, der zahlreiche Einzelheiten änderte, die Grundzüge des Entwurfs jedoch bestehen ließ. Der Entwurf wurde nach der Bearbeitung durch den Auschuß vom Landtag unverändert angenommen und trat am 14. August 1919, drei Tage nach der neuen Reichsverfassung, in Kraft. Verfassung und Regierungsbildung. Die bayrische Verfassung enthält die Bestimmungen über die Regierungsbildung in den $$ 58 ff. Das Gesamtministerium wird vom Landtag bestellt, es leitet seine Macht von der Bestellung durch die Volksvertretung ab. Der Ministerpräsident wird vom Landtag mit Stimmenmehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl ge- 5 —_ wählt. Durch diese Art der Wahl ist er in seiner Stellung etwas über seine Kollegen erhoben, doch tut dies der kollegialen Ge- staltung der Regierung keinen Abbruch. Für die übrigen Mini- sterien unterbreitet der Miristerpräsident dem Landtag eine Vor- schlagsliste und besetzt sie im Einverständnis mit dem Landtag. Diese Vorgänge, die sich den Vorschriften der Verfassung gemäß im Landtag abspielen, sind in der Regel reine Formsache. Parteien und Regierungsbildung. Im Falle einer Regierungskrise finden zwischen den Fraktionen des Landtages Besprechungen statt. Diese Besprechungen haben in erster Linie das Ziel festzustellen, welche Parteien sich an der Mehrheitsbildung beteiligen; denn auch hier handelt es sich bei der herrschenden Parteizersplitterung um die Bildung einer Koa- litionsregierung. Zwischen den Parteien, die die Regierung stel- len, finden dann Besprechungen über die Wahl der Persönlich- keiten statt. Man muß sich in erster Linie darüber einigen, welche Partei den Ministerpräsidenten stellt. In der Regel wird die stärkste der Mehrheitsparteien diesen Posten beanspruchen. Die übrigen Ressortminister stellen die Parteien meist unter zahlen- mäßiger Berücksichtigung der Parteistärke. Tritt dann der Land- tag zusammen, um die Wahl des Ministerpräsidenten vorzunehmen, so ist’ die Mehrheit für eine bestimmte Persönlichkeit schon durch die interfraktionellen Besprechungen gesichert und die Minister- liste, die der neugewählte Ministerpräsident dem Landtag vorlegt, steht bereits fest und ist der Genehmigung sicher. Zahl der Minister. Die Zahl der Ministerien ist in der Verfassung nicht festge- legt. Zurzeit sind acht Ressorts zu besetzen: Inneres, Kultus, Justiz, Handel, Finanzen, soziale Fürsorge, Landwirtschaft, Ver- kehr. Das letztere wird wohl bald in Wegfall kommen. Auch der Ministerpräsident übernimmt ein Ressort, doch ist ihm weder durch die Verfassung, noch durch die Tradition ein besonderes 3% —_ 36 — Ressort zugewiesen. Neben den Ministern können Staatssekretäre als ständige politische Stellvertretung der Minister im Einverständ- nis mit dem Landtag ernannt werden. Ernennung, Stellung, persönliche Qualifi- kation der Minister. Ihre Ernennung und Entlassung erfolgt nach den gleichen Regeln, wie die der Minister. Ihre Stellung entspricht etwa der Stellung eines parlamentarischen Unterstaatssekretärs in England. Hinsichtlich der persönlichen Qualifikation der Minister kommt nur die Verfassungsvorschrift des $ 68 in Betracht, daß zu einem öffentlichen Amt nur berufen werden kann, wer seit mindestens 5 Jahren die deutsche Reichsangehörigkeit besitzt. Ausnahmen sind nur auf Grund eines Beschlusses des Gesamtministeriums zu- lässig. Bei der Wahl der Minister ist man sonst durch keine Verfassungsvorschrift auf einen bestimmten Personenkreis be- schränkt. Die Minister müssen nicht dem Landtag entnommen werden; deshalb ist ihnen in $& 65 ausdrücklich das Recht einge- räumt, jederzeit im Landtag zu erscheinen. Es wird die Zusam- menarbeit von Landtag und Regierung erleichtern, wenn die Re- gierung wenigstens zum größten Teil dem Landtag entnommen ist, rechtlich besteht eine solche Notwendigkeit nicht einmal für die Person des Ministerpräsidenten. Nach dem Vorbild der Schweiz untersagt $ 59 III den Ministern und Staatssekretären die Aus- übung eines anderen besoldeten Amtes, Berufs oder Gewerbes. Das Volk und die Regierungsbildung. Der Einfluß der Wählerschaft auf die Regierungsbildung kommt in der Regel alle 4 Jahre durch das Ergebnis der Landtagswahlen zur Auswirkung. Es ist damit nicht gesagt, daß jede Landtags- wahl einen Regierungswechsel mit sich bringen muß. Weist der neue Landtag eine Zusammensetzung auf, die das Ministerium im Amt hält, so hat das Volk durch die Landtagswahl die Regierung im Amte bestätigt. Daß der Landtag das Recht der Selbstauf- —_ 37 — lösung nach $ 31 benützt, um in einem Konflikt mit der Regie- rung an das Volk zu appellieren, ist wenig wahrscheinlich, da er ja genügend Autorität und das ausdrückliche Recht besitzt, eine Regierung, die ihm nicht genehm ist, durch eine andere zu er- setzen. Resultat der Betrachtung. Der Regierung hat die Verfassung das Recht nicht einge- räumt, im Falle eines Konfliktes mit dem Landtag an das Volk zu appellieren. Der Verfassungsentwurf hatte in $ 40 der Regie- rung die Möglichkeit gegeben, eine Volksabstimmung über die Auflösung des Landtags herbeizuführen. Damit wäre auch der Regierung eine Waffe gegen den Landtag in die Hand gegeben worden. Die endgültige Verfassung hat dieses Recht der Regie- rung genommen. Innerhalb der Legislaturperiode kann der Land- tag sich nur selbst auflösen!? oder ein Fünftel der stimmberech- tigten Staatsbürger kann eine Volksabstimmung über die Auf- lösung des Landtages beantragen. An dieser Volksabstimmung müssen sich mindestens die Hälfte der stimmberechtigten Staats- bürger beteiligen und eine Mehrheit von mindestens zwei Drittel der abgegebenen Stimmen muß sich für die Auflösung des Land- tags ausgesprochen haben, wenn sie zustande kommen soll. Das Instrument, das man hier dem Volk in die Hand gegeben hat, funktioniert sehr schwerfällig und wer soll diese Maschine in Gang setzen? Das können nur die Parteien. Die Parteien, die die Mehrheit im Landtag besitzen, haben kein Interesse daran und die Minderheitsparteien werden sich nur dazu verstehen, wenn sich seit den letzten Landtagswahlen ein ungeheurer Meinungsumschwung ım Volk gezeigt hat, denn nur dann besteht die Aussicht, daß die Volksabstimmung gegen den Landtag entscheiden wird. Die Aussichten für einen derartigen Stimmungswechsel innerhalb der Legislaturperiode sind verschwindend gering. Das Recht der Ini- 2 & 31 Verfassung. 8 — tiative zur Auflösung des Landtags wird kaum je betätigt werden. Die Regierung hat keine Waffe, um ihre Existenz zu verteidigen, sie kann den Schiedsspruch des Volkes nicht anrufen. Im Falle eines Konfliktes mit dem Landtag bleibt ihr nur die Möglichkeit zu demissionieren oder ihren Willen unter den des Landtags zu beugen. Die endgültige bayrische Verfassung hat das parlamen- tarische System in seiner echten Form nicht verwirklicht. Das Volk als Faktor der Regierungsbildung spielt eine Rolle zweiten Ranges, der bestimmende Faktor ist der Landtag. Die Regierungs- bildung bietet ein Schauspiel, das an die Vorgänge bei der Ka- binettsbildung in Frankreich erinnert, wir haben das parlamenta- rische System in seiner unechten Form vor uns in Verbindung mit dem Direktorialsystem der Schweiz. Die Regierungsbildung in Württemberg nach den Vorschriften der Verfassung vom 25. September 1919. Entstehung der Verfassung. Bereits am 26. April 1919 hatte die von der revolutionären Regierung berufene, am 12. Januar gewählte, verfassunggebende Landesversammlung eine freistaatliche Verfassung für Württem- berg beschlossen. Weniger glücklich wie in Bayern, machte das Erscheinen der Reichsverfassung am 11. August 1919 umfang- reiche Aenderungen der Landesverfassung notwendig. Die frei- staatliche Verfassung wurde in der veränderten Form am 25. Sep- tember 1919 beschlossen. Verfassung und Regierungsbildung. Die Bestimmungen der Verfassung über die Regierungs- bildung finden sich in den $$ 26 ff. Im wesentlichen‘ gleichen die Vorschriften denen der bayrischen Verfassung, nur die Be- zeichnungen sind teilweise verändert. Der Ministerpräsident, bier Staatspräsident genannt, wird vom Landtag gewählt. Der Staats- präsident beruft und entläßt die übrigen Minister und bestellt — 39 — unter ihnen seinen Vertreter; in Bayern bestellt das Gesamt- ministerium den Vertreter des Ministerpräsidenten !'?, man betont also in Bayern in diesem Falle das kollegiale Prinzip mehr als in Württemberg. Das von dem Staatspräsidenten gebildete Mini- sterium bedarf des Vertrauens des Landtags. Demgemäß voll- zieht sich in der Praxis die Regierungsbildung in Württemberg in den gleichen Formen wie in Bayern. Die Parteien, die im Landtag die Mehrheit bilden, wählen aus ihren Reihen den Staats- präsidenten und die übrigen Minister des Staatsministeriums. Zahlder Ressorts. Es handelt sich zur Zeit um die Besetzung von 7 Ressorts: Auswärtige Angelegenheiten und Verkehrsanstalten, Justiz, Inneres, Arbeit, Ernährung, Finanz, Kirchen- und Schulwesen. Der Staats- präsident übernimmt eines der Ressorts, gleichgültig welches der- selben. Die Zahl der Ressorts zu bestimmen ist von der Ver- fassung der gesetzlichen Regelung überlassen. Persönliche Voraussetzungen. Bei der Wahl der Minister ist man durch keine Verfassungs- vorschrift auf einen bestimmten Personenkreis beschränkt. Die Minister müssen nicht dem Landtag entnommen werden, doch werden in der Praxis meist in erster Linie Landtagsabgeordnete in Betracht kommen. $ 34 der Verfassung enthält die Bestimmung, daß die Minister kein anderes besoldetes Amt, keinen Beruf und kein Gewerbe ausüben dürfen. Wahlder Minister. Die Wahl des Staatspräsidenten durch den Landtag, die Be- rufung der Minister durch ihn, das Vertrauen, das der Landtag dem neuen Ministerium ausspricht, sind nach den vorhergegangenen Besprechungen unter den Parteien lediglich Formsache. Daß der Staatspräsident mit absoluter Stimmenmehrheit vom Landtag ge- 8 58 IV. bayr. Verf. — 4 ° — wählt werden muß, wird als selbstverständlich betrachtet. Die Verfassung enthält gar keine Bestimmung darüber, doch ist es ja klar, daß ein Staatspräsident, der nicht mit absoluter Stimmen- mehrheit gewählt ist, sich gar nieht im Amte halten könnte. VolkundRegierungsbildung. Die Verfassung bestimmt in $ 27° ausdrücklich, daß nach jeder Neuwahl des Landtags eine Neubildung der Regierung statt- finden muß. Diese Bestimmung soll augenscheinlich den Einfluß des Volkes auf die Regierungsbildung sicher stellen. In der Praxis ist diese Bestimmung durehaus überflüssig. Ergeben die Landtagswahlen eine veränderte Parteikonstellation im neuen Land- tag, so wird das Ministerium, das zu seiner Amtsführung des Vertrauens des Landtags bedarf, ohnehin zurücktreten müssen. Kehrt die gleiche Mehrheitsbildung in den neuen Landtag zurück, so wird eine Neubildung des Ministeriums, die die Verfassung fordert, die bewährten Minister im Amt bestätigen. Die Neu- bildung ist also in diesem Fall nur eine Formsache. Das Er- gebnis ist in der Praxis in Bayern, wo die Verfassung eine Neu- bildung des Ministeriums nach Ablauf der Legislaturperiode nicht verlangt, das Gleiche wie in Württemberg. Der Appellandas Volk. Eine Auflösung des Landtags, Neuwahl desselben und Neu- bildung der Regierung sind auch innerhalb der Legislaturperiode möglich. Nach $ 16 kann einmal auf Beschluß des Staatsmini- steriums hin, eine Volksabstimmung über die Auflösung des Land- tags stattfinden. Man hat hier der Regierung das Recht einge- räumt, das man ihr in Bayern verweigert hat. Die Regierung kann in Württemberg im Falle eines Konflikts mit dem Landtag, das Volk zum Schiedsrichter anrufen. Sie wird sich nur schwer zu diesem Schritt entschließen, denn selbst angenommen, daß sie den Stand der öffentlichen Meinung richtig eingeschätzt hat und die Volksabstimmung entscheidet sich für Auflösung des Land- — 41 — tages, so bringen die Neuwahlen eine Mehrheit in den Landtag, die von der des Landtags, der die Regierung ans Ruder gebracht hat, auf jeden Fall abweicht. Die Neubildung der Regierung, die die Verfassung fordert, wird aller Voraussicht nach wenigstens einen Teil der Minister ihr Amt kosten. Der sicherere Weg sich im Amt zu behaupten, ist für die Regierung auf jeden Fall die Unterordnung ihres Willens unter den ihres Schöpfers. Die Mög- lichkeit, daß die Initiative zur Volksabstimmung über die Auf- lösung des Landtags von einem Fünftel der Stimmberechtigten ausgeht, ist auch in der württembergischen Verfassung gegeben. Diese Waffe gegen den Landtag und die von ihm gestützte Regie- rung in der Hand der Oppositionsparteien ist in der Verfassung Württembergs handlicher gestaltet als in Bayern. Zur Stellung des Antrags ist hier wie dort die Zustimmung von einem Fünftel der stimmberechtigten Staatsbürger notwendig, aber bei der Volks- abstimmung genügt die Zustimmung der absoluten Mehrheit der Abstimmenden, um die Auflösung des Landtags in die Tat um- zusetzen. Resultat. Man hat dem Volke die Einflußnahme auf die Regierungs- bildung innerhalb der Legislaturperiode in Württemberg wesent- lich leichter gemacht als in Bayern. Man ist auch einer Gleich- gewichtslage der beiden Gewalten in etwas näher gekommen, indem man wenigsten verfassungsmäßig der Regierung eine Waffe gegen den Landtag in die Hand gab. Der Autoritätsunterschied, der in der Volkswahl des Landtags einerseits, in der Parlaments- wahl der Regierung andrerseits begründet liegt, ist wohl kaum völlig auszugleichen. Die Schiedsrichterrolle, zu der das Volk in eigener Initiative sich innerhalb der Legislaturperiode aufruft, wird schon deshalb kaum betätigt werden, weil die Kompetenzen der Länder zu gering sind, als daß sich darüber ein solcher Um- schwung der politischen Meinung innerhalb einer Legislaturperiode vollziehen könnte Die Entscheidung hierüber muß der Entwick- — 9 — lung überlassen bleiben. Immerhin die überwiegende Autorität des Landtages gegenüber der Regierung, läßt auch hier die An- sicht begründet erscheinen, daß die Entwicklung ihr Ziel in der Verwirklichung des unechten Parlamentarismus finden wird, trotz des ehrlichen Strebens nach der Verwirklichung des echten Parla- mentarismus, das sich rein äußerlich darin kundgibt, daß die Ver- fassung Neuwahl des Landtags und Neubildung der Regierung zusammen fordert. Die Umkehrung dieser Forderung, daß einer Neubildung der Regierung die Auflösung und Neuwahl des Land- tags folgen muß, wie dies in England verwirklicht ist, wird durch die Verfassung in dieser Form kaum durchzusetzen sein, schon weil eine Umgruppierung der Parteien sie begründen kann, die in England wegfällt. Die Regierungsbildung in Baden nach den Vorschriften der Verfassung vom 21. März 1919. Entstehung der Verfassung. Baden war derjenige Bundesstaat, in dem sich die Um- wälzungen im November 1918 verhältnismäßig am ruhigsten voll- zogen; die Rückkehr zu legalen Zuständen stieß hier auf die geringsten Widerstände. Die Nationalversammlung trat zur Be- ratung einer freistaatlichen Verfassung im Januar 1919 zusammen. Der Entwurf wurde im März angenommen, am 13. April von der Volksabstimmung genehmigt und daraufhin vom Staatsministerium verkündigt. Verfassung und Regierungsbildung. Die Vorschriften der badischen Verfassung über die Regie- rungsbildung $$ 52 ff. unterscheiden sich wesentlich von den Ver- fassungsvorschriften Bayerns und Württembergs. Die Vorschriften der badischen Verfassung über die Regierungsbildung suchen bewußte Anlehnung an die diesbezüglichen Vorschriften der Ver- fassung der Schweiz und tragen dem parlamentarischen System — 43 — nur soweit Rechnung, daß den Forderungen des Artikel 17 der Reichsverfassung Genüge getan ist. Das Staatsministerium ist eine kollegiale Behörde. Zahl der Minister. Die Zahl der Ministerien ist durch Gesetz vom 2. April 1919 auf sieben festgesetzt und zwar: Auswärtige Angelegenheiten, Finanzen und Verkehr, Inneres, Justiz, Kultus und Unterricht, Militärische Angelegenheiten, Soziale Fürsorge und öffentliche Arbeiten. Wahlder Minister. Die Minister werden vom Landtag in öffentlicher Sitzung unter namentlicher Bezeichnung des betreffenden Ressorts ge- wählt !%, Wählbarkeit. Wählbar sind nur Staatsbürger, die zum Landtag wählbar sind. Zum Landtag wählbar sind alle Wahlberechtigten, die das 25. Lebensjahr vollendet haben!®. Wahlberechtigt sind! alle badischen Staatsbürger ohne Unterschied des Geschlechts, die das 20. Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens sechs Monaten ihren Wohnsitz im Lande haben, der Wohnsitz im Lande zur Zeit der Wahl genügt, wenn sie das badische Staatsbürgerrecht seit mehr als sechs Monaten besitzen. Beamte und Arbeiter in Staast- betrieben, die ıhren dienstlichen Wohnsitz außerhalb Badens haben, sowie die Angehörigen ihres Hausstandes sind stimm- berechtigt, wenn sie im übrigen den Bestimmungen des Gesetzes genügen. Das Wahlrecht ruht im Falle der Aberkennung der bürgerlichen Ehrenrechte durch rechtskräftiges strafgerichtliches Urteil, außerdem im Falle der Entmündigung oder vorläufigen Vormundschaft. Bei der Wahl der Minister ıst der Landtag 11 8 52 der badischen Verfassung. 15 8 34 bad. Verf. 18 Nach 8 31 bad. Verf. — 4 — demzufolge auf den Kreis der wahlberechtigten, über 25 Jahre alten, badischen Staatsbürger beschränkt. Diese Grenzziehung ist nach dem Vorbild der Schweiz vorgenommen und um ein Be- trächtliches enger als in den übrigen Ländern und im Reich. Auf den Kreis der Landtagsabgeordneten ist man bei der Wahl der Minister nicht beschränkt, das beweist wiederum die Vor- schrift des $ 50 bad. Verf., die den Ministern jederzeit den Zu- tritt zu den Sitzungen des Landtags gewährt. Es besteht aber auch keine Inkompatibilität zwischen der Stellung eines Ministers und eines Abgeordneten. Die Wahl der Minister durch den Land- tag wird es mit sich bringen, daß in der Regel Abgeordnete gewählt werden, diese müssen ihr Mandat nicht niederlegen, wie dies in der Schweiz der Fall ist. Wie in der Schweiz ist jedoch auch in Baden das Amt eines Ministers unvereinbar mit einer anderen festbesoldeten Stelle oder der Ausübung eines besonderen Berufes oder Gewerbes. Wie in der Schweiz wählt der Landtag alljährlich aus dem Kreis der Minister den Staatspräsidenten und dessen Stellvertreter. Im Gegensatz zur Schweiz ist jedoch die sofortige Wiederwahl sowohl für den Staatspräsidenten wie für seinen Stellvertreter unbeschränkt zugelassen. Außer den Ministern können dem Staatsministerium noch Staatsräte, Minister ohne Portefeuille, angehören. Ihre Zahl darf die der Ressortminister, also zur Zeit sieben, nicht übersteigen. Sie werden vom Landtag gewählt wie die Ressortminister. Amtsdauer. Nach jeder Neuwahl des Landtages, also mindestens alle vier Jahre !? findet auch eine Neuwahl des Staatsministeriums statt 18, Die Wiederwahl der bewährten Mitglieder des Ministeriums ist unbeschränkt zulässig. ı 8 26 bad. Verf. ıs 8 39 bad. Verf. — 45 — Abberufung. Durch $ 53 der badischen Verfassung ist dem Landtag das Recht eingeräumt, durch Mehrheitsbeschluß das Gesamtministerium oder einzelne Mitglieder desselben abzuberufen. An Stelle der Forderung, daß die Minister auf ein Mißtrauensvotum des Land- tags hin zurücktreten müssen, hat man hier dem Landtag ein regelrechtes Abberufungsrecht eingeräumt. Ein Unterschied ist hier lediglieh der äußeren Form nach vorhanden, ein Ministerium, das das Vertrauen des Landtags nicht mehr besitzt, wird abge- rufen, anstatt daß ihm ein Mißtrauensvotum erteilt wird, das es zum Rücktritt zwingt. Die Folge dieses Abberufungsrechtes ist, daß die Minister der Mehrheit des Landtags entnommen werden müssen, wenn sie sich im Amt halten sollen. Parteien und Regierungsbildung. Eine genaue Berücksichtigung der Parteizugehörigkeit der Minister im Gegensatz zur Schweiz, ergibt sich schon an und für sich aus der schärferen Ausprägung der Parteigegensätze. Zwi- schen den Parteien, die die Mehrheit im Landtag bilden, finden schon vor der öffentlichen Sitzung, in der die Wablhandlung vor- genommen wird, Besprechungen über die Verteilung der Minister- posten statt. Die Wahl von Staatsräten erleichtert die zahlen- mäßige Berücksichtigung der Parteistärken bei der Zusammen- setzung des Ministeriums. Das erste Ministerium, das am 2. April 1919 nach den Vorschriften der neuen Verfassung vom Landtag gewählt wurde, liefert den Beweis dafür. Der Landtag setzte sich zusammen aus: 39 Abgeordneten des Zentrums, 36 Abgeordneten der Mehrheitssozialdemokratie, 25 Abgeordneten der deutschen Demokraten, 7 Abgeordneten der deutschnationalen: Volkspartei. An der Mehrheitsbildung beteiligten sich Zentrum, Mehrheits- sozialdemokratie und deutsche Demokraten. Das Ministerium bestand aus 5 Vertretern des Zentrums (3 Staatsräte), 5 Ver- tretern der Mehrheitssozialisten (2 Staatsräte) und 3 Vertretern — 46 — der deutschen demokratischen Partei (1 Staatsrat); den Staats- präsidenten stellte die Mehrheitssozialdemokratie, seinen Stell- vertreter das Zentrum. Volkund Regierungsbildung. Die Beeinflussung der Regierungsbildung durch die Wähler- schaft ist außer bei den regulären Landtagswahlen, die alle 4 Jahre stattfinden, auch innerhalb der Legislaturperiode vorgesehen. Stellen 80 000 stimmberechtigte Staatsbürger den Antrag, daß über die Auflösung des Landtags eine Volksabstimmung statt- finden soll, so ist diese Volksabstimmung binnen einem Monat vorzunehmen und falls sich die Mehrheit der stimmberechtigten Staatsbürger für die Auflösung ausspricht, hat das Staatsministerium den Landtag aufzulösen ”. Die Waffe der Initiative gegen den Landtag in der Hand der Oppositionsparteien ist nach der badi- schen Verfassung leichter zu handhaben als nach der Verfassung Bayerns und auch Württembergs.. Während die beiden letzt- genannten Verfassungsurkunden die Unterstützung des betreffenden Antrags durch mindestens !/,; der stimmberechtigten Staatsbürger fordern, stellen die 80 000 Staatsbürger, die in Baden den Antrag unterstützen müssen, nur ungefähr !/ıs der Stimmberechtigten dar und dieser Bruchteil wird sich aller Voraussicht nach ım Lauf der Entwicklung noch vermindern, wenn die Zahl der Stimm- berechtigten wächst. Eine Aussicht auf Betätigung dieses Rechts besteht natürlich nur, wenn eine der großen Parteien aus der Regierung ausscheidet und in der Ueberzeugung, daß der Landtag in seiner Zusammensetzung dem Willen des Volkes nicht mehr entspricht, die Initiative betreibt. Die Möglichkeit, daß derart heftige politische Differenzen innerhalb der Legislaturperiode auf- treten, daß ein solches Vorgehen gerechtfertigt erscheint, ist, wie schon verschiedentlich erwähnt wurde, gering. Das Recht des Landtags, sich selbst aufzulösen, war in dem Verfassungsentwurf ı9 8 46 bad. Verf. — 47 — vorgesehen, wurde aber von der Kommission der verfassung- gebenden Nationalversammlung gestrichen. Dieses Recht wäre vielleicht, ja sogar voraussichtlich, nie verwirklicht worden; es wäre aber damit wenigstens die Möglichkeit gegeben gewesen, daß der Landtag die Regierungsbildung der Entscheidung des Volkes unterworfen hätte. Der Gedanke, dem Staatsministerium das Recht zur Landtagsauflösung zu geben, wurde in der Kommission abgelehnt mit der Begründung, es sei nicht angemessen, dem Staatsministerium dieses Recht einzuräumen, da es vom Landtag gewählt sei und unter ihm stehe. Resultat. Diese Begründung faßt das Endergebnis unserer Betrachtung der badischen Verfassung zusammen. Der Landtag wählt das Staatsministerium, er ist der bestimmende Faktor bei der Regie- rungsbildung; das Volk als Faktor der Regierungsbildung kommt nur insoweit in Betracht, als es nach Ablauf der Legislatur- periode den Landtag wählt. Von einem Gleichgewicht zwischen gesetzgebender und vollziehender Gewalt ist nicht die Rede. Man hat in der Verfassung bewußt die Regierung der Volksvertretung untergeordnet. Wie schon eingangs erwähnt wurde, hat diebadische Verfassung von dem parlamentarischen System nur die Grund- sätze aufgenommen, die unumgänglich notwendig waren um nicht in Widerspruch mit der Reichsverfassung zu stehen. Das Wesent- liche des parlamentarischen Systems ist in der badischen Ver- fassung nieht enthalten. Die Regierungsbildung in Sachsen-Weimar-Eisenach nach den Vorschriften der Verfassung vom 19. Mai 1919. Geschichte der Verfassung. Der verfassunggebende Landtag für Sachsen-Weimar-Eisenach trat am 2. Februar 1919 zusammen. Am 19. Mai 1919 trat die von ihm beschlossene, neue, freistaatliche Verfassung in Kraft. — 48 — Verfassung und Regierungsbildung. Die Vorschriften über die Regierungsbildung finden sich in den $$ 30 ff. Die Staatsregierung besteht aus 2 Ministern, die jeder mindestens einer Abteilung des Staatsministeriums vorstehen, und aus mindestens 3 Staatsräten. Die Zahl der Staatsräte setzt der Landtag fest. Sämtliche Mitglieder der Staatsregierung werden vom Landtag gewählt und bedürfen zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Landtags. Sie müssen also der Mehrheit des Land- tags entnommen werden; doch müssen sie nicht Mitglieder des Landtags sein, denn $ 16° Verf. räumt ihnen ausdrücklich das Recht ein, an den Sitzungen des Landtags teilzunehmen. Bei der Wahl der Regierungsmitglieder ist der Landtag durch keine Vor- schrift der Verfassung auf einen bestimmten Personenkreis be- schränkt. Die Ernennung der Minister wird durch den Präsidenten des Landtags unterzeichnet °. Die Staatsräte müssen nach jeder Neuwahl des Landtages, also mindestens alle 3 Jahre?! neu ge- wählt werden ?*. Eine Neuwahl der beiden Minister nach jeder Landtagswahl ist in der Verfassung nicht vorgeschrieben. Die Wiederwahl der Staatsräte ist unbeschränkt zulässig. Staatsräte und Minister müssen vom Amt zurücktreten, wenn ihnen der Land- tag das Vertrauen durch einen ausdrücklichen Beschluß entzieht *, Trotz eines solehen Mißtrauensvotums kann die Staatsregierung bzw. die betreffenden Mitglieder derselben im Amt bleiben, wenn sie eine Volksabstimmung über die Auflösung des Landtags her- beiführt®. Sie wird sich zu diesem Vorgehen natürlich nur ent- schließen, wenn sie der Ueberzeugung ist, daß der Wille des Landtags nicht mehr dem Volkswillen entspricht. 20 8 32? Verf. 2185 Verf. 22 6 343 Verf. :3 8 36 Verf. 21 68 36?, 26? Verf. — 49 — Volk und Regierungsbildung. Die Entscheidung über die Gestaltung der Regierung ist in diesem Fall direkt in die Hände des Volkes gelegt. Entscheidet die Volksabstimmung mit absoluter Mehrheit für die Auflösung des Landtags, so wird der neugewählte Landtag die Regierung im Amt bestätigen, fällt die Volksentscheidung gegen die Regierung aus, so muß sie zurücktreten. Resultat. Die Frage ist nur, ob die Regierung, bei dem durch die Parla- mentswahl bedingten Unterschied der Autorität, dem Landtag gegenüber zu diesem Mittel greifen wird. Es wird viel davon abhängen, wenn dieses Mittel angewandt wird, wie der Erfolg beim ersten Male ausfällt. Wieviel von einem solchen Präzedenz- fall abhängen kann, beweist der mißglückte Versuch des Präsidenten Mac Mahon, die Abgeordnetenkammer aufzulösen! Diesem Ver- such folgte in Frankreich nie ein zweiter. — Der Landtag seiner- seits hat die Möglichkeit, über eine Umbildung der Regierung die Volksabstimmung entscheiden zu lassen”. Da jedoch kein Zwang dazu besteht, wird er diese Möglichkeit kaum je verwirklichen, um so mehr, da dieses Vorgehen für den Landtag eine freiwillige Einbuße an seiner Vormachtstellung bedeuten würde. Abschließend kann man hinsichtlich der Verfassung von Sachsen - Weimar- Eisenach bemerken, daß sie die Störung des Gleichgewichts zwi- schen gesetzgebender und vollziehender Gewalt, die in der Wahl der letzteren durch die erstere und den daraus bedingten Autori- tätsunterschied begründet liegt, so gut es möglich ist, ausgeglichen hat. Die Regierung besitzt in dem Recht, eine Volksabstimmung anzuberaumen, eine Waffe gegenüber dem Landtag. Ob diese Waffe trotz des Autoritätsunterschiedes erfolgreich angewandt wird, ob dem Volke ein tätiges Mitbestimmungsrecht bei der > 8 27 Verf. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 4 — 50 — Regierungsbildung auch innerhalb der Legislaturperiode verbleibt, mit einem Wort, ob das parlamentarische System in seiner echten Form, sich hier in Verbindung mit dem Direktorialsystem ver- wirklichen wird, muß der Entwicklung überlassen bleiben. Die Möglichkeit zur Verwirklichung dieser Synthese ist hier vor- handen. Erweist sich jedoch die Autorität des Landtages als so überragend, daß die Regierung nicht in der Praxis zu der Waffe greifen kann, die ihr die Verfassung bietet, so wird auch hier der Landtag der bestimmende Faktor der Regierungsbildung bleiben, das Volk wird nur nach Ablauf der Legislaturperiode seinen Willen zur Geltung bringen können und der unechte Parla- mentarismus wird auch hier triumphieren. Schluß. Wie schon eingangs gesagt, die neuen Verfassungsbestim- mungen sind im Deutschen Reich und in seinen Ländern noch allzu kurz in Wirksamkeit, als daß man ein abschließendes Ur- teil darüber fällen könnte, ob sich das neue System bewährt oder nicht. Man kann ja nicht einmal nach Betrachtung der vier ein- gangs skizzierten Grundsysteme sagen, dieses System ist das beste, jenes das schlechteste. Das Studium der einzelnen Systeme in der Praxis zeigt gerade, daß jedes dieser Systeme seine Vor- züge und seine Nachteile hat. Der Vorgang der Regierungsbil- dung unterliegt in jedem Staatswesen schärfster Kritik und diese Kritik hat überall ausreichende Angriffspunkte gefunden. Man kann demnach nicht einmal sagen, dieses System, das man als das schlechthin Vollkommenste erkannt hat, wird auch im Deut- schen Reich seine Vorzüge bewähren. Die Einführung eines Systems, das sich in einem anderen Staatswesen bewährt hat, bietet noch keine Garantie dafür, daß sich in einem anderen Staatswesen die gleichen Vorteile dabei zeigen. Handelt es sich um die Wahl eines neuen Systems für ein Staatswesen, so muß — 531 — die erste Frage die nach dem obersten Prinzip dieses Systems sein. Mit dem siegreichen Vordringen der demokratischen Anschau- ungen in der ganzen Kulturwelt (Demokratie ist hier nicht als Parteidoktrin, sondern als das Ideal der Gleichberechtigung aller Menschen gefaßt) wurde das Prinzip der Volkssouveränität für jedes demokratische Staatswesen als oberster Grundsatz anerkannt. Die Frage ist nun, welches System läßt die Souveränität des Volkes bei der Regierungsbildung am unmittelbarsten zum Aus- druck kommen? Sowohl das französische wie das Schweizer System scheiden hier aus. Die Volkssouveränität wird bei beiden wohl aner- kannt, das Volk kann aber die Regierungsbildung nur indirekt, auf dem Umweg über die Volksvertretung beeinflussen. Anders in den Vereinigten Staaten von Nordamerika, hier bestimmt der Volkswille die Regierungsbildung auf direktem Wege; aber das amerikanische System der Gewaltenteilung erweist sich im übrigen in der Praxis mehr und mehr als völlig ungeeignet für ein mo- dernes Staatswesen. Dagegen entspricht das parlamentarische System in seiner echten Form nicht nur den Ansprüchen der Zweckmäßigkeit, der Wille des souveränen Volkes kommt hier auch bei der Regierungsbildung direkt zu Worte. Dieser Umstand hat dem parlamentarischen System zu seinem Siegeszug verholfen und durch diesen Umstand sah man sich auch veranlaßt, sich bei der neuen Verfassung für das Deutsche Reich für dieses System zu entscheiden. Diese Entscheidung bietet noch keine Gewähr dafür, daß das System hier ebenso segensreich wirkt wie in anderen Staaten; das hängt von so zahlreichen Faktoren ab» daß es vielleicht erst nach Jahrzehnten möglich ist, ein endgültiges Urteil darüber abzugeben. Aehnlich ist die Lage in den Ländern des Deutschen Reiches; die Synthese vom Parlamentarismus und Direktorialsystem wird hier voraussichtlich zu einem unechten Parlamentarismus führen, aber auch hier wäre ein abschließendes 4 A Urteil noch verfrüht, die Entwicklung kann unter Umständen einen anderen Weg einschlagen. Nur soweit kann ein Urteil schon jetzt gefällt werden: für ein demokratisches Staatswesen, dessen oberster Grundsatz die Souveränität des Volkes ist, mußte das System des echten Parla- mentarismus als das Gegebene angesehen werden, weil bei diesem System der Wille des Volkes auf direktem Wege die Regierungs- bildung zu bestimmen vermag. Allgemeine Lehren der Gerichtsverfassung. Von Prof. Dr. FRIEDRICH DOERR, München. Inhaltsübersicht: Einleitung. 1. Abschnitt: Begriff, Wesen und Aufgabe der Gerichte. 2. Abschnitt: Verschiedene Arten der Gerichts- besetzung (Einzelrichter, Gerichtskollegien und zusammengesetzte Gerichte; Berufsjuristen, Laien, gemischte Gerichte; Gerichte erster und höherer Instanz; ordentl. und besondere Gerichte). 3. Abschnitt: Rechtl. Stellung der Gerichte und der Berufsrichter (Staatlichkeit, Ständigkeit, Zuständig. keit, Unabhängigkeit). Einleitung. Es ist heutzutage üblich geworden, den Prozeß einschließlich der Gerichtsverfassung nicht einheitlich zu regeln und zu lehren, sondern getrennt je nach seiner Anwendung auf Zivil-, Straf- oder Verwaltungsstreitsachen. Das hat seine inneren und äußerlichen Gründe, und zwar zunächst in der Verschiedenheit der Ausbildung und Ausgestaltung und der Zwecke der einzelnen Prozeßzweige, sodann in der modernen scharfen Grenzziehung zwischen Zivil-, Straf- und Staatsrecht, die auch das zur Durchführung des materiellen Rechts geschaffene formelle oder Prozeßrecht scheidet. Die ver- schiedenen Verfahrensarten sind aber alle einem Stamme ent- wachsen; es gab eine Zeit, der die heutige Spaltung des Rechts- gangs in Zivil-, Straf-, Verwaltungsprozeß und Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit fremd war. Trotz dieser im Laufe der geschichtlichen Entwicklung entstandenen Spaltung und der schon betonten Verschiedenheit der Prozeßzwecke im einzelnen, — 4 — stimmen sämtliche Prozeßarten ihrem Wesen nach darin überein, daß sie einen Rechtsgang verwirklichen wollen, der aus dem je- weiligen gesetzlichen Normenbestand unter den Garantien unpar- teiischer Prüfung, freier und wirksamer Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung die Ausgleichung und Ordnung des Streites kollidierender Lebensinteressen entwickelt. Dieser gemeinsamen Abstammung und inneren Wesensverwandtschaft entspricht es, daß alle Erscheinungsformen der Rechtspflege, obschon die Wege zur Erkenntnis dessen, was Rechtens ist, heute je nach dem Gegen- stande verschieden sind, sich in den Grundlagen und Grundgedanken berühren. Wir haben einen eisernen Bestand von Rechtssätzen, die allen Verfahrensarten gemeinsam sind und die Ausgestaltung l. der Gerichtsverfassung, 2. der Parteistellung und 3. des eigentlichen Verfahrens betreffen; hierin liegt zu- gleich ihre Einteilung. Auf allen Verfahrensgebieten kehren die gleichen Probleme wieder, die nur durch zusammenfassende Be- handlung nach einheitlichen Gesiehtspunkten, nicht in der Isolierung auf das eine oder andere Gebiet gelöst werden können. Nur eine allgemeine Verfahrenswissenschaft oder Prozeßlehre gibt den Zweig- lehren der verschiedenen Arten von Rechtspflege eine fruchtbringende Entwicklung. Ihr ist insbesondere die 1913 gegründete, infolge der Kriegsverhältnisse aber seit längerer Zeit nicht mehr erschienene Zeitschrift „Der Rechtsgang“ gewidmet. Einige Anregung wollen ihr auch die folgenden Zeilen bieten. Sie befassen sich mit dem ersten Teil einer allgemeinen Prozeßlehre, der Gerichtsorganisation. Hierbei handelt es sich üblicherweise im wesentlichen nur um die Einrichtung, die Besetzung, die Stellung und den Geschäfts- kreis der verschiedenartigen Gerichtsbehörden, nicht um den Gang des Verfahrens vor ihnen. 1. Abschnitt. Begriff, Wesen und Aufgabe der Gerichte. Das Wort „Gericht*, bei dem man gewöhnlich nur an die ordentlichen (regelmäßigen oder gewöhnlichen) Zivil- und Straf- 55 —_ gerichte denkt, bedeutet überall, also auch außerhalb der ordent- lichen Gerichtsbarkeit, ein Doppeltes: 1. Gericht im staats- und verwaltungsrechtlichen Sinne, d. h. einen Bestandteil des staatlichen Behördensystems, einen Verwaltungskörper oder Verwaltungsapparat, der je nach dem wechselnden Bedürfnis und der örtlich verschiedenen Ge- schäftslast aus einer größeren oder geringeren Anzahl von Richtern (von denen einem, dem Vorstand oder Präsidenten, die „Dienst- aufsicht* übertragen ist) und anderen Personen bestehen und behufs Verteilung der Geschäfte in Abteilungen (Kammern, Senate) zerfallen kann und — obschon zu Zwecken der Rechtspflege ge- schaffen und dieser Bestimmung gemäß eingerichtet — doch als Ganzes im konkreten Falle keine prozessualen Funktionen ausübt, insbesondere mit der Verhandlung und Entscheidung der einzelnen Sache nichts zu tun hat}; 2. Gericht im prozessualen Sinn, also einen Recht- sprechungskörper oder eine Spruchbehörde, die Rechtssachen, Prozesse usw. bestimmter Art entscheidet, aus einer gesetzlich vor- geschriebenen Anzahl von Richtern besteht und nur einen (oft kleinen) Teil des Verwaltungsapparates eines Gerichts im obigen Sinne bildet. Die Gerichtsverfassung bildet also einerseits ein Stück der Staatsverfassung überhaupt, andererseits aber die Grundlage und Vorbedingung für die Tätigkeit der Gerichte, den Prozeß, und insoweit den ersten Teil des Prozeßrechts, Je nach der staats- oder prozeßrechtlichen Betrachtungsweise finden sich demgemäß zusammenhängende Abschnitte über Gerichtsverfassung sowohl in den Lehr- und Handbüchern des Staats- und Verwaltungsrechts wie in denen des Prozeßrechts. Eine den verstreuten Stoff (auch der zahlreichen Reformschriften) zusammenfassende, gut orien- ! Auch bei sog. Plenarbeschlüssen wirken stets nur die Richterpersonen mit und hier nicht immer alle; Plenarentscheidungen des Reichsgerichts sind beispielsweise erforderlich nach GVG. 88 128 f., 131, 141. — 56 — tierende, gemeinverständliche, dogmatisch -kritische Darstellung mit geschichtlichen Rückblicken bietet W. KıscH, Unsere Gerichte und ihre Reform, Leipzig 1908, unter Beschränkung auf die Zivil- und Strafgerichtsverfassung. Alle (nicht bloß die ordentlichen) Gerichte sind Organe der Rechtspflege oder Justiz i. w. S.?, einer der Hauptaufgaben des modernen Staates. Ihre wichtigste und vornehmste Tätigkeit ist die Rechtsprechung in streitigen Sachen, die in einem mehr oder minder ausführlich geregelten, Prozeß genannten Verfahren er- folgt. Außerhalb der Rechtspflege stehen die anderen Staatsauf- gaben: Gesetzgebung (allgemeine Rechtssetzung) und Verwaltung; insbesondere ist die Justizverwaltung, die die äußeren Bedingungen und Grundlagen zur ordnungsmäßigen Funktion der Rechtspflege schafft, für die Aufrechterhaltung eines geregelten und ungestörten Geschäftsganges sorgt, an sich nicht notwendig Sache der Gerichte, aber aus Zweckmäßigkeitsgründen ihnen oder ihren Vorständen, sowie den Staatsanwaltschaften bei den Gerichten in gewissem Umfang übertragen, soweit sie nicht der Zentralverwaltung (Mini- sterium) vorbehalten ist. Gerichten irgendwelcher Art über- tragene Angelegenheiten, darunter vor allem die Rechtsprechungs- geschäfte heißen Gerichts-, gerichtliche oder gerichtsbar6 Sachen, ihre Gesamtheit Gerichtsbarkeit im objektiven Sinn und das Recht und die Pflicht zur rechtswirksamen Erledigung dieser Geschäfte Gerichtsbarkeit im subjektiven Sinn oder richterliche Gewalt. Unterarten oder Teile dieser Gerichtsbarkeit sind: Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, streitige und freiwillige Gerichtsbarkeit, ordentliche und Sondergerichtsbarkeit, Verwaltungsgerichtsbarkeit. Den Gegensatz hierzu bilden die Verwaltungs- oder Admini- strativsachen, für die die Verwaltungsbehörden mit Ausnahme der Verwaltungsgerichte zuständig sind und der Rechtsweg (Ge- richtsweg) ausgeschlossen ıst. Damit im Widerspruch steht der ? Justiz i. w. 8. umfaßt auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Justiz 1. e. S. schließt sie aus. —_ 57 — geschichtlich zu erklärende Sprachgebrauch, die Bezeichnungen „Justiz“ und „Rechtsweg“ nicht auf die Verwaltungs-Gerichts- barkeit mitzubeziehen, wie man überhaupt vielfach die Verwal- tungsgerichte nur für gerichtsähnliche, justizförmig oder den Ge- richten ähnlich gestaltete Verwaltungsbehörden ansieht und von den Justizbehörden unterscheidet. 2. Abschnitt. Versehiedene Arten der Gerichtsbesetzung. I. Als Spruchbehörden sind die Gerichte nicht gleichmäßig und nach demselben Prinzip gebildet, sondern je nach der Art, der Bedeutung und der Instanz des Prozesses ganz verschiedenartig besetzt — teils mit einem Einzelrichter (monokratische Ge- richte, z. B. Amtsgerichte, Untersuchungsrichter, Bezirksämter als, untere Verwaltungsgerichte in Bayern), teils mit einem Richter- kollegium (Kollegialgerichte), und zwar regelmäßig mit un- gerader Richterzahl, die den Fall der Stimmengleichheit ausschließt. Jedes Gerichtskollegium hat einen Vorsitzenden; dieser hat eine dreifache Stellung: 1. Er ist Mitglied des Kollegiums, primus inter pares und hat bei den Entscheidungen mit den anderen Mitgliedern gleiches Stimmrecht; er ist innerhalb des Prozesses nicht ihr Vorgesetzter, verteilt aber die Geschäfte unter sie (GVG. 88 68, 121, 133) und bestimmt insbesondere den Berichterstatter oder Referenten. 2. Er ist der Mund des Kollegiums oder das Organ, durch das das Gericht als Ganzes mit den Parteien, dem Publikum oder anderen Gerichten und Behörden verkehrt; er eröffnet, leitet und schließt die Gerichtssitzung, befragt die Parteien, Zeugen und Sach- verständigen, erteilt das Wort, verkündet die Entscheidungen usw. Seine leitende Stellung teilt er regelmäßig mit niemand; nur der » Vorsitzende“ in der MStGO. ist wenig mehr als Sitzungspolizei- — 58 — organ, während sachlich die vom Vorsitz abgezweigte Funktion des „Verhandlungsführers* überwiegt. 3. Nur gewisse äußerlich-formelle (wie Terminsbestimmung) oder besonders dringliche Geschäfte sind dem Vorsitzenden allein übertragen. Jede der beiden Arten der Gerichtsbesetzung hat ihre Vor- züge und Schwächen: Dem Vorteil energischerer, rascherer, einfacherer, billigerer, auch in der gütlichen Beilegung von Streitig- keiten erfolgreicherer Arbeit des bei seinem naturgemäß kleineren Wirkungskreise mit den Verhältnissen seines (örtlichen, sachlichen oder persönlichen) Bezirks vertrauteren Einzelrichters steht, da dieser auf sich angewiesen der Kontrolle und Belehrung der Amtsgenossen entbehrt, trotz erhöhten persönlichen Verantwort- lichkeitsgefühls die Gefahr einseitiger, willkürlicher Sachbehand- lung und leichteren (tatsächlichen oder rechtlichen) Irrtums, Miß- verständnisses und Mißgriffs gegenüber. Bei der Möglichkeit ge- meinsamer Aussprache und Beratung, gegenseitiger Berichtigung, Belehrung und Unterstützung, wechselseitiger Ergänzung und Aus- gleichung im Kollegium?, das auch gegenüber äußeren Beeinflus- sungen widerstandsfähiger ist als der einzelne, ist diese Gefahr sowie die Schädlichkeit eines zu seinem Amte weniger Tauglichen geringer, die Gewähr für eine vorurteilsfreie, unparteiische Be- handlung, eine allseitige, sachliche und erschöpfende Würdigung, eine ruhige, gründliche Erwägung aller in Betracht kommenden Verhältnisse, eine objektive und gerechte Entscheidung und eine stetige, gleichmäßige Rechtsprechung — vorausgesetzt, daß alle Mitglieder des Kollegiums ihre Pflicht tun und dies nicht dem Referenten allein überlassen * — sowie das auf einem zutreffen- den Instinkt beruhende Vertrauen des Volkes und die Autorität des Gerichts und seiner Entscheidung unter gewöhnlichen Um- $ Vgl. KıscH, Unsere Gerichte usw. S. 18, 134. * Dann bedarf es auch nicht der von Kısca a. a. O, S. 137 für alle Zivilsachen vorgeschlagenen Aufstellung von 2 Berichterstattern. ständen größer als bei der subjektiven Meinung und dem Urteil eines einzelnen, das Verfahren dafür aber langsamer, schwer- fälliger, umständlicher und kostspieliger. Deshalb werden Sachen von erheblicherer Bedeutung (z. B. regelmäßig Strafsachen) oder in der Rechtsmittelinstanz grundsätzlich Kollegien übertragen, während das Kollegialsystem nicht am Platz ist, wo es auf rasche Ent- schließung und schnelles Eingreifen ankommt oder die Einfach- heit und Geringfügigkeit einer Sache den Aufwand eines kompli- zierten Apparats nicht rechtfertigt. Der Gedanke, daß ein Kol- legium mehr sieht, mehr weiß und besser urteilt als ein einzelner. darf jedoch nicht dazu führen, die Zahl der Richter zu über- schätzen und zu sehr anwachsen zu lassen, wenn der Apparat nicht zu schwerfällig, das Gericht nicht zum Parlament wer- den soll. Von den Kollegialgerichten sind die zusammengesetz- ten Gerichte zu unterscheiden; diese setzen sich nicht aus mehreren Mitgliedern, die wie beim Kollegialgericht die Aufgaben der Rechtspflege gemeinschaftlich erledigen, sondern aus mehreren Bestandteilen zusammen, die selbst wieder kollegial besetzt sein können und von denen jeder ein besonderes Stück der richterlichen Aufgabe selbständig erledigt, obwohl diese ihrer Natur nach doch einheitlich und unteilbar ist”. Den Hauptfall dieser Art bildet das Schwurgericht, bei dem die Geschworenenbank im wesent- lichen die (vom Richter gestellte) Schuldfrage, die Richterbank die Straffrage entscheidet. Diese Verteilung der Urteilsfindung auf zwei verschiedene Organe enthält einen der schwersten Mängel dieser Gerichtsart. Il. Nach der Art der Besetzung, und zwar im Hinblick auf die Qualität der einzelnen Richterpersonen, unterscheidet man ferner © Uebereinstimmend BınDıng, Strafrechtl. u, strafprozessuale Abhand- lungen 1915 II 8. 67 ff., bes. S. 86 ff. — 60 — 1. Juristen- oder Gelehrtengerichte: Sie sind mit Berufs- richtern besetzt, die die Ausübung der Rechtspflege zu ihrem Lebensberufe gemacht, hierzu einen vorgeschriebenen juristischen Studiengang zurückgelegt haben und bei uns grundsätzlich zum Staat in einem festen Dienst- und Anstellungsverhältnisse stehen, so daß man insoweit — die Begriffe decken sich also nicht völlig — auch von Beamtengerichten sprechen kann; 2. Laiengerichte: Sie werden nicht mit rechtskundigen Be- amten, sondern mit sog. „Volksrichtern* oder „Männern aus dem Volke“ besetzt, die in einem mehr oder minder umständlichen Verfahren ausgewählt oder ausgelost werden, keine rechtswissen- schaftliche Vorbildung genossen haben müssen, gewöhnlich auch keine genossen haben®, den verschiedensten Berufen angehören können und — abgesehen von Ausnahmefällen, in denen Laien beamtete oder ständige Richter sein können ’, — nur gelegentlich kraft besonderer Berufung, nicht regelmäßig kraft ständigen Beamtenverhältnisses, zur gerichtlichen Tätigkeit herangezogen werden; 3. gemischte Gerichte, in denen beide Arten von Richtern entweder a) miteinander in einem einheitlichen Kollegium die RKecht- sprechung im ganzen ausüben: Schöffengerichtsprinzip, wobei unter „Schöffen“ freilich nur die unbeamteten Mitglieder der Schöffengerichte zu verstehen sind, mögen sie Laien oder aus- nahmsweise Juristen sein, oder e Da Rechtskenntnis die sog. Laienrichter zu ihrem Amte nicht un- fähig macht, handelt es sich hier — rein theoretisch — nicht wesentlich um Laiengerichte. ? So die Handelsrichter (im Nebenamt oder Nebenberuf), in den bis- herigen deutschen Kolonien die nichtetatmäßigen Richter, in der Schweiz (vgl. H. ReıcHeı, Bestellung und Stellung der Richter in der Schweiz und im künftigen Deutschland, Tübingen 1919) und früher in Hamburg — eine Einrichtung, die teile dem Mangel an Juristen, teils dem Mißtrauen gegen sie entspringt. — 6 — b) nebeneinander wirken, wobei die zu 1 und 2 genamnten Per- sonen je für sich eine besondere Richterbank bilden und je nur einen Teil der Prozeßaufgaben getrennt erledigen: Schwurgerichts- prinzip, wobei wiederum auch Rechtsgelehrte, nicht aber richter- liche Beamte ® Geschworene sein können. Die Frage, ob zur Ausübung der Rechtspflege ausschließlich beamtete oder nicht beamtete Juristen oder auch Laien zugezogen werden sollen, ist eine der wichtigsten und umstrittensten der ganzen Gerichtsverfassung ; nicht einmal die Fachjuristen sind über diese Grundfrage unseres Rechtslebens einig. Zugunsten der Zuziehung von Laien oder Per- sonen ohne Rücksicht auf etwaige juristische Kenntnisse wird geltend gemacht, daß der einzelne Staatsbürger am Rechtsleben unmittelbar beteiligt sei und an der Rechtsanwendung um so mehr Anteil verdiene, als er auch sonst die Gesetze kennen müsse, um sein eigenes Verhalten darnach einzurichten (ignorantia iuris nocet), und dem demokratischen Zuge der Zeit entsprechend Männer und Frauen der verschiedensten Berufsklassen in den Volksvertretungen das anzuwendende Recht selbst schaffen helfen. Der lebhafteren Beteili- gung der Laien oder richtiger der Nichtbeamten an der staatlichen Tätigkeit überhaupt entspricht die Forderung, ibnen auch an der Rechtsprechung den gebührenden Anteil einzuräumen; in welchem Maß, ist nach Ort und Zeit verschieden. Keinesfalls darf der Staat das Verlangen weiter Volkskreise nach Nichtbeamten- oder Laiengerichten unbeachtet lassen; denn es kann ein Zeichen der Unzufriedenheit des Volkes mit den vorhandenen Juristen- oder Beamtengerichten sein. Der seit etwa einem Jahrhundert zu einem politischen Schlagworte gewordene Ruf nach Laien in der Rechts- pflege hat weniger den Wunsch nach Nichtjuristen zum Inhalt; er richtet sich vielmehr gegen das staatliche Richterbeamtentum, gegen das man vielfach dasselbe Mißtrauen hegt wie gegen das von oben, d. h. von der jeweiligen Regierung und ihrer Politik ® GVG. 88 345, 85 enthält allerdings nur eine Sollvorschrift. — 9 — mehr oder minder abhängige Staatsbeamtentum überhaupt. Die Zuziehung nichtbeamteter, von der Staatsgewalt völlig unabhängiger Richter oder (was hier gleichbedeutend ist, da rechtsgelehrte Nicht- beamte bei uns nicht in hierfür genügender Zahl vorhanden sind) Laien popularisiert die Rechtspflege, deren Volkstümlichkeit eines der höchsten rechtspolitischen Ziele bedeutet; sie wirkt nicht nur erzieherisch auf die Laienriehter selbst, die ihren juristischen und staatsbürgerlichen Gesichtskreis erweitern und die erworbenen Kennt- nisse ın ihren Kreisen verbreiten, sondern sichert und mehrt vor allem das Vertrauen des Volkes zu den staatlichen Gerichten und bietet eine gewisse Sicherheit gegen oberflächliches oder schablonen- haftes Verhandeln und gegen Entscheidungen, die dem Empfinden der Allgemeinheit widerstreiten und zur Entfremdung zwischen Volk und Gericht beitragen; namentlich bei Strafurteilen, die jedem klar Denkenden und gesund Empfindenden faßbar sein sollten, kommt es weniger auf ihre Richtigkeit nach den Regeln juristisch- wissenschaftlicher Auslegung als darauf an, daß sie im Einklang mit dem von offiziellen Anschauungen und doktrinären Gesichtspunk- ten nicht beeinflußten Rechtsbewußtsein und Taturteil des Volkes stehen und dem gesunden Laienverstand als richtig einleuchten. In vielen Fällen mag auch ein Nichtjurist mit nüchternem, ge- sundem Verstand, ruhigem Blick, praktischem Sinn und hin- reichender Lebenserfahrung in der Beurteilung von Tatsachen und einfachen Rechtsfragen durch seine natürlichere und frischere Auf- fassung eines Lebensvorganges eher das Richtige finden als ein junger, unerfahrener Anfänger im Richteramt oder ein einseitiger, verknöcherter, durch den amtlichen Betrieb abgestumpfter Akten- Jurist und Bureaukrat, der nichts kennt als seine toten Paragraphen, seine Formulare und die vorgeschriebene oder traditionell gewor- dene formelle Aktenbehandlung. In manchen Fällen haben Laien auf Grund ihres besonderen Berufs eine brauchbare praktische Erfahrung in geschäftlichen Dingen und Gebräuchen, m. a. W. eine fachmännische Sachkenntnis, die der Richter, um sie für die —- 65 — Rechtsprechung nutzbar zu machen, sonst nur mit Hilfe von Sach- verständigen sich aneignen kann; hier spricht man von „qualifi- zierten Laien“. Deren Zuziehung ist aber heute Seltenheit? oder Zufall; denn regelmäßig erfolgt die Zuziehung nicht nach sach- liehen Gesichtspunkten, sondern unterschiedslos ohne Gewähr für Brauchbarkeit oder Erprobung der Fähigkeit und ohne Rücksicht auf eine etwaige besondere Sachkunde des Laien für den Fall, den er mitaburteilen soll. Insbesondere gilt dies für den wich- tigsten Teil unserer Justiz, "die ordentliche Strafgerichtsbarkeit. Zugunsten der reinen Juristengerichte wird vorgebracht: Gesetze anwenden kann nur, wer sie kennt. In ein- fachen, unentwickelten Verhältnissen, in Zeiten und Ländern ein- facheren Lebens und Verkehrs, ist das Recht nicht kompliziert und seine Kenntnis Gemeingut weiterer Volkskreise; hier ist es nicht auffallend, wenn Männer aus dem Volk ohne besondere Vor- bildung richten. Je vielgestaltiger das Leben, je stärker der Ver- kehr, je verschiedenartiger und vielseitiger die Beziehungen der Menschen und Völker, um so zahlreicher und verwickelter werden die Gesetze, um so schwieriger der Ueberblick über das Recht. Dessen Kenntnis und Beherrschung wird zu einer Wissenschaft; sie ist nicht mehr Gemeingut der Volksmasse oder auch nur der Gebildeten, sondern erst in gründlichen Spezialstudien zu erlernen. Wie jeder Beruf bloß von Personen ordentlich ausgeübt wird, welche die hierzu erforderliche Ausbildung besitzen, so gilt Glei- ches für den richterlichen Beruf, für den Dilettantismus und Pfuscherei mindestens ebenso schädlich ist wie anderwärts. Rechts- .— [0 000. ° Bei den sog. Fach- oder Sachverständigengerichten: Handelsrichter in den Kammern für Handelssachen, Offiziere in den Militärgerichten und allenfalls Beisitzer der Gewerbe- und Kaufmannsgerichte und einiger Ver- waltungsgerichte, obschon Gewerbe- und Kaufmannsgerichte wesentlich sozialpolitisch gedachte Klassengerichte sind, bei denen nur der von den widerstreitenden Interessen unabhängige Vorsitzende als ausgleichender Faktor erscheint (daher auch der Rechtsmittelzug an die landgerichtliche Zivilkammer), anwendung ohne Rechtskenntnis ist ein Widerspruch in sich; der Laie, der sich wegen seiner Rechtsunkenntnis bei eigenen An- gelegenheiten an Rechtskundige wenden muß, soll ohne weiteres befähigt sein, über Rechtsstreitigkeiten seiner Mitbürger als Richter zu urteilen. Der Richter muß aber nicht nur ein Rechtskenner sein, sondern ein geübter Rechtskenner mit geübtem Blicke, die Rechtsbegriffe zu erkennen. Mit nackten oder reinen Tatsachen kann ein Gericht wenig anfangen; sie müssen immer mit dem Rechte in Beziehung gesetzt werden. Nur wer die Gesetze be- herrscht, ist hierzu fähig und imstande, wesentliche und unwesent- liche Tatsachen streng auseinanderzuhalten und die leitenden Ge- sichtspunkte für die Ordnung und Verarbeitung des Prozeßstoffes sicher im Auge zu behalten. Die Tatsachenfeststellung ist nicht minder wichtig als die Rechtsanwendung und will wie diese eben- falls gelernt und geübt sein. Zu allem gehört eine praktische Erfahrung, wie sie der Berufsrichter in jahrelanger Tätigkeit er- werben, der Laie oder gelegentliche Eintagsrichter aber bei aller Erfahrung in seinem eigenen Berufe niemals besitzen kann. Außer- dem fehlt ihm vollständig eine der für die Rechtssicherheit be- deutsamsten Eigenschaften eines Richters, nämlich die in fort- gesetzter Berufsausübung und strenger Selbstzucht anerzogene Disziplin, das Bewußtsein unbedingter Unterordnung unter das Gesetz!%, sowie die für die Rechtsfindung notwendige Unbefangen- 10 Dieser Mangel wird bisweilen sogar als ein besonderer Vorzug der Laienrichter hervorgehoben, so von W. HEınz in A. Bozı und H. Hkiıne- MANN, Recht, Verwaltung und Politik im Neuen Deutschland, Stuttgart 1916 S. 54 fi., 63 f, mit seltener Lobpreisung des sich an das Gesetz nicht kehrenden laienrichterlichen Absolutismus: „. .sich über das Gesetz zu erheben, ... . ist ihr eigentümliches Recht (!) .. .. Laienrichter, die nicht wagten, einmal das geschriebene Recht auch zu „beugen“, ... wären keine Volksrichter, sondern halbe verkrüppelte Juristen.“ S. 66 (unten) nennt er des Schöffen „Freiheit dem Gesetze gegenüber“ den „besten Teil seiner Unabhängigkeit“. Wenn das richtig und die gelegentliche Rechtsbeugung erwünscht wäre, so brauchte man ja nur diese anarchische Art freier Rechtsfindung allgemein, auch für die Berufsrichter, einzuführen, anstatt — 5 — heit, Ruhe und Objektivität, die Unbeeinflußbarkeit durch die Stimmung oder Strömung des Augenblicks oder durch unkontrol- lierbare persönliche Empfindungen, Gefühle und Strebungen, Un- abhängigkeit von sozialen und politischen Riehtungen, Strömungen, Parteiprogrammen und nicht zuletzt die Freiheit von all den gröberen und feineren, nicht leicht abstreifbaren Abhängigkeiten des vorübergehend mit dem Richterstuhl vertauschten Erwerbs- lebens. Laien ermangeln (abgesehen von der körperlichen Aus- dauer) der auch bei längeren Verhandlungen anhaltenden geistigen Frische und Aufnahmefähigkeit. Sie geben sich in rechtlichen oder ihnen ungeläufigen Dingen über die Gründe ihrer Meinung nicht genügende Rechenschaft; an Stelle scharfen Nachdenkens, strengen Beweises und gewissenhafter Entscheidung nach Ver- nunftgründen tritt eine mehr oder minder unklare Empfindung und eine ganz unzuverlässige Gefühlsrechtsprechung. Das sub- jektive Gefühl, das anstatt des ungekannten oder unverstandenen Gesetzes die „Rechtsquelle“* der Laiengerichte bedeutet, ist besten- falls ein augenblickliehes Billigkeitsgefühl, das der unbedingten Rücksicht auf den einzelnen Fall die im Interesse des Ganzen notwendige Ordnung, das Wesen des Rechts, opfert; oft ver- stecken sich aber hinter diesem unbestimmten und unkontrollier- baren Gefühle bloße Willkür, rohe oder unreine Leidenschaften und Instinkte sowie Vorurteile und Unwissenheit aller Art. die Gerichte bedingungslos dem Gesetze zu unterwerfen (GVG. 8 1, RV. Art. 102). Auch sonst bietet HEINEs Aufsatz so viel Ungereimtes und Falsches, daß man sich über seine Aufnahme in ein Sammelwerk wundern muß, das ernst genommen sein will. So die Zumutung an den Leser, die allgemeinen Behauptungen zu glauben, daß zu Geschworenen „so gut wie ausschließlich Mitglieder der sog. höheren Stände“ berufen werden (S. 67, oder daß sich die Geschworenengerichte besser als die Schöffengerichte und diese besser als die Strafkammern bewährt haben, daß die Heran- ziehung des Laienelements zur Strafrechtspflege notwendig sei und einen Fortschritt bedeute (S. 70), daß den Schwurgerichten die Aburteilung aller (!) Handlungen gegen die Staatssicherheit und öffentliche Ordnung, aller An- klagen wegen Majestäts- und Beamtenbeleidigung zugewiesen werden müsse (S. 71). Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 5 — 66 — Alle diese Bedenken bestehen in erster Linie gegen reine Laiengerichte, die dem anzuwendenden Rechte gegenüber völlig rat- und hilflos sind; wenn aueh sonst — was bei der mensch- lichen Unvollkommenheit nur natürlich — Mißgriffe vorkommen, so sollten sie doch tunlichst herabgemindert werden, und hierfür fehlt bei dieser Art von Gerichten jede Gewähr. Von den ge- mischten Gerichten hat die Schöffengerichtsform den Vorzug, daß Richter und Laien sich gegenseitig ergänzen können; dafür er- möglicht sie dem geschulten Juristen ein solches Uebergewicht über die rechtsunkundigen Beisitzer, daß im Ergebnisse häufig der Berufsrichter allein entscheidet und die Laienrichter, selbst wenn sie in der Mehrheit sind, zur reinen Dekoration oder Staffage, zu bloßen Statisten und Jasagern oder Figuranten herabsinken, die (ob männlich oder weiblich, ist dann nur eine Geschmacksfrage) kaum die Kosten wert sind, welche der Staat für sie aufwendet!!. Die Schwurgerichtsform wahrt zwar mehr die Selbständigkeit und Unabhängigkeit des Laienelements, bietet aber gegen seine Rechts- unkenntnis — wie allgemein anerkannt — so gut wie keine Ga- rantie. Die Nichtbegründung des einem Orakel vergleichbaren Wahrspruchs der Geschworenen, die in ihrer Unbeholfenheit wie Kinder bloß nach Ja oder Nein gefragt werden müssen, hat nur darin ihren tieferen Grund, daß sie hierzu im allgemeinen gar nicht imstande wären. Jeder Versuch aber, die „auf der nieder- sten Stufe prozessualer Organisation“ stehenden !? Schwurgerichte zu verbessern, ist nichts anderes als eine Preisgabe ihres Wesens zugunsten der Schöffengerichtsform, die der Schwurgerichtsform unbedingt vorzuziehen ist. Zusammenfassend läßt sich darnach die Rechtsprechung der Berufsjuristen gegenüber der der Laienrichter unbestreitbar als ı1 GVG. $ 55a, Ges., betr. die Entschädigung der Schöffen und Ge- schworenen, v. 29. Juli 13, Reichsk.-Bek., betr. die Tagegelder und Reise- kosten der Schöffen und Geschworenen, v. 2. August 13. 12 BINDING, Strafrechtl. und strafproz. Abhandlungen II 8. 113. — 67 — qualitativ besser, die Rechtsprechung beamteter Richter gegenüber derjenigen Nichtbeamter, die „schutzlos Wind und Wetter der öffentlichen Mißbilligung und ihren Folgen ausgesetzt“ sind!?, als relativ selbständiger, unabhängiger und unbeeirflußter bezeichnen. Die Mitwirkung von Nichtbeamten oder Laien kann aber, obschon sie keine sachliche Besserung, auch keine Verbilligung der Justiz bedeutet, das Vertrauen des Volkes zur Rechtspflege heben — ein Gewinn, der je nach den Zeitverhältnissen um den Preis einer mäßigen Qualitätsverschlechterung nicht zu teuer erkauft wird. Nur muß sich die Laienzuziehung in mäßigen Grenzen halten, da sonst keine genügende Zahl unbeamteter Laienrichter zur Ver- fügung steht und der Gerichtsdienst zu sehr als unnötige, drückende Last empfunden wird. Denn das Amt eines Laienrichters kann der einzelne grundsätzlich nicht nach Belieben annehmen oder aus- schlagen. Es besteht vielmehr eine allgemeine Gerichtspflicht, d. h. eine allgemeine Staatsbürgerpflicht zum Gerichtsdienst, vergleich- bar der militärischen Dienstpflicht auf Grund allgemeiner Wehr- pflicht; ihr ist jeder Taugliche unterworfen, der berufen wird. Ungehorsam zieht Strafe und Kostenersatzpflicht nach sich. Nur bestimmte Personenklassen haben ein (befristetes: GVG. $& 53) Ablehnungsrecht (GVG. $ 35). Nach geltendem deutschem Rechte finden wir eine Beteili- gung des Laienelements meist in der Schöffengerichtsform auf allen Rechtspflegegebieten, von den ordentlichen Zivilgerichten in Deutschland freilich nur in den fakultativen Kammern für Handels- sachen, in der ordentlichen Strafgerichtsbarkeit bei den Schöffen- und Schwurgerichten, dagegen bei fast allen besonderen Zivil- und Strafgerichten, den reichsrechtlich zugelassenen sowohl wie den bestellten (Gewerbe- 1%, Kaufmannsgerichten, Militärgerichten), bei sämtlichen bisherigen Konsular- und Kolonialgerichten infolge des dort herrschenden Juristenmangels, in der Verwaltungsgerichts- 13 BINDING a. a. O. S. 64. 14 Hier braucht nicht einmal der Vorsitzende Jurist zu sein. 5% barkeit bei den als Verwaltungsgerichte wirkenden Selbstverwal- tungskörperschaften, wie überhaupt in großem Umfang bei den preußischen, badischen und hessischen (nicht den bayerischen, sächsischen und württembergischen) Verwaltungsgerichten oder als solche fungierenden Verwaltungsbehörden. Aehnlich wie in Deutsch- land liegen die Verhältnisse im Ausland; nur wenige Staaten, wie z. B. die Niederlande, haben keine Laienrichter. Verhältnismäßig die besten Laienrichter, die wir haben, sind unstreitig die Handelsrichter in den Kammern für Handelssachen. Die Art ihrer Berufung gibt die größtmögliche Gewähr für ihre kaufmännische Erfahrung und die Unabhängigkeit ihrer Gesin- nung; sie sind namentlich nicht wie die Beisitzer der Gewerbe- und Kaufmannsgerichte durch einen manchmal recht wüsten Wahl- kampf hindurchgegangen. Durch jahrelange Richtertätigkeit ge- winnen sie zu ihrer kaufmännischen Erfahrung praktische Rechts- kenntnisse selbst auf prozessualem Gebiet, und mit der ständigen Uebung steigert sich ihre Fähigkeit, der Verhandlung mit Ver- ständnis zu folgen, das tatsächlich und rechtlich Wichtige vom Nebensächlichen zu unterscheiden. IM. Wie die Einrichtung des Richterkollegiums, so will auch die Instanzenmehrheit, die dem germanischen und dem früheren römischen Rechte (bis zur Kaiserzeit) fremd war, der Gefahr vor- beugen, daß in der Rechtspflege etwa zu krasse Subjektivität oder individuelle Eigentümlichkeit des einzelnen Richters zum Aus- drucke gelange. Infolgedessen unterscheidet man Gerichte a) erster Instanz, die eine Rechtssache erstmalig entscheiden, und b) höherer (zweiter und dritter) Instanz, die mit einem zu- lässigen Rechtsmittel (Beschwerde, Berufung, Revision oder Rechts- rüge) angefochtene Entscheidungen unterer Gerichte nachprüfen und deshalb grundsätzlich nach Zahl und Beschaffenheit des Per- sonals besser als diese und nur ausnahmsweise (Kammern für — 69 — Handelssachen, Militärgerichte, Verwaltungsgerichte im Reich und in Preußen, z. T. sogar in oberster Instanz) auch mit Laien be- setzt sind. Eine Mehrheit von Instanzen ist namentlich für wich- tigere Sachen behufs möglichster Hintanhaltung unrichtiger Ent- scheidungen nötig; ein Uebermaß von Instanzen dagegen schädigt die richterliche Autorität?5, verlängert und verteuert die Prozesse ungebührlich und verstößt gegen das Gesetz über die Anpassung der Mittel an den Erfolg, weshalb für dringliche oder geringwertige Sachen eine einzige Instanz genügen sollte — eine prozeßökono- mische Forderung, der heutzutage bei dem weitverbreiteten fran- zösischen System der 3 Instanzen nur ausnahmsweise Rechnung getragen wird. Die erstinstanziellen Gerichte sind nicht immer Gerichte gleicher Art oder gleicher Ordnung. In der ordentlichen Zivil- und Strafgerichtsbarkeit sind die erstinstanzlichen Sachen auf die Amts- (bzw. Schöffen-) und die Land- (bzw. Schwur-)Gerichte verteilt; im Zuge der Zeit liegt eine fortgesetzte Abwanderung der Sachen nach unten und damit regelmäßig eine Verschlech- terung der 1. Instanz. Die Amtsgerichte sind nicht nur die unter- sten Gerichte, sondern die Amtsrichter sind auch die untersten Richter, also Anfänger in Durehgangsposten ; unvermeidliche Folge dieser unglücklichen bureaukratischen Wertung ihres Dienstes ist eine Herabdrückung ihrer Tätigkeit in den Augen des Publikums wie der Richter selbst"#. IV. Je nach dem (allgemeinen oder besonderen) Geltungsbereich oder Geschäftskreis unterscheidet man ordentliche und be- sondere Gerichte. Ordentliche (= regelmäßige) Gerichte sind diejenigen, welche grundsätzlich über Personen und Sachen 15 ADICKES, Grundlinien durchgreifender Justizreform, Berl, 1906, S. 100 ff. 1% ADICKES, Zur Verständigung über die Justizreform, Berl. 1907, 8. 66 f. — 0% — aller Art entscheiden, soweit sie ihnen nicht ausdrücklich entzogen sind (Amts-, Land-, Oberlandesgerichte, Reichsgericht und baye- risches Oberstes Landesgericht: GVG. 88 12£., EG. z. GVG. 88 8 bis 10). Die Sondergerichte hingegen haben einen besonderen Wirkungskreis, eine auf. einen bestimmten Kreis von Personen und Angelegenheiten beschränkte Zuständigkeit. Sie sind größten- teils Standes- oder Berufsgerichte für Angehörige bestimmter Stände und regelmäßig mit Vertretern des betreffenden Standes, also mit Laien, besetzt (Gewerbe-, Kaufmanns-, Militärgerichte usw.). Die Unterscheidung hat auch für die Verwaltungsgerichts- barkeit Bedeutung. Falls man nicht alle Verwaltungsgerichte schlechthin als Sondergerichte ansprechen will, sind es doch sicher- lich die reichsrechtlichen Verwaltungsgerichte, wie die Versiche- rungsämter (RVO. 8$ 35 ff.), die Schiedsgerichte für die Ange- stelltenversicherung (Angest.Vers.G. 88 122 fi., 156 ff.), das Auf- sichtsamt für Privatversicherung (Priv.Vers.G. $$ 70 ff.), das Bun- desamt für das Heimatwesen (UWG. 85 36 ff.), die Reichs-Rayon- kommission (Ray.G. 85 29 ff.), das Patentamt (PatG. $$ 13 ff.), die Militärversorgungsgerichte, Finanzgerichte einschließl. Reichsfinanz- hof usw. Eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit dagegen ist von Reichs wegen noch nicht geschaffen (vgl. RV. Art. 107; Verh. d. 30. dtsch. Juristentags 1910 I, S. 51 ff., 489 ££.). Während die Sondergerichte im Gebiete der Verwaltungs- rechtspflege nur den notwendigen vorläufigen Abschluß einer erst in den Anfängen befindlichen geschichtlichen Entwicklung dar- stellen, entsprechen die besonderen Zivil- und Strafgerichte einem tief wurzelnden partikularistischen Zuge der Deutschen. Daher haben in Deutschland früher — besonders am Ausgange des Mittelalters —- zahlreiche Spezialgerichte bestanden: für städtische Bürger und für Bewohner des platten Landes, für Geistliche und Laien, Christen und Juden, für höfische Ritter, Lehnsmannen und Kriegs- leute, für akademische Bürger, für die Bauern bestimmter Grund- herren, für Angehörige adeliger Stifter usw. Die verschiedenen — 1 — Zünfte übernahmen die Gerichtsbarkeit je über ihre Angehörigen; für gewisse Angelegenheiten entbehrten sogar die einzelnen Ge- werbe einer und derselben Stadt des einheitlichen Gerichts. Nimmt man noch die territoriale Zersplitterung hinzu, so begreift man die Klagen jener Zeit wegen der Ueberfülle der Gerichtsbehörden und das Sehnen nach übersichtlich geordneten, gemeinsamen, ein- heitlichen Gerichten, das sich im wesentlichen erst mit der Ent- wicklung des modernen Staates erfüllt hat. Die gründliche Be- seitigung jeder Sondergerichtsbarkeit bis auf die wenigen unge- fährlichen Reste im $ 14 GVG. erschien als eine wertvolle Er- rungenschaft der Reichsjustizgesetze; man hatte in einer einheit- lichen Gerichtsverfassung einen der festesten Grundpfeiler für die deutsche Rechtseinheit erkannt und war sich darüber klar gewor- den, daß nur sie jene Gleichmäßigkeit der Rechtsprechung ge- währleisten könne, aus der dem Volke das Gefühl der Rechts- sicherheit erwachsen sollte. In den letzten Jahren aber macht sich “insofern eine rückläufige Bewegung bemerkbar, als große, einflußreiche Erwerbskreise für ihre beruflichen Streitigkeiten be- sondere Gerichte erstreben, z. T. auch schon (wie die gewerblichen Arbeiter und Handelsangestellten die Gewerbe- und Kaufmanns- gerichte) erlangt haben. Sondergerichte haben ihre Vorzüge: Sie genießen in den beteiligten Kreisen mehr Vertrauen als die gewöhnlichen Gerichte, zumal wenn sie mit Angehörigen dieser Kreise besetzt sind. Sie bekommen durch die stete Beschäftigung mit der gleichen Art von Personen und Sachen eine besondere Erfahrung, Uebung und Geschicklichkeit in der Erledigung ihrer Geschäfte. Auch das Verfahren ist einfacher und billiger gestaltet. Wegen besonderer Verhältnisse, namentlich im Interesse einheitlicher, straffer Organi- sation und ungeschwächter Disziplin, war bisher der militärische Stand in Strafsachen den allgemeinen Gerichten entzogen und einer besonderen Standesgerichtsbarkeit unterworfen (s. aber RV. Art. 106, Ges., betr. die Aufhebung der Militärgerichtsbarkeit, v. 17. Aug. 1920). _ m — Sondergerichte haben aber auch erhebliche Nachteile: Sie zerstören die Einfachheit und Uebersichtlichkeit der Gerichts- verfassung; sie gefährden die Rechtssicherheit zumal hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit in Grenzfällen. Sie zerreißen die Einheitlichkeit der Rechtsprechung; sie fördern eine Ungleich- mäßigkeit der Behandlung verschiedener Volkskreise, eine Ent- fremdung der einzelnen Berufszweige und damit die soziale Zer- klüftung. Wenn Arbeitgeber und Arbeitnehmer vor einem Ge- richte streiten, das in gleicher Zahl Standesgenossen beider Par- teien aufweist, so wird dadureh oft ein Gefühl der Gegnerschaft und Feindschaft erweckt und genährt. Die im Gerichte sitzenden Standesgenossen fühlen sich leicht als Vertreter einer bestimmten Klasse und verlieren hierdurch die nötige Unbefangenheit!”. Der beschränkte und gleichbleibende Gegenstand der Geschäfte be- wirkt eine gewisse Enge des Gesichtskreises und Einseitigkeit der Auffassung. Alle diese Nachteile wachsen mit der Zahl der Sondergerichte. Wo aber soll die Spezialisierung aufhören? Was für einzelne Berufsstände recht ist, ist für die zahlreichen anderen billig; in der Ausstattung der einen mit Sondergerichten liegt eine Unbillig- keit gegen die übrigen, ein Keim zur Unzufriedenheit. Es gibt auf dieser Bahn nicht leicht ein Halten; darum sollte sie niemals ohne triftigste Gründe betreten werden. Ist dies aber, wie bei den Gewerbe und Kaufmannsgeriehten, geschehen, so kann vor- läufig nur noch ihre — vielfach verlangte — Angliederung an die Amtsgerichte (so daß die Amtsrichter kraft Gesetzes Vorsitzende würden) und ihre organische Verbindung mit den ordentlichen Gerichten weiterem Schaden einigermaßen begegnen, bis diese, im Kampf ums Dasein verjüngt und ihrer ungeeigneten Ausrüstung entledigt, die ihnen zugunsten der Sondergerichte genommene Jurisdiktion wieder ganz an sich ziehen können. — 17 8, neuerdings E. WARSCHAUER, DRichterZtg. 1916 Sp. 440 ff,, bes. 442 f. und die dort Zit. — 713 — 3. Abschnitt. Rechtliche Stellung der Gerichte und der Berufsrichter. Für alle Gerichte gelten trotz Verschiedenheit ihrer Einrich- tung, Besetzung und Zuständigkeit gemeinsame Grundsätze, die vor allem ihre Autorität, Unabhängigkeit und Objektivität sichern wollen und sowohl die Gerichte als Behörden, wie die einzelnen Richterbeamten betreffen. I. Alle Gerichte sind staatlich, obwohl dies in GVG.$S 151 bloß für die ordentlichen Zivil- und Strafgerichte ausdrücklich bestimmt ist; sie leiten ausnahmslos ihre Gewalt nur vom Staat ab, der in seiner modernen Entwicklung die Aufgabe der Rechts- pflege allein in die Hand genommen hat. Das gilt auch für die sogenannten Gemeinde-, Gewerbe-, Kaufmannsgerichte, die von den Gemeinden eingerichtet und unterhalten werden. Die nicht staat- liche, von sonstigen Körperschaften eingesetzte oder Privatge- richtsbarkeit, die in Deutschland lange in Blüte stand, die frühere besondere Gerichtsbarkeit der Kirche namentlich in Ehe und Ver- löbnissachen, der Städte, Standesherren, Grundherren, adeligen und kirchlichen Stifter, Universitäten über ihre Angehörigen ist aufgehoben; die Präsentationsrechte, stellenweise bis tief ins 19. Jahrhundert vorhandene Ueberreste jenes Zustandes, wonach Städte, Universitäten, Standes- und Grundherren dem Landesfürsten für die Besetzung der Richterstellen rechtlich beachtliche Vor- schläge machen durfien, sind beseitigt (GVG. $ 15 IL, ID. Das Deutsche Reich ist aber kein Einheits-, sondern ein mehrere Gliedstaaten oder Länder zu einer höheren staatlichen Einheit verbindender Bundesstaat. Darnach könnte die Gerichts- barkeit ebensogut dem Reich als Ganzem wie den Einzelstaaten zustehen. In Wirklichkeit haben diese ihre Gerichtsbarkeit, die sie vor der Reichsgründung besaßen, nach der Vereinigung im Reiche behalten, also zunächst die Justizverwaltung: Sie errichten 74 — die Gerichte, grenzen deren Sprengel ab; die Landesregierung er- nennt die Richter; der Justizminister des Einzelstaats übt die Justizaufsicht aus usw. Damit erklärt es sich, daß deutsche Ein- zelstaaten jetzt noch Verträge (Konventionen) über die Einsetzung gemeinschaftlicher Gerichte miteinander abschließen können. So sind gemeinschaftliche Oberlandesgerichte für die thüringischen Staaten in Jena, für die beiden Mecklenburg in Rostock, für die Hansestädte in Hamburg, gemeinsame Landgerichte in Rudolstadt. Meiningen errichtet; es kann selbst ein Staat die Ausübung seiner Gerichtsbarkeit in gewissen Beziehungen einem anderen über- tragen, wie es Waldeck gegenüber Preußen getan hat. Aber auch die Rechtsprechung, die Entscheidung der Rechtsstreitigkeiten, ist Sache der Einzelstaaten; die deutschen Gerichte sprechen regel- mäßig nicht im Namen des Reichs, sondern im Namen des Landes (der freien Stadt) Recht. Dagegen hat das Reich — abgesehen von den früher erwähnten besonderen Reichsverwaltungsgerichten — sich in den wichtigsten Rechtssachen die Gerichtsbarkeit ober- ster Instanz und damit im Interesse der Rechtseinheit die Mög- liehkeit vorbehalten, die in den Einzelstaaten erlassenen Urteile zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben. Deshalb ist das höchste deutsche Gericht, wie schon sein Name sagt, ein „Reichs- gericht“. I. Die Gerichte sind in der Regel ständig, also dauernde Einrichtungen zur Erledigung von Rechtssachen bestimmter Art; sie werden nicht für den Einzelfall besonders eingesetzt, wodurch die Staatsgewalt dessen Entscheidung mittelbar beeinflussen könnte. „Ausnahmegerichte sind unstatthaft* (GVG. $ 16, Satz 1, RV. Art. 105, S. 1). Vielmehr sind die Gerichte ohne Rücksicht auf Person und Gegenstand des einzelnen Prozesses in gleichmäßiger, von vornherein bestimmter Weise besetzt. Wer nach den all- gemeinen Regeln der Zuständigkeit vor ein bestimmtes Gericht gehört, darf nicht einem anderen vorhandenen oder gar eigens gebildeten oder zusammengesetzten Gericht überwiesen werden: „Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden“ (GVG. 8 16, Satz 2, RV. Art. 105, 8. 2). Nicht nur die Gerichte, sondern auch ihre einzelnen Abteilungen werden im voraus mit einem bestimmten Per- sonal und Geschäftskreise versehen. Die Personal- und Sachver- teilung ist, soweit das Gesetz sie nicht selbst vornimmt, Sache der (Justiz-)Verwaltung. Sie erfolgt bei den Kollegialgerichten. den Land-, Oberlandesgerichten, dem Reichsgericht und Obersten Landesgerichte, regelmäßig im Wege der Selbstverwaltung durch das Präsidium !°, das den Präsidenten des Gerichts, die Abteilungs- vorstände (Kammerdirektoren oder Senatspräsidenten) und eine bestimmte Zahl der übrigen dienstältesten Geriehtsmitglieder (beim Landgericht 1, beim Oberlandesgericht 2, beim Reichsgericht 4) umfaßt, vor Beginn jedes Geschäfts-(Kalender-)jahres für dessen ganze Dauer. Es wird also im voraus festgelegt, welche Richter und welche Geschäfte zu den einzelnen Kammern oder Senaten gehören. Die Sachverteilung geschieht, um Willkür auszuschließen, nach äußeren Merkmalen: nach der Art der Sachen oder nach örtlichen Bezirken oder nach dem Anfangsbuchstaben des Klägers oder Beklagten oder Beschuldigten. An dieser Verteilung soll während des ganzen Geschäftsjahrs grundsätzlich nichts geändert werden "°, 18 Ausnahmen: Die Untersuchungsrichter bei den Landgerichten bestellt die Landesjustizverwaltung (GVG. $ 60), den Vorsitzenden des Schwur- gerichts ernennt der Oberlandesgerichtspräsident, den Stellvertreter des Vorsitzenden und die übrigen richterlichen Mitglieder des Schwurgerichts bestimmt der Landgerichtspräsident (GVG. $ 83 I, ID. Es besteht kein Grund, weshalb für diese wichtigen Stellungen weniger Unabhängigkeits- gewähr verlangt wird als für den Vorsitz und die Mitgliedschaft in den Kammern und Senaten (GVG. $$ 61 ff., 121, 133, EG. z. GVG.$ 10). 1% Ueber Einzelheiten vgl. H. TopHoFF, Die Stellvertretung in den Kollegialgerichten nach dem deutschen Gerichtsverfassungsgesetze, Hann. 1914 [kritische Darstellung mit Gesetzgebungsvorschlägen]; dazu Rhein.2. IX 1917 S. 167 £., DRZ. 1919 S. 326. —_ 7 — Für die mit mehreren Richtern besetzten Amtsgerichte fehlen derartige reichsgesetzliche Vorschriften; hier ist infolgedessen die Geschäftsverteiluong nach Maßgabe etwaiger landesrechtlicher Be- stimmungen in das Belieben der Landesjustizverwaltung gestellt. Die bisherigen deutschen Militärgerichte dagegen sind — ab- gesehen vom Reichsmilitärgerichte — nicht in diesem Maße ständig. Das zeigt sowohl ihre Tätigkeit, indem sie nicht dauernd und von selbst funktionieren, sondern nur für den einzelnen Strafprozeß auf Betreiben des Gerichtsherrn zusammentreten, als ihre Zu- sammensetzung: Beim Standgericht und Oberkriegsgericht wer- den zwar die Gerichtsoffiziere nicht für die besondere Sache, son- dern im voraus bestimmt, aber nur für ein Geschäftsjahr; beim Kriegsgericht dagegen werden die Offizierrichter für jeden einzelnen Fall besonders bezeichnet und hierzu einer für das ganze Jahr im voraus festgestellten Richterliste entnommen, deren Reihenfolge nicht ohne wichtigen Grund durchbrochen werden soll. Für an- geklagte Generale wird das Gericht immer eigens zusammen- gesetzt. Keine ständigen Behörden sind ferner die in 816 GVG. und Art. 105 RV. vorbehaltenen außerordentlichen Kriegs- und Stand- gerichte, die nur bei Verhängung des Kriegs- oder Belagerungs- zustandes oder des Standrechts (bei inneren Unruhen) in Wirk- samkeit treten, sowie die Prisengerichte, die im Fall eines Kriegs oder einer Blockade zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der gemachten Prisen gebildet werden (RG. über die Prisen- gerichtsbarkeit vom 3. Mai 1884) ®°, II. Jedes Gericht hat 1. einen bestimmten Geschäftskreis, der seine sachliche Zuständigkeit bildet und sich regelmäßig nach der Art und Bedeutung der Sache, dem (zivilprozessualen) Streitwert oder der Schwere der Straftat richtet, und »0 Näheres s. bei Pour, Deutsche Prisengerichtsbarkeit, Tübingen 1911. — 17 — 2. einen räumlich abgegrenzten Sprengel oder Bezirk, in dem es unter den Gerichten gleicher Ordnung, d. h. mit gleicher sach- licher Kompetenz, allein örtlich zuständig ist. Die sach- liche Zuständickeit verweist auf eine Kategorie oder Art von Gerichten, die örtliche setzt die sachliche voraus und bezeichnet eines oder wahlweise mehrere unter gleichartigen Gerichten; jene eehört zur Gerichtsverfassung, diese in das Gebiet des Gerichts- verfalırens. Niemand darf seinem gesetzlichen, d. h. gesetzlich zustän- digen, Richter entzogen werden (GVG. 8 16, Satz 2, RV. Art. 105, S. 2). Damit dieser Grundsatz nicht umgangen werde, ist jedes Gericht gehalten, seine Zuständigkeit zu prüfen und, wenn es sie feststellt, auch auszuüben; sein Recht zu richterlicher Tätigkeit ist zugleich Pflicht. Nur in gewissen, vom Gesetz aus besonderen Gründen zugelassenen Ausnahmefällen darf es andere Gerichte oder sonstige Behörden um Mitwirkung angehen. Vermöge seiner örtlichen Zuständigkeit darf nämlich jedes Gericht grundsätzlich nur in seinem Sprengel tätig werden. Wird eine richterliche Handlung (Augenscheinseinnahme, Zeugenvernehmung usw.) in einem anderen Gerichtsbezirke nötig, so kann das mit der Sache befaßte ordentliche Gericht im fremden Bezirke regelmäßig nur mit Zustimmung des dortigen Amtsgerichts amtieren, oder — was häufiger ist — es muß dieses Amtsgericht um Vornahme der Handlung, also um Rechtshilfe, ersuchen. Zu dieser sind auch die Geriehte verschiedener deutscher Länder untereinander ver- pflichtet; sie werden insofern wie Gerichte eines Einheitsstaats behandelt?!. Die Frage, ob auch ausländische Behörden den ?1! Im einzelnen gelten für die Rechtshilfe zwischen a) ordentl. deutschen Gerichten: GVG. 88 157 ff, KonsGG. $ 18, SchutzgebG. 8 2, b) ordentl. Gerichten und Militärgerichten: EG. z. MStGO. 88 11—13, c) ordentl. Gerichten und anderen Sondergerichten oder Verwaltungs- behörden, «. wenn ersuchende und ersuchte Behörde demselben Bundesstaat angehören, das Landesrecht, deutschen Gerichten und diese jenen (internationale) Rechtshilfe zu leisten haben, ist nicht einheitlich geregelt; hierüber ent- scheiden die Gesetze des ersuchten Staates und etwaige inter- nationale Verträge. Der Berechtigung eines Gerichts zur Erledigung einer Sache entspricht die Verpflichtung der Parteien, sich der Gerichtsbarkeit des Gerichts zu unterwerfen. Wie jene Berechtigung aber zu- gleich Verpflichtung des Gerichts ist (Gerichtszwang), so ist auch die Verpflichtung zugleich Berechtigung der Partei, namentlich des Beklagten oder Angeschuldigten (Gerichtsstand). Niemand braucht sich einem unzuständigen Gerichte zu unterwerfen (GVG. $ 16, Satz 2, RV. Art. 105, S. 2). Oft kann er auf die Berech- tigung nicht einmal wirksam verzichten, sobald die Zuständigkeit eines Gerichts eine sachlich oder örtlich ausschließliche ist, d. h. die Zuständigkeit anderer Gerichte unbedingt (ohne Rücksicht auf den Willen der Parteien) ausschließt; dies ist im Zivilprozeß immer der Fall, wenn der Rechtsstreit einen nicht vermögens- rechtlichen Anspruch betrifft, bei vermögensrechtlichen Ansprüchen nur, wenn das Gesetz eine Zuständigkeit ausdrücklich für aus- schließlich erklärt (vgl. z. B. ZPO. 88 24, 40, Abs. 2, 802). Außer den Fällen ausschließlicher Zuständigkeit wird, wenn der Zivilrechtsstreit also nur vermögensrechtliche Ansprüche betrifft, ein an sich sachlich oder örtlich unzuständiges Gericht erster In- stanz durch Prorogation, d. h. ausdrückliche oder (in der münd- lichen Verhandlung des Beklagten zur Hauptsache ohne Geltend- machung der Unzuständigkeit enthaltene) stillschweigende Verein- barung der Parteien zuständig (ZPO. $$ 38—40, 274, 504; vgl. auch $ 528). ß. wenn sie verschiedenen deutschen Einzelstaaten angehören: RechtshilfeG. v. 21. Juni 69, G. v. 9. Juni 95 über den Beistand bei Einziehung von Abgaben und Vollstreckung von Vermögens- strafen. —_— 19 —_ IV. Um den Prozeßstoff objektiv und unbefangen beurteilen zu können, müssen die Gerichtsbehörden und Richter unabhängig sein: nach oben und unten, nach innen wie nach außen. Be- sondere Rechtssätze und gesetzliche Garantien wollen die richter- liche Unabhängigkeit nach jeder Richtung sicherstellen. 1. Zunächst denkt man mit GVG. $ 1 und RV. Art. 102 an die Unabhängigkeit nach oben. Sie besteht darin, daß die Richter in ihrer rein richterlichen, rechtsprechenden Tätigkeit, bei gerichtlichen Entscheidungen, nicht aber bei (Justiz-)Verwaltungs- geschäften (EG. z. GVG. $ 4), nicht an Befehle, Weisungen oder Belehrungen eines Vorgesetzten gebunden sind, sondern sich nur nach dem Gesetz und ihrem Gewissen zu richten haben; alle Kabinettsjustiz oder Beeinflussung der Rechtsprechung dureh die Regierung und alles, was darauf unmittelbar oder mittelbar hin- ausläuft, ist grundsätzlich verboten (GVG. $ 1). Was dagegen das Verhältnis des Richters (auch des Laienrich- ters)?° zum Gesetz anlangt, so ist er diesem bedingungslos „unter- worfen“. Er muß es ohne Rücksicht darauf anwenden, ob es ihm billig erscheint und seinem Gerechtigkeitsgefühl entspricht; er darf es nicht umgehen oder verbessern wollen, sich dem Gesetz- 22 Näheres s. bei DoERR, Begriff und Grenzen der richterl. Unab- hängigkeit, Rhein. Zeitschr. f. Zivil- und Prozeßrecht III S. 425 ff. mit ein- gehenden Literaturnachweisen. Vgl. ferner das neben den deutschen auch die österreichischen Verhältnisse berücksichtigende Buch von MAX BURCK- HARD, Der Richter, Berl. 1909 [Das Recht, hrsgeg. v. Fr. KOBLER, Bd. IV], S. 23 ff, sowie den Aufsatz von WıLH. Marx, Richter und Justizver- waltung, bei Bozi und Heinemann, Recht, Verwaltung und Politik im Neuen Deutschland, Stuttgart 1916, S. 33 f., bes. 8. 37 fl. — Gegen die neuerdings von RG. i. Ziv. Bd. 89 Nr. 3 angenommene Zulässigkeit zeug- schaftlicher Vernehmung eines Richters über den Hergang bei der geheimen Beratung und Abstimmung mit Recht Marsson, DJZ. 1918 Sp. 152 f£. ?: Es gibt kein vom Gesetz entbundenes Volksrichteramt, Ein Wider- spruch liegt freilich darin, daß das geltende Recht die Laienrichter Ge- setzen „unterwirft“, die sie gar nicht kennen, auch nicht zu kennen brauchen. —- 909 — geber nicht gleichberechtigt zur Seite stellen, wie es Laien- richter gerne tun, sondern muß dessen Diener und Vollstrecker sein. Ohne die Beachtung des Gesetzes könnte keine gleichheit- liche Behandlung gleichgearteter Fälle, also keine Ordnung, her- gestellt werden. Nur wenn die Gesetze unabhängig von den per- sönlichen Empfindungen des einzelnen Richters vollzogen werden, ist eine Gewähr für die Rechtssicherheit und gegen Willkür ge- gehen. Darum soll seine unbedingte Unterordnung unter das Gesetz oder — anders ausgedrückt — seine Gesetzestreue ** der Jeitende Gesichtspunkt für jede richterliche Tätigkeit sein; hierin liegt zugleich ein starker Schutz seiner Unabhängigkeit. Bei der Gesetzesauslegung, die kein bloß logisches, sondern häufig genug ein teleologisches Vorgehen bedeutet, ist freilich das Kleben am Buchstaben ebenso zu überwinden, wie es sonst bei der Auslegung von Willenserklärungen längst überwunden ist (BGB. $ 133). Andererseits ist auch der Gesetzgeber auf die Mitwirkung des Richters angewiesen; Gesetze sind wertlos, wenn sie in der Praxis nicht durchgeführt, nicht in Wirklichkeit umgesetzt werden. Sie können, um allen Fällen gerecht zu werden, bloß allgemeine Regeln aufstellen; ob und inwieweit sie im einzelnen Fall an- wendbar sind, kann nur durch Prüfung dieses Falles und seiner besonderen Verhältnisse festgestellt werden. Auch müssen sie sich vielfach auf die Bestimmung eines allgemeinen Maßstabs oder die Bezeichnung eines oft weit gesteckten Rahmens be- schränken, innerhalb dessen der Richter im Einzelfall das jeweils Richtige zu finden, das zutreffende Maß oder den gerechten Be- trag ziffernmäßig zu ermitteln hat („Strafrahmen“, oder wenn das bürgerliche Recht es auf „Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte“* oder auf die „Billigkeit“ abstellt, die „guten Sitten“ oder den „wichtigen Grund“ ‚berücksichtigt, angemessene ?* F, Rıss in Bozi und Heinemann, Recht, Verwaltung und Politik im Neuen Deutschland, Stuttgart 1916, S. 86. — Vgl. noch v. D. PFORDTEN, Gesetz und Richter, BayZfR. 1918 S. 297 ft. —_ 8 — Entschädigung nach billigem Ermessen, Herausgabe der Bereiche- rung, Gewährung des standesmäßigen Unterhalts anordnet, freies Ermessen bei einstweiligen Verfügungen nach ZPO. $ 938 usw.); dadurch erfüllt sich zugleich das häufige Verlangen nach freierer Stellung des Richters gegenüber dem Gesetz. Der Richter ist es also, der dem Gesetze die praktische Wirksamkeit verleiht, zur Tätigkeit des Gesetzgebers die notwendige Ergänzung liefert, die an sich farblosen und toten Vorschriften zu frischem Leben er- weckt. Damit ist den Gerichten eine bedeutende Macht gegeben; sie kann, nach Zeit und Umständen sogar die des Gesetzgebers in den Hintergrund drängen. Solange das Recht nicht in Ge- setzbüchern niedergelegt ist, sondern sich durch Tradition gewohn- heitsmäßig entwickelt, sind die Gerichte die hauptsächlichen Träger dieser Entwicklung. Auch auf höheren Kulturstufen kann die Gesetzgebung unzulänglich sein; halten sich dann die Gerichte nicht mehr an die unzeitgemäßen Gesetze, so verlieren diese durch Nichtanwendung ihre tatsächliche Geltung, und an ihre Stelle treten durch ständige Rechtsprechung Gerichtsgebräuche und Ge- wohnheitsrecht. In einem wohlgeordneten Staatswesen darf sich freilich der Gesetzgeber durch die Entwicklung der Dinge nicht derart überholen lassen, daß seine Aufgabe der Richter übernimmt. 2. Die Unabhängigkeit unbeamteter Richter ruht vornehmlich in der Freiheit von dauernden Dienstverhältnissen. Die Gerichte sind aber größtenteils mit Berufsrichtern besetzt. Diese sind das Rückgrat der Justiz, die eigentlichen Richter; sie müssen eine gründliche Vorbildung und eine sichere, unabhängige Stellung besitzen, um eine zuverlässige und unabhängige Recht- sprechung zu gewährleisten. Ihre allgemeine und rechtswissenschaftliche Bildung ist die Voraussetzung ihrer inneren Unabhängigkeit von rohen Leiden- schaften und Instinkten, von Vorurteilen und Unwissenheit aller Art. GVG. $ 2 fordert zur Ausbildung mindestens ein 3 jähriges akademisches Studium der Rechtswissenschaft (davon mindestens Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 6 892 — drei Semester auf einer deutschen, d. h. in Deutschland gelegenen, Universität, was wieder das Reifezeugnis einer 9 klassigen Mittel- schule voraussetzt) und eine 3 jährige Vorbereitungspraxis ”°. Jeder der beiden Zeitabsehnitte endet mit einer Prüfung und kann dureh die Einzelstaaten, denen die nähere Regelung überlassen ist, verlängert, nicht abgekürzt, auch eine Zwischen- oder Vorprüfung eingeschoben werden *. Die Freizügigkeit, d. h. ein Wechsel zwischen mehreren Bundesstaaten hinsichtlich der Ablegung der Prüfungen und der Vorbereitungszeit, ist nicht ausgeschlossen ; sie steht im Ermessen der einzelstaatlichen Regierung (GVG. $ 3). Wer die vorgeschriebenen Prüfungen besteht, erlangt damit die „Fähigkeit zum Richteramte“* (GVG. $ 2), aber keinen Anspruch auf Anstellung (auch nicht in seinem Heimatstaate); diese hängt vielmehr vom Ermessen der Regierung des Staates ab, in dem sie angestrebt wird. Nach allgemeinem deutschem Staatsrecht be- gründet auch sonst die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zur Bekleidung eines Amtes noch nicht den Anspruch, ein solches übertragen zu erhalten. Ohne den geschilderten Bildungsgang sind nur ordentliche öffentliche Rechtslehrer an inländischen Uni- versitäten zum Richteramte fähig (GVG. $4). Der zum Richter- amte Befähigte kann, ohne daß er eine weitere Prüfung ablegen müßte, grundsätzlich zu jedem (auch dem höchsten) Richteramt in ganz Deutschland berufen werden (GVG. $ 5, KolBG. 8 49); ein Mindestalter von 35 Jahren wird für Mitglieder des Reichs- gerichts erfordert (GVG. $ 127 I). Die Berufsrichter werden von der Staatsregierung ernannt; ein anderer Weg, namentlich ihre Wahl durch das Volk, ist im Interesse ihrer Stellung, insbesondere ihrer Unabhängigkeit nach unten, nicht gangbar ?”. Soweit sie Landesbeamte sind, ernennt — 25 Nur Kriegsteilnehmer genießen Vergünstigungen: Ges. über die Aus- bildung von Kriegsteilnehmern zum Richteramt v. 19. April 19 (RGBl. S. 403). 2° Die bayr. Zwischenprüfung ist wieder abgeschafft. 27 Vgl. BURCKHARD a. a. 0.8.16 ff., ReıcHer, Bestellung und Stellung 88 — sie die Landesregierung. Präsentations- oder Vorschlagsrechte zugunsten von Einzelpersonen oder Körperschaften, die durch den Vorschlag die Dankbarkeit des Richters gewinnen könnten, gibt es nicht mehr (GVG. $ 15). Regel ist, daß der Ernannte vor seinem Amtsantritt einen Diensteid zu leisten hat. 3. Der Berufsrichter ist zwar kraft geschichtlicher Notwendig- keit Beamter geworden ®®. Aber seine amtliche Stellung ist vor der anderer öffentlicher Beamten den Erfordernissen seines Amtes entsprechend mehrfach ausgezeiehnet und mit verfassungsrecht- lichen Garantien der Unabhängigkeit umgeben: Dem Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit ist zunächst zum Schutze seiner Un- abhängigkeit nach oben das verliehene Amt sichergestellt. Er wird nicht auf eine bestimmte Anzahl von Jahren, sondern auf Lebenszeit ernannt (GVG. 8 6, RV. Art. 1041). Er kann gegen seinen Willen nicht beliebig, sondern nur auf Grund richter- licher Entscheidung in den reichs- oder landesgesetzlich vorge- sehenen Formen und Fällen dauernd oder zeitweise seines Amtes enthoben, versetzt oder pensioniert werden (GVG. $ 8, RV.a.a.0.). In der Verwaltungsgerichtsbarkeit sind die Unabhängigkeits- garantien am stärksten ausgebildet bei den durchweg auch organi- satorisch von der (reinen) Verwaltung getrennten obersten In- stanzen, deren Mitglieder meist im Hauptamt auf Lebenszeit an- gestellt sind und das volle Maß richterlicher Unabhängigkeit genießen, während die Verwaltungsrichter der Unterinstanzen nicht richterliche Beamte sind ®. Diese „Inamovibilität* muß natürlich da aufhören, wo Alter oder Gebrechen eine weitere sachgemäße Amtsausübung unmöglich machen; sie soll die Regie- der Richter in der Schweiz und im künftigen Deutschland, Tübingen 1919, v. Lewisskı, DJZ. 1919 Sp. 146 fi. 22 F. STEIN, Zur Justizreform, Tübingen 1907, S. 63 £. 2° Doch steht z. B. den beamteten Mitgliedern der preuß. Bezirksaus- schüsse (mit Ausnahme des vorsitzenden Regierungspräsidenten) das Privileg der Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit wie den ordentl. Richtern zu. 6* —_ 4 — rung nur verhindern, ihr mißliebig gewordene Richter durch Zwangsversetzung zu kränken, zu schikanieren, zu schädigen oder aus dem Amte zu drängen. Die in verschiedenen Staaten ge- troffene Anordnung, daß die Richter wie andere Beamte u. U. mit Erreichung eines bestimmten Alters aus dem Amte scheiden und in den Ruhestand treten, steht damit nicht im Widerspruch und ist überdies jetzt in der RV. a. a. O. ausdrücklich zugelassen ; eine solche allgemeine Vorschrift kann nicht gegen den einzelnen Richter mißbraucht werden ®. Nachoben undunten wirkt die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Richterbeamten, die ver- mögensrechtlich sichergestellt, nicht mehr, wie es früher zum Schaden ihres Ansehens häufig der Fall war, auf Sporteln und Gebühren der Parteien und ihrer Vertreter angewiesen sind, son- dern festes, im ordentlichen Rechtswege klagbares Gehalt vom Staate beziehen (GVG. 85 7, 9). Im übrigen sind sie an die gleichen Schranken gebunden wie die anderen öffentlichen Beamten und können sich, wie diese, durch Verletzung ihrer Amtspflichten disziplinaren Folgen aus- setzen oder infolge strafgerichtlicher Verurteilung die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Aemter, also auch des Richteramts, verlieren. Die nähere Regelung der Rechtsverhältnisse der einzel- staatlichen Richter ist den Landesgesetzgebungen überlassen; das Reichsrecht enthält nur Vorschriften für Reichsbeamte, so GV@. SS 128—131 für die Mitglieder des Reichsgerichts. Es wird Sache der Reform sein, die Riehterbeamten noch mehr aus dem allgemeinen Beamtenstand und ihrer allzu bescheidenen Stellung im Beamtenorganismus herauszuheben, sie tunlichst behufs Hint- anhaltung übel angebrachter Streberei einander an Rang und Ge- halt gleichzustellen, nicht wieder wie jetzt in den unten breiten und nach oben spitz verlaufenden Kegel der Beamtenhierarchie einzuzwängen und die Garantien für ihre persönliche Unabhängig- keit zu vermehren und auszugestalten, damit der an die Spitze s° Ebenso KıscH, Unsere Gerichte usw. S. 48. des GVG. gestellte und jetzt auch in die RV. aufgenommene Fundamentalsatz von der Unabhängigkeit aller Richter kein bloßes Programm oder gar nur Schein ist, sondern zu einer in und von der breiten Oeffentlichkeit anerkannten Tatsache wird. 4. Der richterlichen Unparteilichkeit und Unbefangenheit im einzelnen Falle dienen die für alle Prozeßarten im wesentlichen übereinstimmenden Vorschriften über Ausschließung und Ablehnung von Gerichtspersonen. Richteramt und Partei- stellung schließen sich gegenseitig aus; Partei und Richter sind unvereinbare Gegensätze, niemand kann Richter in eigener Sache sein. Das Verbot gilt auch, soweit es nicht ausdrücklich aus- gesprochen ist. Während ZPO. 8 41 ganz allgemein einen Richter von der Ausübung des Richteramts in Sachen ausschließt, in denen er selbst Partei ist, erklärt StPO. 8 22 einen Richter dann für ausgeschlossen, wenn er durch die strafbare Handlung verletzt ist, ohne den Fall zu erwähnen, daß er selbst Beschuldigter ist. Die StPO. folgt hier Vorgängerinnen, die eine Parteistellung des Be- schuldigten nicht kannten und ihn nur als (Untersuchungs-)Objekt betrachteten. Auch verwandtschaftliche Beziehungen zu den Par- teien wirken als Ausschließungs- und Ablehnungsgründe. Die Kehrseite ist die Forderung wechselseitigen Ge- hörs, die schon vollständig in das Verfahren einschlägt, nicht mehr zur Gerichtsverfassung gehört: Eines Mannes Red’ ist keine Red’, der Richter soll die Deele hören beed’; audiatur et altera pars. Die Partei als Richter in eigener Sache würde immer nur sich selbst hören. Der über die Parteien gestellte Richter muß seine Unparteilichkeit, den gleichmäßigen Abstand von beiden Parteien, vor allem dadurch beweisen, daß er ihnen gleiches Gehör gibt und auch sonst die Gleichheit ihrer Rechte achtet. Auf ein- seitiges Vorbringen einer Partei wird grundsätzlich kein Urteil zuungunsten der anderen erlassen, sondern erst, nachdem diese Gelegenheit zur Verteidigung hatte. Nur minder wichtige oder dringliche Entscheidungen, Beschlüsse und Verfügungen, dürfen ohne vorgängiges Gehör des Gegners ergehen. Nachruf. Kurt Wolzendorff +. Im März d. J. entriß ein unerwartet schneller Tod KURT WOLZENDORFF seinem rastlosen Planen und Schaffen. Berufenere haben anläßlich seines Hinscheidens seine Persönlichkeit ge- schildert. Aber auch wer wie ich als sein letzter Fachkollege in Halle ıhm nur noch kurze Zeit nahetreten durfte, war über- rascht durch die Fülle von Anregungen, die von ihm ausgingen und denen er in der ihm eigenen künstlerischen Form Ausdruck gab. Aus dieser Fülle seines künstlerischen Wesen heraus, gepaart mit feinstem juristischem Verständnis hat nun WOLZENDORFF die Wissenschaft des öffentlichen Rechts reich befruchtet. Ausgehend von der Erforschung des Polizeirechts ist er ideengeschichtlich neue Bahnen gegangen. Besonders die Herausarbeitung der genossen- schaftlichen Staatsidee durchzieht sein gesamtes Schaffen, das in letzter Zeit vor allem auch das Völkerrecht und die Probleme der Allgemeinen Staatslehre umfaßte. Besonders wertvoll erscheint mir dabei an seinen Schriften, daß sie sich niemals auf einen Parteistandpunkt festlegen, sondern stets auf der Höhe wissen- schaftlichen Erkennens bleiben. Dadurch hat er auch denen viel zu geben vermocht, die sonst seinen Standpunkt nicht in allem teilen konnten. Auch das Archiv des öffentlichen Rechts verdankt ihm eine Reihe wertvoller Beiträge, besonders auch geistvolle Besprechungen. Ein reicher Geist, dem die Wissenschaft viel verdankt, und von dem sie noch mehr zu erhoffen hatte, ist mit ihm dahin- gegangen. Otto Koellreutter. Il. Aus der Praxis des Staatsrechts. ——e Die neue Regierungsform im englischen Weltreich. Von A. MENDELSSOHN BARTHOLDY. In dem kleinen, kurz vor dem Krieg erschienenen Handbuch von RıcHARD JeBB! über die „britannische Frage“ ist die Entwicklung der Regierung im britischen Weltreich auf einem angehängten Blatt (nach Morning Post vom 4. Juli 1907) in vier Diagrammen anschaulich ge- macht. Das erste zeigt den Stand der „kolonialen Abhängigkeit“, in dem der Engländer von „seinen Kolonien“ sprach, durch einen oberen großen Kreis, dessen Mitte (die Spinne im Netz) das Parlament des Vereinigten Königreichs unter der Krone bildet, mit dem Organ des Kolonialamts. Darunter hängen, in gleichem Abstand von dieser Zen- trale, sieben kleine Kreise, nach der Rasse vier weiße: Südafrika, Australien, Neuseeland, Kanada, und drei schwarze: Indien, Kron- kolonien, andere Dependenzen; in weiterem Abstand unter Australien und Neuseeland noch die kleinsten Kreise Papua und pazifische Inseln. Das zweite Diagramm zeigt den Stand der „britannischen Allianz“ mit dem Schlagwort der „fünf freien Nationen“. Hier steht über der Krone, die allein an ihrem Platz geblieben ist, sozusagen in der Luft das neue ! RICHARD JEBB, The Britannic Question (Longmans, Green and Co., 1913). Desselben Verfassers großes Werk über die erste Reichskonferenz (The Imperial Conference, a History and a Study) ist im gleichen Verlag erschienen, 8 — Gebilde der Reichskonferenz, bestehend aus den Vertretern der fünf Regierungen in London; darunter sind in einem Halbkreis, gleichen Abstand von Krone und Konferenz haltend, die fünf Nationen des neuen Reichs: Südafrika, Australien, Großbritannien, Neuseeland und Kanada angeordnet, und wie Australien Papua, wie Neuseeland die pazifischen Inseln unter sich hat, so hängen unter Großbritannien hier die drei andern schwarzen Kreise: Indien, Kronkolonien, Dependenzen. Das dritte und vierte Bild weisen in die Zukunft; sie stellen das Im- perium als Bundesstaat dar. Die Krone ist geblieben; wo im ersten Bild Großbritannien, im zweiten die Reichskonferenz stand, steht jetzt eine Bundesregierung?, von der die fünf weißen Nationen gleichen Abstand haben, während in weiterem Abstand, aber auch unmittelbar von der Bundesregierung abhängend, nur zwei schwarze Kreise, Indien und die übrigen Dependenzen darstellend, angebracht sind. Davon unterscheidet sich das letzte Bild noch dadurch, daß in ihm die Gleich- stellung der Rassen durchgeführt ist: der Kreis der Bundesregierung ist nicht mehr weiß, sondern weiß und schwarz gestrichelt, ebenso der Kreis Südafrikas, und um die Bundesregierung stellen sich nun in völlig gleichem Abstand die sieben Länder und Ländergruppen: Kanada, Neuseeland, Indien, Großbritannien, Andere Staaten, Austra- lien, Südafrika — schwarz, weiß und gemischt auf gleicher Stufe der Souveränität. Diese Prophezeiung von 1907 ist lehrreich im Richtigen wie im Unrichtigen ihrer Voraussicht: sie zeigt vor allen Dingen, daß wir geneigt sind, die Bedeutung des Weltkriegs für die englische Reichs- verfassung durchaus sentimental zu überschätzen. Obgleich der Krieg in die damalige Rechnung nicht eingestellt ist und nicht eingestellt werden konnte, ist die Entwicklung in allem Wesentlichen so angezeigt, wie sie, scheinbar unter dem Antrieb des Kriegs, gegangen ist; es ist auch zu beachten, daß in der Verwirklichung der Krieg kein schnelleres Zeitmaß gebracht hat. Verwirklicht ist auch heute nur das zweite Diagramm mit einem Einschlag vom vierten; der Plan einer Bundes- regierung mit einem Reichsparlament ist sogar heute erheblich weiter von seiner Verwirklichung entfernt als er es 1907 scheinen konnte; die „fünf freien Nationen“ (Neufundland ist dabei immer zu Kanada ge- rechnet) lehnen es gleichmäßig ab, über ihre eigenen Parlamente einen ® Mit einem Bundesparlament. Das ist der wesentliche Unterschied gegenüber: der Reichskonferenz, die nur ein Bundesrat im Sinne unserer früheren Verfassung, ohne Reichstag, war. -— 89 — Reichstag, sei es auch nur für Reichsangelegenheiten in strengster Scheidung von den Angelegenheiten der Länder, treten zu lassen; sie wollen durch die von ihnen gewählten Regierungen, durch die ihnen verantwortlichen Premierminister in der Reichskonferenz die Regierung des Weltreichs gemeinsam führen. Der stärkste Unterschied gegen 1907 ist die Heranziehung Indiens zur Teilnahme an dieser Konferenz mit der bestimmten Aussicht darauf, daß mit weiterer staatlicher Aus- bildung Indiens zur parlamentarischen Regierungsform diese jetzt noch mehr beratende (und dekorative) als beschließende Teilnahme Indiens zu voller (tleichberechtigung auf den nächsten Konferenzen erweitert wird. Auch dies ist nicht Folge des Kriegs, dessen Ausgang der Türkei gegenüber im Gegenteil hemmend auf die Teilnahme Indiens einwirkt. Die Hebung Indiens zur politischen Selbstherrschaft stand schon vor dem Krieg auf dem Programm der Pioniere des neuen englischen Im- perialismus®, der Führer des Round Table-Verbandes, und war durch die Morley-Minto-Reformen viel näher an die Verwirklichung gebracht, als ihre englischen Befürworter selbst angenommen hatten. Die Berechnung von 1907 ist also durch den Krieg nicht unrichtig geworden, was gewiß ein gutes Zeugnis für ihre innere Kraft ist. Ihr Irrtum liegt vielmehr darin, daß sie die irische Frage außer acht läßt, was wahrscheinlich mehr ein Irrtum des Willens als des Verstandes ist. Die Annahme, daß das „Vereinigte Königreich“ — so wird Groß- britannien in den Diagrammen geführt — in seinem Bestand, wenn auch nicht in seiner äußeren Vormachtstellung unverändert bleiben werde, kann heute schon als falsch bezeichnet werden. Der „dominion status“ ist Irland in naher Zukunft — ob mit oder ohne Dragonaden — sicher, und dann wird sich sofort die Frage erheben, ob England, Schottland und Wales mit einer einzigen Stimme auf der Reichskonferenz zufrieden sein können. Denn auch wenn sich der wesentliche Sinn der Kon- ferenzregierung (Government by Conference ist heute schon land- läufiger Ausdruck der englischen Staatssprache) durchsetzt und die Beschlüsse der Reichsregierung nie mit Mehrheit, sondern einstimmig gefaßt werden, behält die Frage der Stimmenzahl ihre Bedeutung; da unter Umständen die selbständigen Vertreter von Schottland und Wales gerade als Dissentierende die Fassung eines Beschlusses hindern 3 Vgl. hierüber den Artikel von $. FosRSTER, in dem demnächst er- scheinenden 5. Band des Handbuchs der Politik, sowie meinen Aufsatz ım Neuen Merkur April 1921, V 5 £. — 90 — könnten, dem der englische Vertreter mit den übrigen Ländern zu- neigte; man darf hier wohl ein wenig Völkerpsychologie treiben und sagen, daß der Engländer, nach alter Ueberlieferung und nach mancher bitteren Erfahrung seiner politischen Kinderjahre, viel leichter mit den andern Staaten und Völkern des Reichs zusammenarbeitet und viel mehr zum Zurückstellen einer vereinzelten Ansicht hinter den Wunsch aller andern Teilnehmer geneigt sein wird als der Schotte, der Walliser oder der Ire. Ebenfalls im Jahr 1907 nicht in die Rechnung eingestellt ist der Völkerbund. Seine Errichtung in der vorläufigen Paris-Genfer Fassung hat für die englische Reichsverfassung ja insofern große äußere Be- deutung gewonnen, als den „fünf freien Nationen“ im Statut des Völkerbundes die souveräne Stellung zuerkannt worden ist, mit dem Recht selbständiger Instruktion an ihre Delegationen zur Völkerbund- versammlung und zu den Ausschüssen und mit eigenem Stimmrecht in der Versammlung, während allerdings Großbritannien allein im Rat der fünf Großmächte sitzt‘. Das Verlangen nach selbständiger Füh- rung der auswärtigen Politik war bis dahin nur in Kanada ernstlich erhoben worden, wo man, im Sinn des panamerikanischen Gedankens und um anzudeuten, daß in einem Konflikt zwischen den Vereinigten Staaten und einem englischen Bundesgenossen Kanada sich jedenfalls nicht gegen die Vereinigten Staaten entscheiden werde, die selbständige diplomatische Vertretung in Washington (und umgekehrt) immer als Forderung festgehalten hatte. Auf der Pariser Konferenz hat dann bekanntlich Smuts, in Durchführung seiner Vorschläge zur Völkerbund- verfassung’, die Aufnahme der vier andern Nationen neben Groß- * Man beachtet, so viel ich sehe, die neue Schwierigkeit sehr wenig, die sich für diese Vorzugsstellung Englands aus der Neuregelung des irischen nationalen status ergeben wird. Schon daß Großbritannien allein, obgleich die militärische Macht der übrigen Reichsteile den Krieg mit entscheiden half, die Frucht dieser Herrschaftstellung im „Rat“ einheimste konnte unbillig erscheinen. Ist aber dieses Großbritannien in England, Irland, Schottland und Wales zerfallen, so kann England schwer für sich allein den Sitz im Rat beanspruchen, während die drei andern nur gewöhn- liche Mitgliedschaft hätten. Den Sitz im Rate müßte dann das englische Reich insgesamt haben — aber damit verlöre die Teilhaberschaft der einzelnen Nationen des Weltreichs ibren Grund. 5 The League of Nations, a practical suggestion. London, Hodder & Stoughton 1918. —_- 91 — britannien und damit die Anerkennung ihrer Souveränität in der Welt- politik durchgesetzt. Das hat insofern eine starke Rückwirkung gehabt, als nach den Erfahrungen auf der ersten Völkerbundversammlung in (Genf, bei welcher Kanada und Australien mehrfach — übrigens in entgegengesetztem Sinn — dissentierten, die großbritannische Regie- rung es für um so nötiger halten mußte, in der Reichskonferenz eine einheitliche Außenpolitik des Weltreichs festzustellen. Am 17. November 1920 hat Bonar Law im Unterhaus auf eine Anfrage erklärt, die für den Juni 1921 einberufene Konferenz sei eine Zusammenkunft „on the lines of the Imperial war Oabinet meetings which took place in 1917 and 1918, to deal with the many urgent pro- blems of common interest which call for the co-ordination of policy and action by the different Governments of the Empire“; die Kon- ferenz werde dagegen nicht eine Verfassungskonferenz im Sinn der Resolution IX der Reichskriegskonferenz 1917 sein. Damit war das Schlagwort für die Konferenz gegeben: sie werde, als Nachfolgerin des Imperial War Oabinet, ein Imperial Peace Cabinet sein, wie es der frühere Premierminister von Kanada, Sir Robert Borden und General Smuts schon früher gefordert hatten (Times vom 18. XI. 1920). Sir Robert Borden hatte dafür die Wendung gebraucht, dieses Reichsfriedenskabinett werde, wie sein Vorgänger, ein „Oabinet of Gov- ernments“ sein, ein Kabinett, in dem die Teilnehmer nicht einzelne Fachminister unter einem Premier, sondern die Regierungen der Na- tionen selbst wären, ohne andere als eine äußerlich-technische Leitung durch den englischen Premier. — Damit war auch die Teilnahme In- diens angezeigt, da esja im Reichkriegskabinett 1918 durch Lord Sinha und in Paris durch den Staatssekretär für Indien, Montagu, durch den Maharadscha von Bikanir und Lord Sinha vertreten war. Südafrika wie Kanada betonten sogleich ihre Gegnerschaft gegen ein ständiges Kabinett, das etwa aus der Konferenz erwachsen könnte. Sie glauben, wie Smuts in einer Unterredung mit Dr. Miller, dem Rektor eines Universitäts-College in Ontario, Ende November 1920 betonte, daß die „self-governing Dominions* künftig das Recht hätten, sich in Konflikten der auswärtigen Politik, die vom Mutterland oder einem von ihnen selbst ausgingen, frei über die Teilnahme oder Ent- haltung zu entscheiden haben würden; zur Wahrung der Einheitlich- keit genügten jährliche Zusammenkünfte von nicht allzulanger Dauer (Toronto Mail and Empire vom 30. Nov. 1920; dazu die übrige kana- dische Presse der nächsten Tage). Von England aus wurde in den nächsten Monaten die kanadische Empfindlichkeit besonders sorgfältig geschont; außer den früher an dieser Stelle erwähnten Höflichkeiten (vgl. Arch £. öff. R. 40, 93) schickte man den Sprecher Lowther mit einer Nachahmung des Präsidentenstuhls von Westminster nach Kanada, um ihn dem Haus der Gemeinen in'Ottawa als Geschenk und Symbol gleichen Parlamentsrechtes zu überreichen und ähnliches mehr. Die Stellung der kanadischen Führer wurde dadurch aber nicht beeinflußt. Der Premier Meighen wie der Führer der oppositionellen Farmerpartei, Crerar, betonten bei aller Reichstreue der Dominion, daß sie eine freie Nation sei und für jeden Kanadier „Canada first“, auch vor Groß- britannien, der Wahlspruch sein müsse; man sprach von einer Sucht der Zentralisierung in London® nicht viel anders, als man im deut- schen Süden von Berlin zu sprechen pflegt. Zu gleicher Zeit wurde in England selbst aus einem persönlichen Anlaß, wie er so häufig ge- rade in London entscheidend ist, die Reichsregierung kritisch behandelt: der bevorstehende Rücktritt Milners vom Kolonialamt führte zur Er- wägung der Frage, ob nicht aus dem Bereich dieses Amtes die Do- minionfragen nun ausgeschieden und, wie zum Beispiel der Abgeordnete Ormsby-Gore in einem Brief an die Times vom 8. Januar 1921 vor- schlägt, unmittelbar dem Premierminister oder dem Privy Couneil über- tragen werden sollten; dem Kolonialamt verblieben die Kolonien und Dependenzen, wozu jetzt auch noch die überaus wichtigen Angelegen- heiten der englischen Mandate vom Völkerbund (Palästina, Arabien» Mesopotamien, Ostafrika, Nauru) kommen’. In der Tat steht es mit dem Verfassungsrecht von heute nicht mehr in Einklang, daß der Staatssekretär des Kolonialamts als verantwortlicher Minister dem König die Ernennung der Generalgouverneure für die Dominions vor- zuschlagen hat, während die Premierminister dieser Dominions die Pairs des englischen Premiers sind. Die Ordnung schien zum Teil deshalb dringlich, weil als designierter Nachfolger Milners Winston Churchill galt, von dessen Ehrgeiz eher zu erwarten war, daß er den Kreis seines neuen Amts erweitern, als daß er sich eine Beschränkung ge- fallen lassen werde. Winston Churchill hat deshalb auch die erste Gelegenheit ergriffen — bei einem Festessen der English-speaking Union für den neuen Vizekönig von Indien, Lord Reading —, um sich zu einem sehr vorsichtigen Reichsverfassungsprogramm zu bekennen. 6 Kanadische Adreßdebatte im Februar 1921. ’ Vgl. M. ScHhoca, Völkerbundmandate und Kolonialpolitik im Hand- buch der Politik Band 5. 98 _ „So far as the Dominions of the British Empire were concerned, the new principle which seemed to be developing was that of common consultation among the members of the British Empire in regard to the difficulties of any one of them, although technically, no doubt, as Lord Rosebery said, and said so well many years ago — „the title deeds of the British Empire are in these islands“. After what we had been through together in the war® it would not be right for any Im- perial decision, especially one which concerned the status of any nation with in the British Empire, to be taken in a final way, as if it were only a British affair, without the consultation of the Cabinet with the whole body of the British Empire. It was only the application of what the French called „a council of the family“, at which, instead of indi- viduals, powerful States would appear, like Canada, Australia, New Zealand, and South Africa, and would share with the mother Country the responsibility for dealing with great and dominant questions, the decision of which affected the common fortunes of the whole body — woran sich dann noch der Wunsch und die Hoffnung schließen, daß die Schwierigkeiten Irlands und Aegypten mit so gutem Erfolg für das Reich gelöst werden möchten wie vor 15 Jahren die Schwierigkeit in Südafrika. Man sieht, daß Churchill vieles aus den vorher erwähnten Pro- grammen der Dominion-Premiers übernimmt; er unterläßt aber doch nicht, durch die Erinnerung an den Imperialismus der vorigen Gene- ration in der Aeußerung Roseberys darauf hinzuweisen, daß alles Recht der Tochterstaaten vom Mutterland kommt, und daß sie, wenn sie in der Welt nach außen, etwa im Verkehr mit Japan oder den Vereinigten Staaten, ihre Souveränität geltend machen wollen, sie das immer nur durch die Berufung auf die mütterliche Souveränität Großbritanniens tun können, so wie nach englischem Recht der Grundstückseigentümer -— —_ ® Diese Lesart ist persönliche Politik Churchills, der ja in seinen Aeußerungen immer durch die Ereignisse bestimmt wird, an denen er selbst mitgewirkt, und seiner Meinung nach erfolgreich mitgewirkt hat. Er hatte kurz vorher davon gesprochen, daß gerade an dem Tag, an dem er zuletzt auf einer Veranstaltung der English-Speaking Union eine Rede gehalten hat, am 4. Juli 1918, die britischen, australischen und amerikanischen Truppen vereint gegen den furchtbaren deutschen Feind zum Sieg vorge- gangen seien. ° Times 14. Febr. 1921. Vgl. auch Churchills Rede am Anzac-Tag, Times vom 26. April 1921. 4 — immer auf die ursprünglichen Eigentumstitel zurückgehen muß, um über sein Recht verfügen zu können. Aus eigenem Recht haben die Dominions nach dieser Auffassung keinen status in der Welt. Stärker als diese Rede Ohurchills hat dann eine Aeußerung Lloyd Georges in der englischen Adreßdebatte die Dominionpolitiker beun- ruhigt, in der er bemerkte, die Verteidigung des Reichs sei eine gemein- same Reichssache und es sei zu viel von den kleinen britischen Inseln verlangt, daß sie die Verteidigung des Reichs auf allen Weltmeeren übernehmen sollten. Dagegen wurde gleichmäßig von Südafrika, Au- stralien und Kanada Verwahrung eingelegt; nur von Neuseeland kam, wahrscheinlich ohne Verabredung mit dem britischen Kabinett, der Plan einer zentralisierten Reichsregierung (Premierminister Massey), der so- fort in Australien entschieden abgelehnt wurde, nicht ohne Hinweis darauf, daß Neuseeland früher australische Vorschläge zu engerer-Ver- bindung mit der Begründung zurückgewiesen hatte, der Wasserweg zwischen ihren Territorien sei zu weit: der Wasserweg nach Groß- britannien, Kanada und Südafrika ist allerdings noch weiter. Auch Massey lehnt übrigens ein Reichsparlament ab. Als Beispiel für die Stellung der Dominionparlamente zu der Reichskonferenz ist die Debatte im australischen Unterhaus (House of Representatives) in Melbourne vom 17.—21. April 1921 zu erwähnen. Die Regierung erbat sich in einer von ihr vorgeschlagenen Resolution Vollmacht für den Premierminister Hughes zur Verhandlung über die auf dem Programm der Konferenz stehenden Fragen, besonders des englisch-japanischen Bündnisses, der Reichsverteidigung und der Wan- derung zwischen den Reichsteilen. Die Arbeiterpartei wollte in einem Amendement die Zustimmung zu dem Bündnis mit Japan, das Austra- lien möglicherweise in einen Krieg mit den Vereinigten Staaten ver- wickeln könne, von einem Referendum abhängig sein lassen; das Amen- dement wurde abgelehnt". 10 Vgl. über Verhandlungen im kanadischen Parlament Times vom 27. April 1921 und folgende Tage und den kanadischen Preßbericht, Times vom 9. Mai, 12. Mai. Meighen wandte sich hier gegen Churchills Aeußerung, die Konferenz sei eine Fortsetzung des Kriegskabinetts, ein wirkliches Kabinett, und betonte, sie sei vielmehr eine reine Konferenz der Premier- minister. Ein Amendement, das ausdrücklich jede Aenderung in den Be- ziehungen Kanadas zu den „andern Teilen des Reichs“ ausschließen sollte, fiel mit 64 gegen 96 Stimmen, nachdem der Premier erklärt hatte, das Amendement werde das Gegenteil seiner Absicht erreichen: die Konferenz Zur Konferenz wurde von Australien der Premierminister Hughes, von Kanada, Neuseeland und Neufundland ebenfalls die Premierminister Meighen, Massey und Squires!!, von Südafrika außer dem Premierminister Smuts Sir Thomas Smartt, Ackerbauminister und Oberst Mentz, Landes- verteidigungsminister (als Vertreter der regierungstreuen Parteien des Parlaments und der südafrikanischen Stämme), von Indien, kraft Be- stimmung der englischen Regierung der Staatssekretär Montagu, der Maharadschah von Cutch und Mr. Srinavasa Sastri entsandt, die beiden letzteren als Repräsentanten der indischen Fürsten und der einfluß- reichen Servants of India Society, des Verbandes der auf praktische Zusammenarbeit mit England gerichteten indischen Reformer. Als die Dominionvertreter schon unterwegs waren und ihre Parlamente längst zur Konferenz Stellung genommen hatten, begann auch in England selbst eine kleine Gruppe rühriger Parlamentsmitglieder, noch eine Vorerörterung des Konferenzprogramms im englischen Unterhaus zu verlangen: Brief an die Times, unterzeichnet von Davidson, Betterton, Hills, Hoare, Guinness, Ormsby-Gore und Winterton. Diesem Ver- langen ist aber bezeichnenderweise nicht nachgegeben worden; das englische Kabinett faßt ja seine Stellung von alters her so auf, daß dem Unterhaus das nachträgliche Mißtrauensvotum zusteht, dem das Kabinett weichen muß, wenn es nicht zu Neuwahlen greifen will; da- gegen steht dem Parlament kein Anspruch darauf zu, daß es über schwebende Verhandlungen unterrichtet oder daß für sie etwa gar In- struktionen eingeholt werden müßten. Hierin sind die Tochterstaaten parlamentsrechtlich vom Mutterland deutlich geschieden. An Stelle der Parlamentsverhandlung über die kommende Kon- ferenz steht dann eine bemerkenswerte Verhandlung im Royal Colonial Institute vom 7. Juni, mit Sir ‚John Findlay, dem früheren Justiz- von 1921 solle nur konsultativ sein und eine spätere Verfassungskonferenz vorbereiten ; beschlösse man also, daß die Konferenz bestimmt bezeichnete Beschlüsse nicht fassen dürfe, so spreche man ihr damit immerhin mehr Aktion zu als sie selbst sich vorgesetzt habe. Die Verhandlung in Süd- afrika fand vom 20./25. Mai statt. Smuts kündigte dabei an, daß er zur nächstjährigen Verfassungskonferenz auch Vertreter der Opposition mit- nehmen wolle, ı! Der dann allerdings am Kommen verhindert war. Neufundland blieb unvertreten. Großbritannien ist durch die vier führenden Kabinetts- mitglieder Lloyd George, Chamberlain, Balfour und Churchill bei der Er- öffnung vertreten gewesen, zu denen später Curzon kam. Eine besondere Vertretung Schottlands und Irlands fehlt also ganz. — 96 — minister von Neuseeland, als Referenten. Findlay nimmt seine frühere Ansicht, daß sich das Reichsbündnis eine festere Verfassung geben müsse, zurück und stimmt Smuts darin bei, daß die einzige jetzt tun- liche Form der Reichsregierung regelmäßige Konferenzen seien. „Com- plete autonomy with Britain primus inter pares“ ist ihm das Ziel. Dazu sollen nicht nur die Vollkonferenzen dienen, sondern auch Zwischen- versammlungen, zu denen die Premierminister nicht bemüht zu werden brauchen; auch sollte sich jeder Gliedstaat einen eigenen Minister für Reichsangelegenheiten bestellen, der diese Zwischenkonferenzen besuchen müßte!2), — Auch die Ansprachen, die bei der Oxforder Rhodes- Gedächtnisfeier am 11. Juni von Milner, Massey und Smuts gehalten wurden, gehören in diesen Stoffkreis; Smuts hat den Mut gehabt, darauf hinzuweisen, daß Rhodes’ Ziel, das eines großen Staatsmannes, über das britische Weltreich hinaus gesteckt war, die Jugend der Ver- einigten Staaten, ja die aller teutonischen Völker, auch der deutschen zu einem Bund gegenseitigen Verstehens zusammenzubringen, der auf Höheres als auf Staats- oder Rassengemeinschaft gegründet wäre. 12 Vgl. auch die Artikelserie von DuncAn HALL, dem Verfasser der „British Commonwealth of Nations“ (australischer Standpunkt), unter dem Titel Horizons of Empire in der Times vom 10. 11., 14., 16. 21. Juni er- schienen. HALL verlangt u. a. volle Oeffentlichkeit der Konferenzverhand- lungen; er fordert, daß Großbritannien sich entschlossen und innerlich mit dem gleichen Status der Dominions im Reich abfinde und sich die unverhohlene Ablehnung aller Eingriffe von London her, die bei der Er- nennung Churchills zum Kolonialminister von allen Dominions kam, zur Warnung dienen lasse; er glaubt, daß die Reichseinheit bei voller Freiheit der Gliedstaaten sich wahren lasse, wenn man, der beliebten Unterschei- dung des englischen Staatsrechts zwischen legal right und constitutional right folgend, eine allgemeine Deklaration über die konstitutionellen Frei- heiten der Dominions und ihre „absolute equality of nationhood“ erlasse, die dann die gesetzlichen Befugnisse des Vereinigten Königreichs über die Dominions in Wirklichkeit völlig ausschaltete, der Form nach aber als „legal unity“ bestehen ließ. Er weist auf den sich einbürgernden Unter- schied zwischen „group questions“ und „national questions“ hin: die ersteren gehen alle Reichsglieder an (Beispiel der Friedensschluß) und zu ihrer Behandlung bedarf die Krone des Rates (advice im verfassungsrecht- lichen Sinn der Ministerverantwortlichkeit) aller Gliedstaatenregierungen ; national questions gehen nur einen Gliedstaat an (z. B. Ernennung des Generalgouverneurs für ihn; seine auswärtige Vertretung); hier berät seine Regierung den König allein. Als dann, am Vorabend der längst fertig vorbereiteten Konferenz, am 17. Juni noch eine Scheinverhandlung im Unterhaus stattfand, legte Chamberlain, der für die englische Regierung sprach, noch allen Nach- druck darauf, daß er dem Haus „als verantwortlicher Minister“ nicht sagen könne, was er oder seine Kollegen auf der Konferenz vorbringen würden, und daß insbesondere die Beratungen über Fragen der aus- wärtigen Politik jeden Wert verlieren würden, wenn sie öffentlich vor sich gingen. Am sorgfältigsten sei von der englischen Regierung alles vorbereitet, was sich auf die Verteidigung des Reiches beziehe; hier zollte Chamberlain dem Vorsitzenden des Committee of Imperial de- fence, A. J. Balfour, als dem Vater der ersten wirksamen militärischen Gesamtorganisation des Reichs besonderes Lob. (Im Oberhaus hatte einige Wochen vorher Haldane die Einrichtung eines ständigen Reichsmarinegeneralstabs gefordert, ohne von der Regierung eine bin- dende Zusage zu erhalten.) In den Reden der Abgeordneten tauchte die für das Reich so über alles andere wichtige Frage der Rassen- gleichheit, der „Colour“ wohl auf (Abg. Davidson, Spoor, und dagegen sehr charakteristisch Sir J. Rees!?); der Minister überging sie aber. Im Leitartikel des Temps vom 19. Juni wird, im Anschluß an einen Observer-Artikel, ganz richtig hervorgehoben, daß England wohl von der Konferenz und überhaupt von den Dominions nichts weiter erwarte als die militärische Unterstützung, morgen wie gestern. Aber kann man diese eine Frage herausnehmen ? „Peut-on traiter des questions navales, militaires ou diplomatiques qui interessent l’empire sans parler des relations politiques qui existent entre la möre patrie et les Dominions ? Autrement dit, peut-on discuter la defense de l’empire sans discuter sa 13 „We agree with our Colonial comrades of the Dominions that all this unity is worth concerted effort, even if that effort at the outset costs us something. The federation of free Commonwealths ıs worth making some sacrifice for. One never knows when its strength will be essential to the great cause of human freedom, and that is priceless“. Wir beachten bei der Erforschung der Kriegsursachen die Einflüsse von Südafrika her nicht genug. Im Round Table-Verband, bei den Vorkämpfern des Common- wealth-Plans, die ja von Südafrika ausgingen, ist in derselben Weise wie hier von Lloyd George der im Krieg dann nur ausgenützte, nicht erst er- fundene Gegensatz zwischen den freien oder demokratischen Staaten und den Autokratien, besonders Deutschland immer betont worden; der „gemein- same Feind“ wurde als Kitt des neuen Gemeinwesens gebraucht. Vgl. meine Anmerkungen im Neuen Merkur 5 S, 9, 10; auch die südafrikani- schen Novellen von Hans Grimm geben hier viel Aufklärung. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. ı. T 8 — constitütion?“ Und ist nicht eben diese Verfassungsfrage so schwierig wegen des alten Erfahrungssatzes, daß „Ost und West niemals zu- sammenkommen können“, daß die Orientalen in Indien, Afghanistan, Vorderasien, Aegypten sich mit den Weißen der andern Reichsteile nicht zu einem Ganzen verbinden lassen ? Lloyd George hat in seiner Ansprache an die Konferenz die Ant- wort darauf bei aller Zurückhaltung schon zu geben versucht. Er hat, nach einem Rückblick auf den Krieg und die bisherige Liquidation und einer kurzen diplomatischen Betrachtung des Verhältnisses zu Japan und den Vereinigten Staaten sich den Konferenzaufgaben selbst zu- gewandt: „Ich habe nicht vor, heute die Beratungsgegenstände dieser Kon- ferenz irgend im einzelnen zu erörtern. Wir tischen Ihnen keine fer- tige Speisenordnung dafür auf; wir wollen unter uns selbst besprechen, was wir haben wollen. Die britische Regierung steht mancherorts im Verdacht, gegen den Konferenzcharakter dieser Zusammenkunft böse Anschläge vorzubereiten. Man behauptet, wir seien unzufrieden mit dem gegenwärtigen Stand des Reiches und wünschten seine Organisation auf irgendwelche revolutionäre Art zu ändern. Meine Herren, wir sind durchaus nicht unzufrieden. Das Britische Reich entwickelt sich sehr befriedigend, in der Verfassung sowohl wie anderwärts. Die unmittel- bare Verbindung zwischen den Premierministern, die während des Krieges eingerichtet wurde, hat sich, meine ich, bewährt und wir haben versucht, Sie über alle wichtigen Vorgänge in den auswärtigen An- gelegenheiten durch wöchentliche oder nach den Umständen auch noch häufigere Botschaften vollkommen auf dem laufenden zu halten. Ja, bei jeder wichtigen Konferenz, ob hier oder auf dem Festland, habe ich es für eine meiner ersten Pflichten gehalten, eine so vollständige und genaue Rechenschaft als irgend möglich war, zu geben, nicht nur über die Beschlüsse, die gefaßt wurden, sondern auch über die Stim- mung, die so sehr wichtig ist. Ich habe unablässig nach meinem besten Können Berichte geschickt, manche von allervertraulichster Art, die den Dominions sogar unsere bloßen Eindrücke mitteilten und Ihnen Nachrichten weit über das hinaus gaben, was wir denkbarerweise der Presse hätten mitteilen können. Ein anderer Wechsel seit dem Krieg ist der Entschluß der kana- dischen Regierung, einen eigenen Gesandten in Washington zu halten — eine sehr wichtige Entwicklung. Wir haben dabei willig mitgewirkt und wir werden einen kanadischen Kollegen in Washington, sobald —- 9 —_ seine Ernennung erfolgt ist, willkommen heißen. Wir werden uns freuen, Vorschläge von Ihnen über die Methoden zu bekommen, nach denen die durch unsere Hände gehenden Angelegenheiten der Domi- nions in London würdiger und wirksamer als bisher behandelt würden; Sie werden indessen alle, denke ich, mir darin zustimmen, daß das Reich den Lords Milner und Long für ihre Dienste im Kolonialamt während einer Zeit großer Schwierigkeiten und Anstrengungen großen Dank schuldet. Wir heißen auch jeden Vorschlag willkommen, den Sie etwa für Ihre engere Teilnahme an der Führung der auswärtigen Angelegenheiten zu machen haben werden. Jede Anregung auf diesem Gebiet werden wir mit Wonne anhören und durchsprechen. Es gab eine Zeit, wo Downing-Street das Reich beherrschte; heute hat das Reich Downing-Street auf sich genommen. Ueber alle gemeinsamen Anliegen wünschen wir Ihre Ansicht zu kennen und, Ihnen die unsere mitzuteilen. Ich will Ihnen sagen, was meine allgemeine Vorstellung von den Wechselbeziehungen ist, unter denen wir uns begegnen. Die britischen Dominions und das Indische Reich haben, einer wie der andere, eine große Rolle in dem Krieg für die Freiheit gespielt — wahrscheinlich eine wichtigere Rolle als irgend- eine andere Nation mit Ausnahme der allergrößten Mächte. Wenn die Geschichte dieses Kampfes geschrieben werden wird, dann werden Ihre Leistungen, Seite an Seite mit der unsern, ein Zeugnis für die britischen Institutionen bilden, wie kein anderes Reich in der Welt- geschichte es gleich oder ähnlich aufweisen kann. In Anerkennung ihrer Dienste und Leistungen im Krieg sind die britischen Dominions jetzt voll in die Komität der Nationen in der ganzen Welt aufgenommen worden. Sie sind Unterzeichner des Ver- sailler Vertrags und aller andern Friedensverträge; sie sind Mitglieder des Völkerbundes und ihre Vertreter haben schon den Versammlungen des Bundes angewohnt, mit andern Worten, sie haben den vollen Stand einer Nation erreicht und sie stehen jetzt neben dem Vereinigten König- reich als gleiche Teilhaber an den Würden und Verantwortlichkeiten des britischen Gemeinwesens. Wenn es Mittel gibt, um diesen Stand Ihren eigenen Völkern und der Welt draußen noch klarer darzustellen, so werden wir uns freuen, sie auf dieser Konferenz gezeigt zu be- kommen. Indiens Leistungen waren auch sehr groß. Seine Soldaten liegen mit unsern auf allen Kriegsschauplätzen und kein Brite kann jemals die Tapferkeit und Bereitwilligkeit vergessen, mit der sie zu des 7* — 10 — König-Kaisers Dienst eilten, als der Krieg erklärt wurde. Das ist kein geringer Ruhm sowohl für Indien als für das Reich, an dem Indien ein Teil ist. Die Ursachen des Krieges waren Indien unbe- kannt, sein Schauplatz entlegen und doch stand Indien zu seinem Treu- verhältnis mit Herz und Hand, vom ersten Ruf zu den Waffen an, und ein Teil seiner Soldaten dient heute noch fern von ihrer Heimat und von den Ihren der gemeinsamen Sache. Indiens Loyalität in dieser großen Krisis spricht beredt zu mir vom Erfolg des Reichs im Brücken- schlagen zwischen Ost und Westen, in der Versöhnung tiefer Gegen- sätze der Geschichte, der Ueberlieferung und Abstammung und in der Kraft, den Geist und Genius eines großen asiatischen Volkes in willige Arbeitsgemeinschaft mit unserem eigenen Geist zu bringen. Wichtige Veränderungen sind in diesem Jahr in Indien ausgeführt worden; Indien nähert sich mit raschen Schritten der Herrschaft über seine eigenen Angelegenheiten. Indien hat sein Recht auf einen neuen Stand in unserm Rat bewiesen; es hat diesen Stand im Krieg gewonnen und im Frieden erhalten; ich begrüße die Vertreter Indiens in unserem großen Rat des Reichs, den wir heute halten; wir werden, das bin ich sicher, viel dadurch gewinnen, daß seine Gefühle und seine Interessen uns hier durch seine eigenen Vertreter dargelegt werden.“ Lloyd George hat dann noch einmal gesagt, die Dominions und Indien hätten durch ihre Waffenhilfe die Welt — „Frankreich, Bri- tannien und die Zivilisation“ — vor der Katastrophe der preußischen Herrschaft gerettet; er hat an seine eigenen Worte auf der Reichs- konferenz von 1907 erihnert, auf der von den jetzigen Teilnehmern noch Sir Thomas Smartt und Winston Churchill saßen: daß die neue Einheit des Reichs auch schwere Opfer des Anfangs lohnen werde; man könne nicht wissen, wenn man seine ganze Kraft für die große Sache der menschlichen Freiheit werde brauchen können !*. Er schließt dann: Das Britische Reich ist ein Rettungsplatz in einer sehr verelendeten Welt. Es ist der hoffnungsreichste Versuch in menschlichem Zusammen- schluß, den die Welt bisher gesehen hat. Das Große daran ist nicht so sehr, daß es Menschen vieler Stämme, Sprachen, Ueberlieferungen und Religionen zu einer Regierungsform vereinigt. Das haben andere Reiche auch getan, aber das Britische Reich unterscheidet sich von ihnen allen in einem wesentlichen Stück. Es ist nicht gegründet auf Gewalt, sondern auf guten Willen und ein gemeinsames Verstehen. ı4 Times, 21. Juni 1921, Seite 12. — 101 — Freiheit ist seine Verbindung. Wo sie bisher noch nicht galt, wird sie allmählich in die Struktur eingeführt. Diese Verbindung vieler Nationen und Völker aus freiem Willen repräsentiert unsere Konferenz. Ueberlegen Sie, wofür wir in diesem Raum heute stehen. Zuallererst die lange politische Entwicklung der britischen Inseln, mit all ihrem Glanz und all ihren Nöten. Der Schmelzofen, aus dem das Gerüst des ganzen Aufbaus hervorgegangen ist: Kanada, britisch und französisch; Südafrika, britisch und hollän- disch — beide jetzt große Dominions, deren Einheit der freien und willigen Verbindung zweier stolzer Stämme zu einer einzigen Natio- nalität zu verdanken ist. Australien und Neuseeland, britische Zivili- sationen beide, aber gepflanzt und entwickelt mit einem Genius eigener Art durch die Unternehmungslust und harte Ausdauer ihrer Bevölke- rung in den fernsten Antipoden. Indien, eine mächtige Kultur, deren Herrscher durch die ganze westliche Welt bekannt und geachtet waren, ehe der erste englische Mast auf indischem Boden errichtet wurde. Seite an Seite mit ihnen die wunderbar verschiedenartigen Kolonien und Protektorate auf ihren verschiedenen Stufen der Entwicklung, die hier vom Staatssekretär der Kolonien vertreten werden. In all der wundervollen Vollendung unserer Völker, die von dieser Versammlung gespiegelt wird, macht mir den tiefsten Eindruck diese Vermischung von Ost- und Westindien mit seiner altabgestammten Kultur und seinen äußerst verschiedenen Menschentypen, die so ganz anders sind als wir, in diesem Raum mit uns, um eine gemeinsame Weltpolitik zu verein- baren und, wie wir hoffen, immer noch mehr seine Zivilisation und die unsere in Harmonie zu bringen. Es ist unsere Pflicht, hier die Ideale dieser großen Völkervereini- gung in williger Loyalität gegenüber dem einen Souverän zum Aus- druck zu bringen, Rat zu halten über den Fortschritt und die Wohl- fahrt aller und unsere Stärke, die sittliche wie die materielle, aufrecht zu erhalten als eine geeinte Kraft zu Gerechtigkeit, Freiheit und Frieden“ 15, In den ersten Erwiderungen der Delegierten ist Lloyd Georges Hauptgedanke von Smuts aufgenommen worden, der ebenfalls glaubt, daß die große Frage des Verhältnisses von Osten und Westen jetzt ı5 Vielleicht haben deshalb Hughes und Massey sogleich erklärt, sie seien vor allem dafür, daß die Frage der Reichsverfassung jetzt zur Ruhe käme und nächstes Jahr seien sie durch Wahlen abgehalten an einer Konferenz teilzunehmen. — 102 — zum Austrag kommen muß, und der Vertreter Indiens hat sogleich das praktische Beispiel dazu gegeben, indem er — selbst ein Hindu — die Solidarität Indiens mit der mohammedanischen Welt betonte und für die Indier, die in den Dominions wohnen, gleiches Bürgerrecht mit den Weißen forderte. Ich hoffe über die Ergebnisse der Konferenz, an diesen Erwartungen gemessen, im nächsten Hefte berichten zu können. Anhang: Die neue indische Verfassung in der Praxis. Ein Urteil über die Bewährung der Duarchie wäre verfrüht, aber eine Reihe wichtiger Daten liegen doch schon vor. Das System der zweigeteilten Regierung (Transferred services unter einem dem Provinzparlament verantwortlichen Kabinett, reserved services unter dem Gouverneur als Vertreter der englischen Herrschaft), wie es die Government of India Act 1919 nach dem Curtisschen Plan zunächst für die politisch entwickelten Teile Indiens vorsieht, ist in acht Provinzen in Kraft getreten, nämlich in Bengalen, Madras, den „Vereinigten Provinzen“, dem Punjab, den Zentralprovinzen, Bihar und Orissa und Assam. In diesen acht Provinzen haben im November und Dezember 1920 die Wahlen zu den Parlamenten stattgefunden, wobei in den United Provinces mit einer Wählerschaft von 1347 922 Köpfen etwas mehr als 25 % gewählt haben sollen; teils ist die geringe Beteiligung aus der passiven Resistenzparole Gandhis, teils aus der großen Zahl unbestrittener Kandidaturen zu erklären (keine Verhältnis- wahl). In England erklärt man sich mit der Wahlbeteiligung zufrieden. In allen acht Provinzen sind auch die Präsidenten der gesetzgebenden Körperschaften ernannt (in Bengal, Madras und den Zentralprovinzen Indier, in den anderen Provinzen Engländer) und die Minister von den Gouverneuren aus der Zahl der Gewählten auserlesen worden. Diese Minister, für die größeren Provinzen drei, sonst zwei, sind durchweg Indier, darunter Surendraneth Bannerji, der bekannte Führer der ge- mäßigten Reformer in Bengalen, Chintamani, der Herausgeber des Allahabad Leader in den Vereinigten Provinzen und Lala Harkinshen Lal in Punjab. Wo sich Parteien für die Wahl gebildet hatten, wie z. B. in Madras (Brahminenpartei, Gerechtigkeitspartei der Nicht- brabminen), entnehmen die Gouverneure die Minister der Mehrheits- partei allein, entgegen den Erwartungen in Indien, die offenbar auf die Bildung von Ministerien der Tüchtigsten gerichtet waren. Ebenso ist das indische Gesamtparlament in Tätigkeit getreten — 13 — (Präsident des Oberhauses, Council of State, A. P. Muoldiman, des Unterhauses, Legislative assembly, Whyte) und durch Proklamation des Königs die „Kammer der Fürsten“ als ständiger Beirat des Vize- königs für die Regierung der unter erblichen Herrschern stehenden Teile Indiens (etwa ein Fünftel der Bevölkerung) einberufen worden (9. und 8. Februar 1921). Im Oberhaus galt die erste Beratung einem Antrag Sastri (des indischen Delegierten zur Reichskonferenz) auf Ab- schaffung der Ausnahmegesetze zur Unterdrückung Indiens, den die Regierung sogleich annahm. Von großer Bedeutung wurde dann eine Anfrage von Sir W. Davi- son und Viscount Ourzon (Sohn des Earl Howe, nicht mit dem Minister Curzon of Kedleston verwandt) im Unterhaus vom 23. Februar 1921 über die Ernennung von L. H. Lal zum Minister in Punjab, in deren Begründung darauf hingewiesen war, daß Lal wegen Hochverrats zu lebenslänglicher Deportation verurteilt und dann begnadigt war. Diese Anfrage veranlaßte nämlich den Sprecher zum Eingreifen. Er erklärte sogleich und wiederholte das am folgenden Tage ausdrücklich, daß die Ernennung der Minister für die Duarchieprovinzen im englischen Par- lament nicht kritisiert werden sollte. Sir Henry Oraik suchte zu er- widern, daß die Kritik ja nicht dem Minister, sondern dem Gouverneur gelte, der ihn ernannt hat, der dabei dem Staatssekretär für Indien und durch diesen dem Haus verantwortlich sei. Der Sprecher lehnte aber diese Auffassung nachdrücklich ab. (It would be extremely un- desirable that this House should attempt to undertake the function of controlling or criticizing Ministers who are reponsible to legislative bodies. After all, the Ministers, however chosen, however selected, are the Ministers of these legislative bodies. They are paid by them — their salaries are voted by them. It seems to me that dyarchy would indeed be dyarchy if we were to govern these Ministers and the Legis- lative Councils were also to be responsible for them). Dieser staats- rechtlichen Regel liegt der Wille der englischen Politik zugrunde, überall wo es möglich ist, die Oppositionsführer, auch die Rebellen unter ihnen, zum Staatsdienst in den höchsten Aemtern heranzuziehen (der bekannte Ausspruch eines Amerikaners: The English do not care who works for them). Um der Regierung diese Möglichkeit zu er- halten, verzichtet das Unterhaus auf seine Aufsichtsrechte gegenüber der indischen Regierung in den Duarchieprovinzen. Der Sprecher hat am 1. März noch einmal den Fall behandelt und dabei erklärt, das Parlament habe durch die Government of India act den Duarchie- — 14 — provinzen für die ihnen überlassenen Departements volle Herrschaft verliehen und es verstoße gegen dieses Gesetz, wenn die Gouverneure wegen einer Regierungshandlung, die sich auf diese Departements be- zieht, im Unterhaus kritisiert würden. Nur für diese Departements ist aber die Ernennung der Minister erfolgt. Sie ist also nicht zu besprechen. Eine Kritik an den Handlungen des Gouverneurs ist nur zulässig, soweit sie ein der englischen Herrschaft vorbehaltenes Departe- ment betreffen. Die Scheidung zwischen transferred und reserved services ist im allgemeinen für die acht Provinzen gleich erfolgt. Zu den ersteren gehört vor allem die lokale Selbstverwaltung, das Gesundheitswesen, die öffentlichen Bauten, Museen, Kleineisenbahnen; Ackerbau, Fischerei, in Bombay auch Forstwesen ; die Erziehung, mit Ausnahme der Schulen für Europäer und Anglo-Indier, ein Teil der freiwilligen Gerichtsbar- keit; die Aufsicht über Stiftungen ; das Genossenschaftswesen. Ueber die Ausdehnung des Duarchiesystems auf Burma soll hier nächstens berichtet werden. — 105 — IN. Literatur. Karl Binding. Zum Werden und Leben der Staaten, zehn staatsrechtliche Abhandlungen, Duncker und Humblot, 1920, 409 S., geh. 20 M. Durch diese Heinkich TRIEPEL gewidmete Sammlung von Abhand- lungen möchte der verstorbene Verfasser, wie er im Vorwort ausführt, be- weisen, daß er doch „kein einseitiger Kriminalist“ gewesen. Das ist ihm voll gelungen. Denn alle Abhandlungen zeigen das feine Verständnis des verstorbenen Altmeisters für die Probleme unserer Wissenschaft und sind mit der dem Verfasser eigenen Lebendigkeit geschrieben. FRITZ SANDER hat allerneuestens! BinDInGs Betrachtungsweise als das Prototyp einer unwissenschaftlichen, rein politisch orientierten Staatslehre gekennzeichnet. Auf SAnDeERs Stellungnahme, die für die neuösterreichi- sche Schule bezeichnend ist, wird an anderer Stelle prinzipiell einzugehen sein. Vor allem wird da nachzuweisen sein, daß auch die österreichische Schule von politischer Orientierung nicht frei ist, wie übrigens jede Wissen- schaft, die sich mit dem Staate beschäftigt, mehr oder weniger stark ein politisches Element enthalten wird. So hat sich auch das Haupt der öster- reichischen Schule, KELSEN in der Vorrede seiner „Hauptprobleme der Staatsrechtslehre“ durchaus nicht dagegen verwahrt, daß seine Ansichten „als Symptom eines Neoliberalismus“ angesehen würden. So läuft denn auch der ganze Angriff SAnDERs letzten Eindes wieder auf einen Methoden- streit heraus. Und da soll zugegeben werden, daß man sich gerade im öffentlichen Recht der verschiedenen Methoden oft nicht bewußt geworden ist. Auch die Abhandlungen BINDINGs sprengen sehr oft den Rahmen der rein formalen Rechtsbetrachtung und sind erfüllt von politischen Wert- urteilen. Nicht zu ihrem Schaden, nur wäre es besser gewesen, das in der Bezeichnung als „staatsrechtliche und politische“ Abhandlungen auch zum Ausdruck zu bringen. i FRITZ SANDER, Alte und neue Staatsrechtslehre. Kritische Bemer- kungen zu KArı Bınpıinas „Zum Werden und Leben der Staaten“, Zeit- schrift für Öff. Recht, II, Band, S. 176 ff. — 106 — Die Abhandlungen gruppieren in sich 4 Abschnitte: Zum Werden der Staaten, der Kaiser, Parlament und Volksversammlung, die staatsrechtliche Verantwortlichkeit. Die beiden ersten Gruppen der Abhandlungen behandeln Gewesenes und sind im Wesentlichen nur noch von historischem Interesse. Besonders schön gelungen ist unter ihnen meines Erachtens der erste Auf- satz über „den Versuch der Reichsgründung durch die Paulskirche®, in dessen feiner warmherziger Beurteilung der damaligen Vorgänge man das lebendige Interesse des Verfassers durchfühlt. Von großem theoretischen Interesse ist dann die 5. Abhandlung über die „Vereinbarung“, wichtig vor allem auch deshalb, weil die herrschende Lehre in diesem Begriffe den Rechtsgrund des Völkerrechts sieht. Dieser, meines Erachtens von BINDING stark überschätzte Rechtsbegriff ist eben doch nicht imstande, faktische Vorgänge rechtlich zu erklären. BINDING sagt S. 235/236: „Diese Vorstellung von der bindenden Kraft der Vereinbarung ist sehr eigenartig: sie scheint nicht ganz frei von einem mystischen Element. Sie geht dahin: durch die Verabredung eines gemeinsamen Wollens oder eines ge- meinsamen Handelns entsteht eine Willensmacht über den Verabredenden, der alle Teilnehmer an der Verabredung zu entsprechen haben. Die Verein- barung wirkt also nicht eine einfache Addition von zwei oder drei inhaltlich gleichen Willen, sondern sie schafft einen Willen über zweien oder dreien oder Tausenden, dem sie alle Nachachtung schulden.“ „Damit deckt aber BInDInu selbst mit aller Offenheit den „mystischen* Charakter und damit den schwachen Punkt des ganzen Begriffs auf. Und gerade dieser mystische Charakter der Vereinbarung hat auf die Erkenntnis des Wesens des Völker- rechts nicht günstig gewirkt. So einfach, wie sich Bınnına das denkt, (S. 242/243) läßt sich die Auffassung des Völkerrechts als „Aeußeres Staats- recht* nicht widerlegen. Zuzugeben ist, daß bei letzterer Annahme die Bindung der völkerrechtlichen Regeln dann nur solange besteht, als sich der betr. Staat daran gebunden fühlt. Aber solange keine überstaatliche Organisation vorhanden ist, läßt sieh diese Konsequenz nicht aus der Welt schaffen. Sie entspricht jedenfalls mehr dem tatsächlichen Zustande, als der Mystizismus der Vereinbarungslehre. Die Abhandlungen der beiden letzten Abschnitte behandeln Probleme, die noch jetzt im Vordergrunde des Interesses stehen. So schneidet Bın- DING in der 8. Abhandlung „Das Problem der Bildung der Parlamente und der Volksversammlung des Freistaats“ auch die Frage der berufständischen Vertretung an. Er geht dabei von der Tatsache aus, daß das Repräsen- tationsprinzip seine Quelle im Naturrecht habe und dadurch individualistisch orientiert sei, während in dem Zusammenschluß zu berufständischen Ver- bänden das kollektivistische Element vorherrsche. Und wenn BInDInG (8. 308) von der berufständischen Gliederung sagt: „wir stehen hier am Anfange einer großen Entwicklung, deren Ende sich noch nicht entfernt absehen läßt“, so berührt er hiermit ein Hauptproblem der jüngsten Gegen- — 17 — wart. Und auch ibn beschäftigt die heute so brennende Frage: wie grenzt man die Befugnisse des berufständischen und des politischen Parlaments gegeneinander ab und sind beide überhaupt nebeneinander lebensfähig? Alle diese Fragen sind ja heute durch die Revolution und das Aufsteigen des vierten Standes zum Anteil an der politischen Macht nur noch ver- wickelter geworden. Der letzte Aufsatz „Die Gegenzeichnung und ihre Folgen“ behandelt diese Frage für die Staatsform des Konstitutionalismus. Aber diese grund- sätzlichen Erörterungen sind natürlich auch für die parlamentarische Re- gierungsform von größter Bedeutung. So vertritt z. B. BınDInG (S. 403) die Ansicht, der neuernannte Minister dürfe seine Ernennung selbst kontra- signieren. Aber diese Gegenzeichnung sei nichtig, wenn der Minister ver- fassungsmäßig zum Minister nicht ernannt werden dürfte. Nach der neuen Reichsverfassung fließt nun aber beides ineinander. Nach Art. 50, 53 be- darf die Ernennung der Reichsminister durch den Reichspräsidenten der Gegenzeichnung. Man wird nun zunächst zweifelhaft sein können, ob diese Gegenzeichnung durch den Neuernannten selbst geschehen kann, falls sich etwa der ınit der Reichstagsmehrheit gehende bisherige Reichskanzler weigern sollte die Gegenzeichnung zu vollziehen. Aber gibt man das auch zu, so wäre auch nach BINDInGs Ansicht diese Gegenzeichnung nichtig, falls der Reichspräsident einen Minister ernennen will, von dem er weiß, daß er nicht das nach Art. 54 RV. zu seiner Amtsführung erforderliche Vertrauen des Reichstags hat. Daß dadurch das Auflösungsrecht des Reichs- präsidenten illusorisch wird, ist nur die notwendige Konsequenz der Tat- sache, daß man den Reichspräsidenten für diesen Fall nicht von der Gegen- zeichnungspflicht befreit hat. So führen viele Brücken von den Ausführungen BINDINGs zu den heute besonders brennenden Problemen. Und gerade diese Zwischenstellung gibt dem Buche seinen Wert. So erscheint es besonders geeignet, die akademische Jugend in die Probleme staatsrechtlichen Denkens einzuführen. Koellreutter. Heinrich Triepel, Die Reichsaufsicht. Untersuchungen zum Staatsrecht des Deutschen Reiches. Berlin 1917, XX + 734 8. Der Berichterstatter hat die Besprechung in einem so vorgerückten Zeitpunkte übernommen, daß eine Gedenkfeier eher am Platze wäre als eine eingehende Auseinandersetzung mit dem großangelegten Werke TRIEPELs, das heute keiner Einführung mehr bedarf und seinen Weg längst von selbst genommen hat. Die beste Würdigung, die dem Buche heute gezollt werden kann, scheint mir ein Rückblick auf diesen Weg und den unverkennbaren Erfolg, den TRIEPEL seither zu verzeichnen hatte, obwohl — 18 — seine Untersuchung, die bekanntlich zu einem „Deutschen Reichsstaats- recht sub specie der Reichsaufsicht“ ausgewachsen war, dem damaligen Reichsstaatsrecht allerdings, soweit die positivrechtlichen Grundlagen in Betracht kommen, also de lege lata durch die Ereignisse z. T. überholt scheint! Wie sich aber jetzt am stillen, jedoch intensiven Einflusse des Buches nachweisen läßt, war gerade das Positivrechtliche nicht die Hauptsache von TRIEPELs Untersuchung und konnte es gar nicht sein, da die Behand- lung der Reichsaufsicht in der Bismarckschen Verfassung schon quantitativ und qualitativ viel zu wenig befriedigend war, um ein Lebenswerk von so beträchtlichem Umfange zu alimentieren. Daß die Vitalität des Buches der staatsrechtlichen und politischen Sintflut entgangen ist, hat es methodisch dem zielbewußten rationellen Bruch mit der sog. „Konstruktions- jJurisprudenz“, die hier zum größten Teile versagen mußte, zu danken, in- haltlich der kritischen Problemeinstellung de lege ferenda, die sich an Hand von Erfahrungsschätzen Konflikten und Konfliktsmöglichkeiten zu- wendet, die auch unter veränderten Verhältnissen wiederkehren müssen oder wiederkehren können. Nicht zuletzt ging auch die Klassifizierung der verschiedenen Arten von Aufsicht, für die erst eine mehr oder weniger ansprechende Nomenklatur geschaffen werden mußte, über den zufälligen engeren Rahmen der alten Reichsverfassung hinaus. TRIEPELs Einwirkung läßt sich schon und gerade am äußeren Erfolge der von ihm vorgeschlagenen Terminologie verfolgen, die sich in der Vor- bereitung der neuen Reichsverfassung spiegelt und in der Glosse der ver- schiedenen gangbarsten Kommentare von ANnscHÜTZ, GIESE, von POETSCH und anderen ihre Fortsetzung findet. Es haben sich in dieser Hinsicht auch Ausdrücke durchgesetzt, welche auf den ersten Blick nicht ganz ein- leuchten mochten. So ist seither die Unterscheidung zwischen „selbständiger“ und „abhängiger“ Reichsaufsicht, je nachdem das Aufsichtsrecht unmittel- bar aus der Verfassung fließt und auf den der Reichsgesetzgebung zugäng- lichen, aber noch nicht durch Reichsgesetze angebauten Gebieten aus- geübt wird (S. 370) oder aber das Vorhandensein besonderer reichsrecht- licher Normen voraussetzt, . gang und gäbe geworden !, obzwar TRIEPEL selbst (451 ff.) zum Ergebnis gelangt, daß auch die selbständige Reichs- aufsicht bei Lichte besehen nichts anderes ist als ein kleiner Ausschnitt aus dem großen Kreise der abhängigen Aufsicht, zumal die selbständige Aufsicht, — wenngleich sie sich niemals auf die „Handhabung“ von Reichs- gesetzen oder auf die Erfüllung von einzelnen, auf Grund der Verfassung erlassenen Reichsgesetzen bezieht —,‚letzten Endes auf die Erfüllung der Reichsverfassung selbst (namentlich vom Standpunkt des Reichsinteresses) gerichtet ist. 1 Vgl. dazu auch AnscHürz, Die Verfassung des Deutschen Reichs v. 11. Aug. 1919, 1921 S. 50. — 109 — Allein die Anbahnung einer einheitlichen Terminologie, so wichtig sie auch sein mag, bleibt doch nur äußeres Symptom für die fortdauernde Aktualität von TRIEPELs Lebenswerk, die auch darin zutage treten muß, daß die heutige Regelung der Reichsaufsicht vielfach mit Grundanschauungen TRIEPELS übereinstimmt, der das Problem in Mode gebracht hat. Gewiß ist auch die Weimarer Verfassung weit davon, dem Ausbau der Reichs- aufsicht jene vertiefte Sorgfalt zuzukehren, die der Einschätzung TRIEPELS halbwegs entsprechen würde. Allerdings, die Zeitverhältnisse waren nicht darnach und vieles hatte sich an sich — wohl im Sinne TRIEPELSs (707 £.!) — dadurch vereinfacht, daß heute der vereinheitlichten Reichsregierung die Aufsicht in den Angelegenheiten übertragen ist, in denen dem Reiche das Recht der Gesetzgebung übertragen ist. Dafür hat ja schon die Geschichte gesorgt. Immerhin läßt schon das Wenige, was die neue Reichsverfassung in ihrer Sparsamkeit über die Reichsaufsicht enthält, eine Reihe bemerkens- werter Parallelen erkennen, aber auch den nie ganz versöhnlichen Zwie- spalt von Theorie und Wirklichkeit, dem zu folgen nicht ohne Interesse sein dürfte. In der geltenden Verfassung ist jetzt ausdrücklich, allgemein und unterschiedslos bestimmt, daß sich die Aufsicht auf die Angelegenheiten erstreckt, in denen dem Reiche das Recht der Gesetzgebung zusteht, also ohne Rest eines Zweifels (vgl. TRIEPEL a. a. O. 416 ff.) auch auf den reichsgesetzlich noch nicht geregelten Gebieten. (Protokoll des Verfassungs- ausschusses S. 80 ff... Maßgebend ist somit schlechthin, „ob sich das Ver- halten der Einzelstaaten im Einklange befindet „mit den ihnen durch das Reichsrecht aufgebürdeten Pflichten“ (453), was natürlich bei der unge- heuern Ausdehnung der legislativen Zuständigkeiten des Reichs sehr viel zu sagen hätte, wenn sich das auch im Leben in volle Münze umsetzen lassen sollte. Es bedeutet ferner einen dem Buche kongenialen Fortschritt, daß die Reichsregierung heute ermächtigt ist, zur Ueberwachung der Ausführung der Reichsgesetze zu den Landeszentralbehörden und mit ihrer Zu- stimmung zu den unteren Behörden Beauftragte zu entsenden. TRIFPEL hatte (S. 690) darüber geklagt, daß die Notwendigkeit, sich auf den Ver- kehr mit den Landesregierungen zu beschränken, das Aufsichtsverfahren umständlich mache. Es habe sich unerfreulich genug gezeigt, daß einzelne Reichsgesetze ihr Ziel nur unvollkommen erreichten, weil die Organe der Reichsaufsicht mit den Mittel- und Unterbehörden der Einzelstaaten außer Fühlung standen. Nun eröffnet zwar die Reichsverfassung den Weg. Er ist aber noch immer eingeplankt, so daß z. B. AnscHÜTZz (a. a. O. S. 52) in diesem zaudernden Zugeständnis „keine Durchbrechung, sondern vielmehr eine Bestätigung und Bekräftigung der Regel“ erblicken will, die Länder stets als solche, als geschlossene Einheiten und somit immer.nur die Regie- rung, nicht aber die ihr unterstellten Landesbehörden unmittelbar der —- 10 — Aufsichtsgewalt des Reichs zu unterwerfen. Daß aber doch etwas mehr, als ein Druck ohne rechten Nachdruck gemeint sein dürfte, unterstützt der weitere auch von AnscaUTz als wirkliche Ausnahme anerkannte Fall, (Art. 15, Absatz 2,.erster Satz) daß die Reichsregierung, soweit die Reichs- gesetze von den Landesbehörden auszuführen sind, allgemeine Anweisungen erlassen kann, die nach AnSCHÜTZ „unterschiedslos an die „Landesbehörden“, also nicht nur an die Landesregierungen bzw. Zentralbehörden, sondern auch — unmittelbar — an die ihnen nachgeordneten Stellen, die unteren Behörden, gerichtet werden können“. Auch dadurch muß ein engeres Band zu den nachgeordneten Behörden geschaffen und der Boden für die Er- wirkung der „ominösen“ Zustimmung einigermaßen vorbereitet werden. Wenn nicht heute, dann morgen, wenn man sich auf Kausalität und Kräfte- spiel des Dienstbetriebes verlassen darf. Im Sinne TrRIEPELs, der sich hier an die Paulskirche hielt, liegt es endlich vollends, daß jetzt — man kann sich seiner eigenen Worte be- dienen — „die Mängelabhilfe im Gebiete der abhängigen Reichsaufsicht in die Hand eines Staatsgerichtshofes zu legen“ (S. 705), bekanntlich nicht versäumt wurde. Gegen alle Bedenken, die „übergeordnete“ Reichs- mit der „untergeordneten“ Landesgewalt sich über die Handhabung der Auf- sichtsrechte vor einem Richter auseinandersetzen zu lassen, nimmt schon TRIEPEL (S. 706) mit guten Gründen Stellung. Art. 13, Absatz 2 der neuen Verfassung übergibt zwar — darin mit TRIEPEL übereinstimmend — die Entscheidung von Zweifeln oder Meinungsverschiedenheiten darüber, ob eine landesrechtliche Vorschrift mit dem Reichsrecht vereinbar ist, einem obersten Gerichtshof des Reichs, als welchen das prinzipiell so überaus anregende Ges. v. 8. April 1920 das Reichsgericht bestimmt hat. Nur hat es dabei nicht sein Bewenden. Nicht genug daran, daß — wie auch in der neuen Bundesverfassung Oesterreichs v. 1. Oktober 1920, StGBl. Nr. 450 (Art. 140) nur unter abweichenden Voraussetzungen — der Gerichtshof auch umgekehrt von der Landesregierung angerufen werden kann, begnügt sich die Reichsverfassung auch nicht mit der gerichtlichen Ueberprüfung bloßer Rechtsfragen. Art. 15, letzter Satz eröffnet bei Meinungsverschieden- heiten über Mängel bei der Ausführung der Reichsgesetze beiden Teilen den Weg zum Staatsgerichtshof, der somit hier über Verwaltungsmaß- nahmen zu entscheiden haben soll. Daß sich diese Judikatur auf die ab- hängige Reichsaufsicht beschränkt, müßte noch in den Augen TRIEPELs einen Milderungsgrund bilden. Da indessen auch in solchen Aufsichts- fragen „in beträchtlichem Umfang Erwägungen des Nützlichen und Not- wendigen vorkommen, hielt TRIEPEL seinen Staatsgerichtshof für ein offen- bar höchst ungeeignetes Organ, das er gerne durch ein nicht mehr vor- handenes und darin heute unersetzbares politisches Organ des Reichs er- setzt hätte. Warum die neue Reichsverfassung einen anderen Weg ein- schlagen mußte, hoffe ich in absehbarer Zeit in einer Darstellung des — 11 — neuen Reichsstaatsrechts auszuführen. Dann auch Näheres darüber, wie sehr wieder Art. 19 im Grunde dem entspricht, was TRIEPEL für seine „unparteiische Reichsaufsicht (S. 453 mit 471) im ominösen $ 19 seines Werkes verlangte. Daß so viele Berührungspunkte zwischen dem Buche und der heutigen Rechtslage überhaupt möglich sind, liegt nicht zuletzt an dem, daß das Reich in der Hauptsache noch immer einen großen Teil seiner Geschäfte durch die Landesbehörden vollziehen läßt und daß sich die bereits er- wähnte „Geschlossenheit“ der Organisation der Landesbehörden dem Reiche gegenüber im Großen und Ganzen nicht geändert hat. Darum erscheinen auch manche Anregungen, die TRIEPEL mit so viel Erfahrung, Literatur Material und Vergleichsmöglichkeiten auszustatten weiß, mit ihrer Nicht berücksichtigung in der Verfassung noch lange nicht erledigt. Sie stützen nach wie vor nicht bloß die praktische Handhabung der Reichsaufsicht und jede Fortbildung derselben, die ohne TRIEPELS grundlegende Leistung schwer gedacht werden könnte, sondern schärfen auch die Kritik am neuen positiven Rechte, die manches unverwertet Gebliebene vermissen muß. So ist z. B. das, was die neue Reichsverfassung im Art. 48, Absatz 1 über die Reichsexekution bringt, die ausschließliche Erwähnung der „Hilfe der bewaffneten Macht“, in der äußeren Form ein Rückfall in Ton und Schreib- weise der norddeutschen Bundesverfassung (Art. 19), die den Bundesfeld- herrn mit der Vollziehung der Exekution betraute. Höflich war das nicht und man versteht, warum die alte Reichsverfassung das bracchium militare unterdrückte, ohne aber den Standpunkt als solchen aufzugeben, an den sich die alte Streitfrage knüpfte, ob die kriegsmäßige Exekution das einzige Zwangsmittel des Reiches sei (bei TRIEPEL a. a. O. S. 672 fi. und 676 ff.) oder nicht. Diese Frage ist im Texte wenigstens wieder offen geblieben- da sich die neue Reichsverfassung darauf beschränkt, nach dem Vorbild von 1867 wieder einmal die Fäuste zu ballen. Daß daneben auch noch andere Mittel der Reichsexekution in Betracht kommen, wie HÄNELs „bürgerliche Vollstreckungsmaßregeln“ oder die von TRIEPEL und ANSCHÜTZ sog. Ersatzvornahme (bei TRIEPEL S. 677 ff.), daran hält z. B. AnscHÜUTz (a. a. ©. S. 107) — wohl mit Fug — noch heute fest. Es beruht aber lediglich auf einem Schluß a majori ad minus, wie ihn für das frühere Recht schon TRIEPEL (S. 679) ausdrücklich zieht. Sieht aber auch die politische Empfindlichkeit der Länder die Ersatzvornahme als das kleinere Uebel, als „schwächeres Zwangsmittel“ an? Hier liegt vermutlich der Hund begraben und mit ihm vielleicht auch der Grund, warum es zur ver- fassungsmäßigen Festlegung dieses erweiterten Grundsatzes nie kommen will. Nach den „Gesetzen“ der politischen Optik müßte vielleicht gerade das handliche, angemessene, im täglichen Leben verwendbare nüchterne und darum allein praktische Mittel der Ersatzvornahme als Eingriff in die eigene, wirkliche oder vermeintliche Staatlichkeit, als zugemutete Gleich- — 12 — stellung mit gewöhnlichen Selbstverwaltungskörpern ernster genommen und mehr gefürchtet werden denn das außer Schußweite befindliche Fern- geschütz der bewaffneten Reichsexekution. Diese irreale Exekution kann und mußte man für außerordentliche Fälle zugestehen. Im gewöhnlichen Leben aber rechnet man nicht damit. Darum erscheint auch die Annahme TRIEPELS, daß schon die alte Drohung mit der bewaffneten Macht selbst vor unbedeutenden Rechtsverletzungen abschrecken wird (S. 677) ausnahms- weise über das Ziel hinauszugehen, Vielleicht heute mehr als zuvor. Wittmayer (Wien). Handbuch des kommunalen Verfassungs- und Verwaltungsrechts in Preußen. Unter Mitwirkung zahlreicher Verfasser herausgegeben und mitbearbeitet von Professor Dr. Stier-Somlo, bisher Abteilungsdirektor der Hochschule für kommunale und soziale Verwaltung, jetzt ordentlicher Frofessor des öffentlichen Rechts und der Politik an der Universität in Cöln am Rhein. Erster Band: Das kommunale Verfassungsrecht in Preußen. Be- arbeitet von } Dr. FRIEDRICH, Professor des öffentlichen Rechts an der Hochschule für kommunale und soziale Verwaltung in Cöln, und Professor Dr. STIER-SOMLO daselbst. Erschienen 1919. XVI und 751 Seiten. Geb. 37.20 M. Zweiter Band: Das kommunale Verwaltungsrecht in Preußen. I. Hauptteil: Das Recht der inneren Verwaltung. Bearbeitet von BAATH, Geh. Reg.-Rat, Mitglied des Bundesamtes für das Heimatswesen, Berlin; f Dr. FRIEDRICH, Professor an der Hochschule für kommunale und soziale Verwaltung, Cöln; Dr. FRIEDRICHS, Justizrat, Rechtsanwalt beim Oberlandesgericht Düsseldorf; Hanow, Geheimer Regierungsrat, Mit- glied der Eisenbahndirektion Danzig; } LANDSBERG, Amtsgerichtsrat, Jugendrichter, Lennep (Rhld.); Dr. Lorz, Professor, Oberverwaltungsgerichts- rat, Berlin; Dr. PETERS, Oberregierungsrat, Direktor des Provinzialschulkolle- giums, Münster i. W.; Dr. Sarıan, Stadtrat, Frankfurt a. M.; Dr. SCHMIDT- ERNSTHAUSEN, Rechtsanwalt, Düsseldorf; Dr. STIER-SoMLo, Professor in Cöln a. Rh. Erschienen 1916. XVI und 664 Seiten. Geb. 31.20 M. I. Hauptteil: Das Recht der kommunalen Finanzverwaltung. Be- arbeitet von Buck, Regierungsrat, Vors. der Einkommensteuer-Veran- lagungskommission in Düsseldorf; Dr. MoLL, Regierungsrat, Düsseldorf; Dr. Schwarz, Wirkl. Geh. Oberfinanzrat, Vortr. Rat im Finanzministerium, Berlin; SEMBRITZKI, Stadtsyndikus, Charlottenburg; Dr. Spızss, Oberver- waltungsgerichtsrat, Berlin; Dr. Strurz, Wirkl. Geh. Oberregierungsrat, Senatspräsident des Oberverwaltungsgerichts in Berlin. Erschienen 1917. XVI und 656 Seiten. Geb. 31.20 M. — 13 — Preis des Gesamtwerkes: In 13 Lieferungen je 6 M., in 3 Bänden zu- sammen 109.60 M. Druck und Verlag von Gerhard Stalling, Oldenburg i. Gr., 1916—1919. STIER-SOMLO’s Handbuch des Kommunalrechts ist nach Anlage und Durchführung ein hervorragendes Monumentalwerk deutscher Arbeit. Um mit dem Aeußeren zu beginnen, so gebührt der Verlagsbuchhand- lung Gerhard Stalling in Oldenburg Dank und Anerkennung für das technische Zustandekommen des Unternehmens, dessen vornehme und ge- diegene Ausstattung von den unsagbaren äußeren Schwierigkeiten nichts ahnen läßt, sondern uns in die besten Zeiten buchtechnischen Könnens vor dem Kriege zurückversetzt. Die geistige Schöpfung des Werkes ist das bleibende Ver- dienst eines der gründlichsten Kenner des staatlichen und kommunalen Verwaltungsrechts, des bisherigen Abteilungsdirektors der Cölner Hoch- schule für kommunale und soziale Verwaltung, jetzigen ordentlichen Pro- fessors des Öffentlichen Rechts und der Politik an der neuen Cölner Uni- versität, Professor Dr. FRITZ STIER-SOMLO. Mit sachkundig-weitschauendem Blick erkannte er, daß der deutschen Rechtswissenschaft ein großes kom- munalrechtliches Gesamtwerk fehle, daß Wissenschaft und Praxis speziell in Preußen dringend nach einem solchen Werke verlangten. Aus dieser Erkenntnis erwuchs sein Plan, das Verfassungs- und Verwaltungsrecht der preußischen Gemeinden und Gemeindeverbände in handbuchartiger, aber wissenschaftlich gesicherter Form für Theorie und Praxis darzustellen. Kin solches Unternehmen bedarf keiner besonderen Begründung und Recht- fertigung; die unendliche Fülle des teilweise in das 18. Jahrhundert zurück- reichenden Rechtsstoffes, die zahlreichen und wertvollen, in diesem Stoffe enthaltenen theoretischen Rechtsgedanken, vor allem aber die hohe prak- tische Bedeutung, die mit der wirtschaftlichen und politischen auch die rechtliche Entwicklung der Kommunalverwaltung in Deutschland überhaupt und in Preußen insbesondere gewonnen hat, sind Tatsachen, die jeder kennt. Diese Tatsachen wogen umso schwerer, als die bisherige wissen- schaftliche Durchdringung des Kommunalrechts durchaus nicht auf der Höhe stand. Kaum eine Rechtsdisziplin ist bis auf die letzten Jahre so bedauerlich vernachlässigt worden, wie das Recht der Selbstverwaltungs- körper, vor allem der Gemeinden und Gemeindeverbände. Die einzige gute wissenschaftliche Gesamtdarstellung von ScHorn (Das Recht der Kommunalverbände in Preußen, historisch und dogmatisch dargestellt, Leipzig 1897) ist zu erheblichen Teilen durch die Entwicklung der beiden letzten Jahrzehnte überholt und daher praktisch nur noch mit größter Vorsicht brauchbar. Die Kommentare behandeln jeweils nur provinziell begrenzte Teile des preußischen Kommunalrechts und sind ebenfalls großen- teils veraltet. Ueber die Grundbegriffe und Grundsätze des Kommunal- Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 1. 8 — 114 — rechts besitzen wir manche wertvollen wissenschaftlichen Untersuchungen, die aber noch weit entfernt sind, allseitig abgeklärte und ganz ausgereifte Ergebnisse gezeitigt zu haben. Vollends entbehrt noch das Recht der einzelnen kommunalen Verwaltungszweige und Verwaltungsaufgaben fast jeder rechtswissenschaftlichen Vertiefung, zum Teil sogar überhaupt der systematischen Darstellung. Hieraus ergaben sich für die Durchführung des STIER-SoMLOschen Plans ganz außerordentliche Schwierigkeiten. Selbst wenn die Teile eines großen Werkes monographisch erforscht sind, bleibt immer noch die Leistung übrig, diese Teile zu einem geschlossenen Gesamt- bau zusammenzufügen. Erst recht aber, wenn diese Monographien selbst als Voraussetzung und Grundlage des Ganzen erst geschaffen werden müssen. Diese Vorarbeit selbst zu leisten, ist natürlich für einen einzelnen Bearbeiter schlechterdings unmöglich. So mußte denn STIER-SOMLO sich zunächst eine Reihe tüchtiger Sachkenner und kommunalrechtlicher Spezia- listen anwerben, um jene Vorarbeit zu sichern. Er selbst ist in die Reihe dieser Einzelbearbeiter eingetreten und hat die monographische Darstellung vor allem des Kernstückes des Kommunalrechts, nämlich des Städtever- fassungsrechts, übernommen. Es darf wohl, ohne das Verdienst der anderen Mitarbeiter dadurch zu verkleinern, behauptet werden, daß dieser Abschnitt auch hinsichtlich des wissenschaftlichen Gehaltes und Wertes der Haupt- abschnitt des ganzen Buches ist. Die wichtigste Aufgabe STIER-SOMLOSs aber blieb die des Herausgebers, nämlich die glückliche Auswahl eines geschickten Stabes hervorragender theoretischer und namentlich auch prak- tischer Sachkenner der verschiedenen Materien, die Ausarbeitung des Ge- samtplanes des Werkes, die Vorzeichnung der Grundlinien für die Bear- beitung der einzelnen Teilabschnitte, die geistig-wissenschaftliche Ober- leitung bei der Bereitstellung der einzelnen Bausteine und schließlich deren Zusammenfügung zu einem einheitlichen, harmonisch geschlossenen Ganzen. Mit Bewunderung müssen wir feststellen, daß dem Herausgeber diese schwierige und stellenweise gewiß recht dornenvolle Aufgabe wohl gelungen und daß unter seiner tatkräftigen und geschickten Regie ein Werk wie aus einem Guß erstanden ist. Ueber die Art der Darstellung gibt uns STIER-SOMLO selbst in der Einleitung seines Städteverfassungsrechts näheren Aufschluß. Seine Arbeitsmethode mußte natürlich für die übrigen Mitarbeiter vorbildlich sein und ist auch von ihnen zugrunde gelegt und folgerichtig durchgeführt worden. In erster Linie sollte die Darstellung keinen historisch-politischen, sondern einen streng rechtsdogmatischen Charakter erhalten. So reizvoll und fruchtbringend es gewesen wäre, die geschichtlichen Entwicklungs- linien bei den einzelnen Monographien vom Mittelalter durch die beginnende Neuzeit hindurch bis zur Gegenwart zu ziehen — ganz besonders angesichts des Stoff- und Gedankenreichtums der preußischen Rechtsentwicklung —, um die geltenden Rethtssätze nicht als gegebene, sondern als gewordene — 15 — Normen zu erweisen, so hätte dies doch die räumlichen Grenzen des Buches überschritten und namentlich seinem praktischen Verwendungszweck Ab- bruch getan, der die möglichst greifbare Herausarbeitung des in lebendiger Anwendung stehenden Rechtes verlangte. So sind historische Erörterungen zwar nicht völlig vermieden, aber entsprechend dem Ziele eines der un- mittelbaren Belehrung und Rechtsanwendung gewidmeten Handbuches auf das allernotwendigste Maß beschränkt worden. Auch jeder politische Ein- schlag war zu vermeiden; er war mit dem Zweck des ganzen Unternehmens unvereinbar und barg die große Gefahr der Nichtobjektivität, der Einseitig- keit durch die untrennbar damit verknüpfte politische Färbung in sich. Ferner sollte die Darstellung keine staatsrechtliche i. e. S., auch keine rechtsvergleichende sein. Keineswegs verkennt der Herausgeber die großen Vorzüge beider Methoden für eine noch vollkommenere Klärung des Rechts- stoffes. Sowohl die Herausarbeitung der juristischen Hauptprobleme, der rechtlichen Kerngedanken, die in den zahlreichen Einzelregelungen Gestalt und Ausprägung gefunden haben, als auch die Erforschung der den Kom- munalrechten aller deutschen, vielleicht auch ausländischen Staaten gemein- sam zugrunde liegenden, aber hier so und dort anders verwirklichten Rechtsideen würde zweifellos der wissenschaftlichen Erkenntnis reichen Nutzen bringen und die Grundlagen vertiefen, von denen aus „eine grund- satztreue und doch wirklichkeitsnahe Bemühung das Geschaffene hinauf- entwickeln und erweitern könnte“. Jedoch erschienen beide Methoden für die Zwecke des Handbuches ungeeignet, jene (die staatsrechtliche), weil sie die Menge des positivrechtlichen Stoffes nur belegweise verwertet, also zersplittert und keineswegs gebührend zur Geltung gebracht, diese (die rechtsvergleichende), weil sie die festen Umrisse des konkreten preußi- schen Kommunalrechtes verwischt und nur die verschwommenen Linien einer annähernd hier wie dort wirksamen Rechtsidee gezogen hätte. Viel- mehr sollte der Stoff ausgesprochen rechtsdogmatisch behandelt, losgelöst von geschichtlichen Wandlungen und politischen Gedankengängen so dar- gestellt werden, wie er heute gestaltet ist und wirklich gilt. Historische Betrachtungen finden sich daher nur vereinzelt und bescheiden, wo sie unabweisbar und für das Verständnis des geltenden Rechtes notwendig sind. Ebenso durften rechtspolitische Erwägungen dort nicht fehlen, wo sie bei der Lückenhaftigkeit oder Unsicherheit der positiven Bestimmungen zur Feststellung dessen, was als anzuwendende Norm anzusehen sei, er- forderlich waren. Liegt diese Arbeitsmethode allen Einzeldarstellungen des Werkes zu- grunde, so geht beim kommunalen Verfassungsrecht, dem der I. Band gewidmet ist, die Angleichung der Unterabschnitte noch weiter; sie erstreckt sich hier auch auf die äußere Gliederung des Stoffes, über die sich die Bearbeiter offenbar vorher geeinigt haben. Dieses überein- stimmende System ist sehr zu begrüßen, denn es erleichtert die Uebersicht, gr — 116 — das Auffinden und die Vergleichung. Die Disposition ist klar, einfach und sachgemäß. An eine kurze geschichtliche und sodann quellenmäßige Ein- leitung schließen sich die Ausführungen über die rechtliche Stellung der Gemeinde bzw. des Gemeindeverbandes (Wesen, Begriff und rechtliche Natur; Rechts-, Willens-, Handlungs-, Delikts- und Parteifähigkeit; Haftung für die Organe), über das Gemeindegebiet, über die Gemeindebevölkerung, über die gemeindlichen Verwaltungsorgane (Gemeindevertretung, Gemeinde- vorstand) und über die Staatsaufsicht. In dieser Anordnung des Stoffes behandelt STIER-SOMLO das Städterecht (S. 1—399), FRIEDRICH das Land- gemeinderecht (S. 400 ff.), die selbständigen Gutsbezirke (S. 561 ff.), die Samtgemeinden und Zweckverbände (8. 577 ff.), die Kreisverbände (8. 628 ff.) die Provinzialverbände (S. 683 ff... Die umfangreichste und gehaltvollste, wissenschaftlich bedeutende und auch praktisch hochwillkommene Leistung ist STIER-SOMLO’s Städteverfassungsrecht. Es beginnt mit grundlegenden theoretischen Betrachtungen über die Idee der Selbstverwaltung und ihre geschichtliche Ausgestaltung, den rechtlichen und politischen Begriff der Selbstverwaltung, das Recht der Gemeinden auf selbständiges Dasein und den Begriff der Gemeindeangelegenheiten. Alles, was auch der Praktiker über diese theoretischen Grundlagen, insbesondere über Kern und Wesen der Selbstverwaltung, wissen muß, findet er hier erschöpfend, verständlich und doch wissenschaftlich zusammengestellt. Dieser Abschnitt enthebt ihn des Studiums von Spezialliteratur und unterrichtet ihn doch schnell und zu- verlässig über alle grundlegenden Fragen, die er kennen muß, will er seine Tätigkeit nicht bloß handwerksmäßig erfüllen, sondern von einem höheren Standpunkt aus erfassen lernen. Auch für den 'Theoretiker bringt dieser Abschnitt, wenn auch inhaltlich nicht viel Neues, so doch eine sorgfältig ge- arbeitete, rasche und gut orientierende Uebersicht über alle einschlägigen wissenschaftlichen Fragen. Reichlich kurz, eigentlich nur ein Quellenver- zeichnis, ist der Ueberblick über die geschichtliche Entwicklung des preußischen Städterechts. Aus der Darstellung des geltenden Rechts möchte ich besonders die Ausführungen über die städtischen Satzungen (Statuten), über die Haftung der Gemeinden für ihre Organe und über das Eingemeindungsrecht rühmend hervorheben. Es handelt sich hier um be- sonders schwierige Fragenkomplexe. Der Verf. hat es nicht nur verstanden, das hierüber geltende Recht anschaulich zu machen, sondern die tief- gehende monographische Durcharbeitung gerade dieser Gegenstände bietet viel mehr, als man in einem zusammenfassenden Handbuch vermuten sollte. Daß andrerseits das praktische Ziel niemals aus den Augen gelassen wird beweist z. B. die mühsam erarbeitete Uebersicht über die Einzelvorschriften des Reichs- und Landesrechts, die die Ermächtigung zum Erlaß statutari- scher Vorschriften bieten. Bei der theoretisch schwierigen und praktisch ungemein wichtigen Frage der Haftpflicht der Stadtgemeinde ist zu unter- scheiden die Haftung für eigenes Verschulden der Stadt — einerseits für — 17 — Handlungen ihrer Organe in Ausübung der ihnen in privatrechtlichen Ver- richtungen gegebenen Zuständigkeit, anderseits für Amtsverletzungen ihrer Organe (Beamten) bei Ausübung der öffentlichen Gewalt — und die Haftung der Stadt für fremdes Verschulden und ohne Verschulden; dazu trıtt die persönliche Haftung der städtischen Beamten selbst. Beim Eingemeindungs- recht erörtert der Verfasser den Begriff und die rechtliche Natur der Ein- gemeindung als eines organisatorischen, mit Grenzveränderung verbundenen staatshoheitlichen Verwaltungsaktes, den Zeitpunkt der Eingemeindung und die Eingemeindungsverträge, endlich besonders gründlich die Rechts- wirkungen, welche die Eingemeindung auf den verschiedenen Gebieten der Staats- und Gemeindeverwaltung hervorruft. Die ganze Darstellung des Städterechts zeugt nicht nur von einem bewundernswerten Fleiß, der z.B. in der umfassenden Auswertung der selbständigen und Zeitschriften-Literatur sowie der gesamten einschlägigen Rechtsprechung, vor allem des Oberver- waltungsgerichts, besonders deutlich wird, sondern auch von einer absoluten und souveränen Beherrschung des Stoffes und von einem hohen Geschick klarer systematischer Darstellungsweise. Alle früheren Bearbeitungen des preußischen Städterechts sind durch die vorliegende vollkommen überholt worden. Ruht das Schwergewicht dieses Bandes also nach Gegenstand und Umfang auf dem Städterecht, so treten insofern FRIEDRICHS Dar- stellungen des Rechtes der Landgemeinden, der Gutsbezirke und der höheren Gemeindeverbände etwas in den Hintergrund. Aber nur insofern; denn auch diese Abschnitte sind mit ungeheurem Fleiß, liebevoller Sorgfalt und treffllichem Geschick angefaßt und ausgeführt worden. Auch hier bewun- dern wir wieder die Bewältigung und Nutzbarmachung eines überaus reichhaltigen und wertvollen literarischen und judiziellen Materials. Auch hier darf mit aller Bestimmtheit behauptet werden, daß die früheren Gesamtdarstellungen des Stoffes gegenstandslos geworden sind. Mit großem Bedauern sei an dieser Stelle vermerkt, daß der vielversprechende Ver- fasser, der neben STIER-SOMLO als Vertreter des öffentlichen Rechts an der Cölner Hochschule gewirkt hat, kurz nach Vollendung dieser seiner wertvollen Beiträge verstorben ist. Das den II. Band (Doppelband) füllend kommunale Verwal- tungsrecht ist in das Recht der inneren Verwaltung (1. Hauptteil) und das Recht der kommunalen Finanzverwaltung (2. Hauptteil) gegliedert. Bekanntlich haben die Gemeinden und Gemeindeverbände nicht nur eigene, sondern in großem Ausmaße auch vom Staate übertragene Ver- waltungsaufgaben zu erfüllen. Man unterscheidet danach den eigenen undübertragenen Wirkungskreis der Gemeinden. Außerdem gibt es staatliche Verwaltungsaufgaben, die nicht von den Gemeinden als solchen, sondern von bestimmten Gemeindeorganen, die der Staat hierbei in seinen staatlichen Verwaltungsdienst einstellt, verrichtet werden (Beispiel: die bürgermeisterliche Polizeiverwaltung). Letzteres ist — 118 — keine eıgentliche Kommunalverwaltung mehr. Gleichwohl sind diese Ver- waltungsformen und -aufgaben in den Bereich der Darstellung des II. Ban- des einbezogen worden, insofern mit Recht, als ihre Ausscheidung den Stoff zerrissen und das gesamte Tätigkeitsbild der Gemeinden unvollständig gemacht hätte. Der II. Band umfaßt also, genau gesprochen, die gesamte öffentliche Verwaltung, die innerhalb der Gemeinden und Gemeindever- bände geführt wird, mag sie nun als eigene oder übertragene kommunale Verwaltung von den Kommunen’ als solchen durch ihre Organe wahrge- nommen oder mag sie als staatliche Verwaltung vom Staate innerhalb des Bezirks der Gemeinden durch deren Organe verrichtet werden. So erklärt sich die Einbeziehung vor allem des Polizeiwesens, des Volksschulwesens und des Staatssteuerwesens. Dargestellt wird in diesem Band, entsprechend der Methode des I. Bandes, das kommunale (und staatliche) Verwaltungs- recht, d. h. die Summe derjenigen Rechtsvorschriften, Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze, die für die Verwaltungstätigkeit der Gemeinden bzw. innerhalb der Gemeinden in dem angegebenen Sinne in Betracht kommen. Auszuscheiden war daher die volks- und privatwirtschaftliche Seite und die technische Seite der Verwaltung. Allerdings nicht mit dok- trinärer Ausnahmslosigkeit; soweit bei einzelnen Gebieten, wie namentlich im Etats-, Kassen- und Rechnungs-, überhaupt im Finanzwesen, die richtige juristische Erfassung des Stoffes ohne die Mitberücksichtigung der volks- und privatwirtschaftlichen Zusammenhänge nicht möglich ist, haben auch letztere bei der rechtlichen Erörterung die ihnen gebührende Behandlung erfahren. Das gleiche gilt für technische Fragen, die z.B. bei Gemeinde- anstalten, Straßenbahnen, Begräbnisplätzen, Städtebau- und Fluchtlinien- wesen eine große Rolle spielen. Ausgeschlossen ist dagegen die rechts- politische Betrachtung. Der 1. Hauptteil des Il. Baudes hat das Recht der inneren Verwaltung zum Gegenstande. Jeder Unterabschnitt ist hier einem besonders sachkundigen Fachmann anvertraut worden. Die wichtigste Materie ist das Polizeirecht. Die Polizei ist in Preußen eine rein staat- liche Funktion, aber organisch und auch funktionell mit der Kommunal- verwaltung verknüpft und daher aus dem oben erwähnten Gesichtspunkte in die Darstellung einzubeziehen. Der Bearbeiter, FRIEDRICHS, wendet sich nach Klarstellung der Grundbegriffe gleich den einzelnen Zweigen der Polizei zu, nämlich der Sicherheitspolizei (Auflauf, Aufruhr, Belagerungs- zustand, Waffentragen; Paß- und Meldewesen, Aufenthaltsrecht, Auswei- sung und Auslieferung; Polizei und Literatur; Polizei und Kunst; Polizei und Religion; Vereins- und Versammlungspolizei, Koalitionsrecht), der Feuer- polizei, Vermögenspolizei, Verkehrspolizei, Sittenpolizei, Gewerbepolizei, Marktpolizei, Gesundheits- und Veterinärpolizei, Baurecht und Baupolizei, Jagdpolizei, Fischereipolizei, Wasserpolizei. Daran schließt sich eine Dar- stellung von SCHMIDT-ERNSTHAUSEN über Kriminalpolizei, von } FRIEDRICH — 119 — (besonders eingehend und wertvoll) über Polizeiverordnungen und Polizei- verfügungen, über polizeiliche Strafverfügungen, Polizeilasten und Polizei- kosten. Kein Feld polizeilichen Wirkens ist den gründlichen Bearbeitern entgangen; überall wird natürlich das besondere Augenmerk auf die Be- ziehungen der polizeilichen Tätigkeit zur Gemeindeverwaltung gelenkt. In den folgenden Abschnitten behandeln FRIEDRICHS, SARAN und HANnOw das Wege-, Straßen- und Baufluchtlinienrecht, BAATH das Armenrecht, LANDSBERG die Fürsorgeerziehung und Jugendfürsorge, PETERS die nie- deren und höheren Schulen, STIER-SOMLO die Hochschulen, hochschul- mäßigen Einrichtungen und kommunalen Verwaltungsschulen. Besondere Hervorhebung verdient das von LorTz vortrefflich bearbeitete wichtige Kommunalbeamtenrecht, Endlich gedenkt STIER-SOMLO noch der beson- deren Beziehungen zwischen der sozialen Versicherung und der Gemeinde- verwaltung. Wir sehen, wie das Handbuch hier gleichzeitig ein solches der inneren Staatsverwaltung wird und seine Bedeutung daher weit über das den Ausgangspunkt bildende Kommunalrecht hinauswächst. Der ganze 2. Hauptteil des II. Bandes ist dem Recht der kom- munalen Finanzverwaltung vorbehalten. Auch hier sind die Berührungspunkte mit dem staatlichen Recht zahlreich, dazu treten insbe- sondere noch diejenigen mit der Technik und der Wirtschaft. So gleich in der Darstellung von Buck über Etat-, Kassen- und Zahlungs-, Rechnungs- und Revisionswesen, über das kommunale Vermögen, über das kommunale Schulden- und Anleihewesen, über die Gemeindeanstalten und gewerblichen Unternehmungen: Gas- und Elektrizitätswerke, Wasserwerke und Kanali- sationsanlagen, Verkehrsanstalten, Schlachthöfe und Abdeckereien, Kredit- anstalten, Kunst- und Bildungsanstalten, Badeanstalten, Markthallen, Rechts- auskunftsstellen und Arbeitsnachweise, Müllabfuhr, Anschlagwesen, Heil- anstalten, Pflegeanstalten und Armenhäuser, Friedhöfe und Begräbniswesen. Es folgt eine ebenso eingehende Darstellung des Rechts der Kommunal- abgaben in Stadt- und Landgemeinden, in Kreis- und Provinzialverbänden, einschl. der staatlichen Einkommen- und Ergänzungssteuer, auf die insoweit Rücksicht genommen wird, als die kommunale Verwaltung sich auch damit zu beschäftigen hat. Hauptbearbeiter dieses Teiles ist die bekannte Autorität in Abgaben- und Steuersachen, Senatspräsident STRUTZ, Neben ihm erörtern SEMBRITZKI die Grund- und Gebäudesteuern, SPIESS die Steuern vom stehenden Gewerbe und die Betriebssteuer, die Wander- gewerbe- und Wanderlagersteuer, SCHWARZ die Warenhaussteuer und die indirekten Steuern, MOLL die Gebühren und die Beiträge. Noch mehr als im 1. werden in diesem 2. Halbband bei vielen der behandelten, stellen- weise recht spröden Materien auf dem Boden praktischer Erfahrung mit rechtswissenschaftlichen Mitteln erstmalig zusammenfassende systematische Erörterungen geboten, die bislang gänzlich fehlten. Nur ein großes Bedenken knüpft sich an das ausgezeichnete Werk an. — 120 — Wird nicht die politische Umwälzung auch ihm Abbruch tun, hat sich nicht schon vieles seit dem Umsturz geändert, wird nicht noch vieles andere durch den neuen, völlig veränderten Aufbau unseres Staatswesens zum alten Eisen werden? Es läßt sich nicht verhehlen, daß dieses Be- denken an manchen Stellen begründet ist. Die Gesetze und Verordnungen der Jahre 1918/19 haben auf dem Gebiete des kommunalen Verfassungs- rechts manchen” alten Zopf abgeschnitten, verschiedenes vereinfacht und modernisiert, vor allem das Gemeindewahlrecht durch das neue Reichs- wahlrecht ersetzt. Ebenso hat das kommunale Verwaltungsrecht, wenn auch keine grundstürzenden, so doch zahlreiche Aenderungen im einzelnen und im kleinen erfahren. Gleichwohl darf die Gefahr, daß hierdurch der Wert des Handbuches beeinträchtigt worden sei, nicht überschätzt werden. Freilich, wer das Buch als Nachschlagewerk betrachtet und seinen Inhalt in einem praktischen Falle unmittelbar anwenden will, tut gut, sich erst aus der Preußischen Gesetzsammlung rasch zu vergewissern, ob und welche neuen Vorschriften in der konkreten Frage etwa erlassen sind. Wer sich aber mit den Grundeinrichtungen unseres kommunalen Verfassungs- und Verwaltungslebens vertraut machen, wer die wissenschaftlichen Prinzipien und Leitsätze der Materie kennen lernen will, der greife getrost jetzt und auch in Zukunft in allererster Linie nach dem STIER-SOMLOschen Hand- buch als dem besten Ratgeber. Die Fundamente und Kerngedanken unseres gemeindlichen Verfassungs- und Verwaltungsrechts wurzeln tief und fest in der Vergangenheit, sind durchaus gesund und nicht verbesserungsbedürftig. Im einzelnen und äußerlich mag manches ausgebaut werden: der Bau selbst aber, an dem mehr denn fünf Generationen im preußischen Staate gearbeitet haben, kann und wird nicht ganz eingerissen und braucht nicht von Grund auf neu errichtet zu werden. Infolgedessen wird STIER-SOMLOSs Werk dauernd seinen Wert behalten. Es wird nach wie vor den Bedürf- nissen der täglichen Praxis, welcher wissenschaftliche Begründung und theoretische Erkenntnis nicht fremd sein dürfen, unentbehrlich sein, es wird werdenden und schon im Amte stehenden kommunalen und staatlichen Verwaltungsbeamten ein nieversagender Wegweiser bleiben, es wird der Rechtsanwendung und Rechtsprechung brauchbare Dienste leisten und nicht zum letzten für die akademisch-wissenschaftliche Lehre und For- schung seinen einzigartigen Platz behaupten. Vor allem aber wird dieses Meisterwerk deutscher Geistesarbeit noch bei späteren Generationen ein beredtes Zeugnis dafür ablegen, auf welcher Höhe die deutsche Wissen- schaft in der dunkeln Zeit tiefsten äußeren Niederganges Deutschlands gestanden hat. Frankfurt a. M. Friedrich Giese., Dr. jur. Franz Josef Sassen, Gerichtsassessor, Privatdozent für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Bonn, f. Die Unter- — 121 — suchung vonSeeunfällennach deutschem und aus- ländischem Recht = Abhandlungen aus dem Staats- und Ver- waltungsrecht hersg. von DDr. Siegfried Brie und Dr. Max Fleischmann. Breslau 1914. XXII und 481 Seiten 8°. Seit langer Zeit ist das deutsche Recht der Seeunfalluntersuchung nicht mehr systematisch dargestellt worden. Die es berührenden Arbeiten der letzten Jahrzehnte waren nur Erläuterungswerke oder zielten auf eine Ver- besserung des geltenden Rechtes ab. Damit ist eine empfindliche Lücke bezeichnet, nicht allein für die Wissenschaft, sondern auch für die Praxis, der beständig so viel Muße zu vergönnen ist, daß sie ab und zu einmal den Kommentar und die Vorentscheidungen aus der Hand legen und sich am System den Ueberblick über die größeren Zusammenhänge sichern kann. Diese Lücke wird durch SAssens Buch, eine erweiterte Habilitations- schrift, in dankenswerter Weise ausgefüllt. Auf eine Einleitung, die vom Schrifttum des deutschen öffentlichen Seerechts im allgemeinen und vom Zweck der vorliegenden Untersuchung im besonderen handelt, folgen fünf Hauptabschnitte: Der erste gibt, mit der britischen Kauffahrtei-Akte von 1854 beginnend, die Vorgeschichte unseres geltenden Reichsgesetzes, betr. die Untersuchung von Seeunfällen, vom 27. Juli 1877. Er wird durch spätere historische Ausführungen noch ergänzt (S. 2832—292). Ein zweiter, rechtsvergleichender Abschnitt behandelt „die Seeunfall- untersuchung in der Gesetzgebung ausländischer Staaten®, unter denen Großbritannien, die skandinavischen Reiche, die Niederlande, Frankreich, Oesterreich und Rußland näher betrachtet, Argentinien, Belgien, Chile, Columbien, Finnland, Italien und Japan beiläufig berührt werden. Beson- ders zu begrüßen ist die Verwertung des niederländischen Gesetzes von 1909, da dieses, als im gleichen Jahre der amtliche deutsche Vorentwurf für ein neues Seeunfallgesetz veröffentlicht wurde, offenbar noch nicht hatte benutzt werden können und doch beim Fortschreiten unserer Gesetzes- arbeiten Beachtung erfordert. Ein wichtiges Ergebnis der angestellten Rechtsvergleichung ist dies: In allen fremden Staaten, deren einschlägige Vorschriften wiedergegeben wurden, kann die gewerberechtliche Befugnis zur Schiffsführung auch dann aberkannt werden, wenn deren Inhaber zwar einen Seeunfall nicht verursacht, sich jedoch anderweit unwürdig oder un- fähig gezeigt hat. So selbstverständlich eine derartige gesetzliche Regelung an sich erscheinen mag, fehlt sie gleichwohl im deutschen Rechte der Gegenwart. Dieses Recht kommt in zwei weiteren Hauptabschnitten zur Darstellung. M Hierbei werden erstlich gewisse Grunülbegriffe untersucht, wie z. B. See, Seeunfall, Kauffahrteischiff. Daran schließt sich eine eingehende Schilderung der Verfassung und Zuständigkeit der Untersuchungsbehörden sowie des Untersuchungsverfahrens vor Seeamt und Oberseeamt. Soll aber nach SASSEN (S. 237) das Oberseeamt die Sache stets an das Seeamt zurückverweisen, wenn dessen Spruch „einen direkten Verstoß gegen das Seeunfallgesetz enthält“, so ist das gewiß zu viel gesagt; man wird der höheren Instanz, wie im Straf- und Zivilprozeß, so auch schon im heutigen Seeunfallverfahren etwas mehr Spielraum für die Art ihrer Entschließung belassen müssen; ebenso geschieht es im Vorentwurf, $ 45. Den Schluß der dogmatischen Bearbeitung des Gegenwartsrechtes bildet eine Kenn- zeichnung der „rechtlichen Natur des Seeunfalluntersuchungsverfahrens“. Zutreffend wird immer wieder betont, daß eigentlich zwei verschiedene Verfahrensarten, obwohl miteinander verquickt, dennoch zu unterscheiden sind: ein objektives, gerichtet auf Ermittlung der Ursachen des Seeunfalles, und ein subjektives, worin über die Frage der Entziehung des Schiffer-, Steuermanns- oder Maschinistenpatents befunden wird. Im ersten Falle ist das Seeamt Verwaltungsbehörde und gibt als solche einen Spruch ab, dessen Inhalt ein „begutachtendes Tatsachenurteil“ ist. Im andern Falle wird das Seeamt als Verwaltungsgericht tätig und „entscheidet“ in einem formenstrengen Streitverfahren, das weder Straf- noch Disziplinarverfahren ist, über den etwaigen Antrag des Reichskommissars auf Entziehung der Gewerbebefugnis. Nur gegenüber dem Streitverfahren ‚steht ein Rechts- mittel offen, die Beschwerde an das Oberseeamt. Dessen Tätigkeit ist dann also die eines Reichsverwaltungsgerichtes. Der in beiden Instanzen zur Mitwirkung berufene Reichskommissar, dem Staatsanwalt vergleichbar, ist „ein der Seeverwaltungsrechtspflege dienendes Organ der Reichsver- waltung; seine sämtlichen Befugnisse sind nicht Funktionen der Reichs- aufsicht, sondern der eigenen und unmittelbaren Reichsverwaltung in der besonderen Gestalt der Verwaltungsrechtspflege“ (S. 269). Gedankengänge dieser Art, wie sie mittlerweile in anderm Zusammenhange auch bei TRIEPEL (Die Reichsaufsicht, 1917) Zustimmung gefunden haben, werden trotz der neuen Reichsverfassung ihre Bedeutung nicht einbüßen. Der fünfte, weit über hundert Seiten umfassende Hauptabschnitt ist gesetzesbeurteilender Natur. Er schildert die Bestrebungen zur Verbesserung des Gesetzes von 1877 und stellt sodann den erwähnten, annoch schweben- den Vorentwurf des Reichsamts des Innern von 1909 in den Mittelpunkt der Betrachtung. Dabei nimmt er negativ und positiv Stellung zu dem Entwurfe, desgleichen zu der umfangreichen Kritik, die dieser, entsprechend der Wichtigkeit des Gegenstandes, in nautischen und juristischen Kreisen hervorgerufen hat. Darüber hinaus ließe sich aus verstreuten Aeußerungen der Fachkörperschaften, wie z. B. des Vereins Hamburger Reeder oder der Vorsteher der Kaufmannschaft zu Stettin, noch mancherlei Anregung ent- nehmen und wird hoffentlich von den künftigen Gesetzesarbeitern ent- nommen werden. Da nun zu den früheren Kritikern des Vorentwurfs auch der Unterzeichnete gehört, versteht es sich, daß SASsENs Ansichten und die seinigen vielfach übereinstimmen. Namentlich gilt dies für die oben — 13 — bereits gestreifte Kernfrage der ganzen Reform: Wir brauchen die Mög- lichkeit einer Patententziehung auch unabhängig von dem Geschehnis eines Seeunfalles. Bis auf weiteres kann ja nach deutschem Verwaltungs- recht ein notorisch Geisteskranker, kann ein entmündigter Trunkenbold unbeanstandet Schiffe und Schiffsmaschinen leiten. Und wer wegen noch so schwerer Verbrechen im Zuchthaus gesessen, auch die bürgerlichen Ehrenrechte verloren hat, behält demungeachtet das Recht, deutsche Schiffe zu führen und deutsche Schiffsjungen auszubilden (L. PERELS, Zum Vorentwurf eines Seeunfallgesetzes, 1909, S. 12). Eine Patententziehung würde unzulässig sein, solange er keinen „Seeunfall verschuldet hat“. Bei solchem Gesetzeszustand möchte man fragen: ist denn das noch Seerecht oder ist es nicht vielmehr Seeunrecht? Gibt es denn ernstliche Gründe für die Beibehaltung dieses Zustandes? Vor langen Jahrzehnten verschob man seine Abänderung, deren Notwendigkeit nicht geleugnet wurde, bis auf eine entsprechende Durchsicht der Gewerbeordnung. Die Gewerbe- ordnung ist inzwischen, wer weiß wie oft, abgeändert worden, nur nicht darin. In neuerer Zeit sind zugunsten des bestehenden Rechtes anstatt gesetzgebungstechnischer Gründe schließlich gar sachliche angeführt worden ! Es heißt nämlich, durch die vorgeschlagene Aenderung würde ungezählten Denunziationen Tür und Tor geöffnet werden. Diese abgebrauchte Rede- wendung beweist indessen kaum etwas. Sie paßt überall dahin, wo ein Straf- oder ähnliches Gesetz geplant wird, und ergibt doch nichts gegen dessen Vernünftigkeit. Wie anderwärts gezeigt (a. a. O.), fehlt es weder an gemeinrechtlichen noch an besonderen seerechtlichen Vorschriften, die geeignet sind, unbegründeten Strafanzeigen vorzubeugen. Schon heutzu- tage sind überdies ehrenkränkende Anzeigen der Schiffsmannschaft gegen ihre Kapitäne und Schiffsoffiziere dermaßen häufig, daß eine Statistik darüber wohl manchen überraschen würde, wenn es sich überhaupt lohnte, eine aufzustellen. In der Praxis werden solche Beschuldigungen großen- teils durch Nichtbeachtung erledigt, und das ist auch bisweilen die beste Antwort. Es kommt wenig darauf an, ob demnächst infolge eines neuen Gesetzes noch ein paar Dutzend oder ein paar Hundert ähnliche Eingänge alljährlich von den Behörden zu den Akten geschrieben werden, nötigen- falls nach Bescheidung oder Zurechtweisung oder Bestrafung des Anzeigen- den. Wenn hingegen die Anzeige begründet ist und zur Patententziehung führt, dann hat sich unter Umständen der Anzeigende, er sei gut oder böse, um das Gemeinwohl durchaus verdient gemacht. Man wende ja nicht ein: die Reeder werden schon selber und im eigenen Interesse dafür Sorge tragen, daß sie ihr Schiff keiner ungeeigneten Persönlichkeit anvertrauen. Wer so spricht, der denkt wohl an eine Anzahl vortrefflich geleiteter Reedereibetriebe, kennt aber nicht die weniger vortrefflichen mit ihren höchst eigenartigen Schattenseiten, würdigt insbesondere nicht hinreichend die wirtschaftliche Stellung des Schiffer-Reeders und des Schiffer-Mitreeders, — 1214 — auch nicht die Schwierigkeit, Erkundigungen über das Vorleben von See- leuten einzuziehen, und gar nicht den erzieherischen Wert eines guten und Unwert eines schlechten (Gesetzes. Wird nach alledem ein selbständiges, d. h. von einem Seeunfall unab- hängiges, Patententziehungsverfahren künftig in das Gesetz mit aufge- nommen, so braucht man deshalb aber nicht, wie SAssEen nahelegt, die Ueberschrift „Seeunfallgesetz“ zu verlängern in „Gesetz, betr. die Unter- suchung von Seeunfällen und die Entziehung der Gewerbebefugnis von Seeschiffern, Seesteuerleuten usw.“ Denn die Hauptsache bleibt doch die Untersuchung und beim Erlaubnisentziehungsverfahren die Verhütung von „Seeunfällen“, so richtig es übrigens ist, daß auch andere Gesetze sich mit Seeunfällen, mit deren Untersuchung und Verhütung befassen. Daß etwa das ganze Gesetz als ein für sich bestehendes wegfallen sollte infolge der Errichtung des allgemeinen Reichsverwaltungsgerichtes, ist einstweilen nicht anzunehmen. Die Frage der Eingliederung des Oberseeamts in ein solches Gericht war auf dem Untergrunde der früheren Reichsverfassung mehrfach und in verschiedenem Sinne erörtert worden (so von ANSCHÜTZ und THoMA in den Gutachten zum 30. Juristentage, 1910, I 101 £., 111, 510). Der ablehnende Standpunkt dürfte dem grundlegenden Artikel 107 der neuen Verfassung und nicht minder den gegenwärtigen Bedürfnissen der Zweckmäßigkeit entsprechen. Den Abschluß des Buches machen vier Anhänge. Nämlich: I. Der Wortlaut des herrschenden Seeunfallgesetzes nebst Ausführungs- bestimmungen. Unter diesen letzteren wird der Reichskanzler-Erlaß an die Konsulate vom 23. November 1877 aufgeführt. Er ist, wie man (auch im Hinblick auf S. 161, 164) berücksichtigen wolle, durch einen Erlaß vom 26. Juni 1912 geändert worden, der den behördlichen Geschäftsgang wesentlich vereinfacht. II, Der Wortlaut des Vorentwurfs von 1909. III. Wichtige Entscheidungen des Oberseeamts, die aus der amtlichen Sammlung ausgezogen sind, Darf man bei dieser Gelegenheit eine Bitte an die Herausgeber der Sammlung knüpfen, so geht sie dahin, das nächste Hauptregister, das wohl nach Abschluß des 24. Bandes zu erwarten ist, nicht, wie das vorige, einseitig unter seemännischen und maschinen- technischen Gesichtspunkten, sondern zugleich unter juristischen durch eine wohlgeschulte Juristenhand abfassen zu lassen. Se, wie jetzt die teuren Entscheidungsbände dastehen, findet man die behandelten Gesetzes- stellen nirgends zusammengefaßt, sondern lediglich in den Einzelbänden verzeichnet und auch da lückenhaft. Die Folge davon ist, daß ein reicher Besitz an Rechtsgedanken, den die seeamtlichen Urteilssprüche neben allerlei bedeutsamen Rechtstatsachen enthalten, fast nach Art einer Geheimwissenschaft verborgen bleibt. IV. Seeunfallstatistik nach amtlichen Zusammenstellungen. Für die Ursachen der Schiffsunfälle wird hierbei eine Dreiteilung vor- genommen: menschliches Verschulden, unverschuldete Fügung, nicht näher ermittelte Ursachen. Es würde vielleicht ersprießlich sein, wenn jemand eine weitere Statistik daneben setzen wollte, die nicht bloß zeigt, ob und wessen Verschulden jeweilig in Frage kommt, sondern auch, worin es be- steht. Wie oft müssen die Seeämter feststellen, daß dem Schadenstifter die einfachsten Berufskenntnisse abgehen! Würde man dergleichen Vor- gänge ziffernmäßig belegen und zweckdienlich verarbeiten, so könnte daraus manche gute Lehre entnommen werden und obendrein eine Warnung zur Unnachsichtlichkeit an alle, die mit Abhaltung der Steuermanns-, Schiffer- und Maschinistenprüfungen befaßt sind; einige Prüfer gefallen sich, scheint es, in einem freundlichen Wohlwollen gegen den Prüfling, das aber nachwirkt wie ein Uebelwollen gegen die Allgemeinheit. Ferner würde eine besondere, wiederum auf Zahlen gegründete Erforschung der Zusammenhänge von Trunkenheit und Seeunfällen — erstere bald als sichere, bald als mutmaßliche Ursache der letzteren vorkommend, bald nur in mittelbarer Beziehung zu ihnen stehend — zu Ergebnissen führen, aus denen sich allerhand heilsame Maßnahmen herleiten ließen. Die Bedeutung dieser Dinge kann nicht leicht überschätzt werden; man greife sich doch beispielsweise den 17. Band der Seeamtsentscheidungen heraus und durch- blättere ihn (8. 29, 113, 167, 299, 328, 416, 427, 473) für das Thema „Alkohol und Schiffsunfälle“, ein Thema, das neben dem oft behandelten „Alkohol und Verbrechen“ nicht ganz außer Acht zu bleiben verdient. Die vorstehende Besprechung kommt infolge der Kriegsumstände etwas spät. Sie wird aber jedenfalls insofern nicht zu spät kommen, als sie ihrerseits den Hinweis auf Sassens inhaltreiche, vertiefende Vorarbeit zum Zukunftsrechte bringt. Dessen Ausbau zu erleben, ist dem Verfasser nicht mehr beschieden. Im Juli 1914 hat er sein Vorwort abgeschlossen, schon im nächstfolgenden Monat ist er gefallen auf dem Felde der Ehre. Einen eindrucksvollen Nachruf hat ihm FRIEDRICH GIESE gewidmet (im Preußischen Verwaltungsblatt XXXVI 17). Er selbst aber hat sich durch sein Werk ein dauerndes wissenschaftliches Denkmal gesetzt. Heidelberg. Leopold Perels. Dr. Adolf Grabowsky, Die Grundprobleme des Völkerbundes. Berlin (Carl Heymanns Verlag) 1919. 75 8. War es sowohl Wilsons als der allgemeine Gedanke gewesen, daß vom Völkerbund alle Kulturnationen umfaßt würden, so überraschte es, daß der Pariser Entwurf sich zunächst allein auf die auf der Ententeseite krieg- führenden Nationen beschränkte. Ein Völkerbund aber, der nicht alle Nationen umfaßt, bietet keine Gewähr der Dauer. Wenn daher die Schrift GRABOWSKYS zwar vor der Veröffentlichung des Völkerbundvertrages ab- — 126 — geschlossen ist (Mai 1919) und noch auf seine Gestaltung einwirken wollte so bewahrt sie auch nach der Veröffentlichung volles Interesse; ja sogar die endgültige allseitige Annahme von seiten aller gründenden Staaten wird hieran nichts ändern. Denn bei seinen Untersuchungen stellt der Verf. die Frage der künftigen Stellung Deutschlands im Bunde in den Mittelpunkt, und es ist vorerst noch von ihm ausgeschlossen. Erst recht aber bleibt die Bedeutung der Arbeit unberührt von dem Fortgang der Ereignisse, insoweit sie eine Exegese grundlegender Bestimmungen des Vertrages enthält. Die Organisation des Völkerbundes weist die bescheidene Stelle an, zu welcher das Deutsche Reich im Falle seiner Aufnahme mitbestimmenden Einfluß erhalten kann, nicht im vollziehenden Rat, der den Vertretern der amerikanischen Union, Großbritanniens, Frankreichs, Italiens und Japans vorbehalten ist, nicht ım Sekretariat, da dessen Chef vom Rat ernannt wird, sondern allein in der Delegiertenversammlung. Wenn so Deutschland vorerst völlig und auch auf absehbare Zeit von einem erfolgreichen Einfluß auf die Verwaltung des Völkerbundes ausge- schlossen ist, soll es drum grollend abseits bleiben? Keineswegs! Abge- sehen von dem äußeren Grunde des Art. 16, der die außerhalb stehenden Mächte bei einem Streitfall dennoch den Bestimmungen des Völkerbund- vertrages unterwirft, besonders darum nicht, weil Deutschland am besten auf die Idee des Völkerbundes vorbereitet ist, die Verwirklichung der Frei- heit und Gerechtigkeit, Abschleifung der Härten des Kapitalismus im inneren Staatsleben, des Imperialismus nach außen vermögen einen „Welt- solidarismus“ herbeizuführen. Keine Nivellierung des Privatlebens, keine Entnationalisierung zu einem „Völkermischmasch‘, sondern gemäß dem deutschen Genossenschaftsbegriff Einheit auf dem Grunde der Vielheit und Mannigfaltigkeit. So wenig aussichtsvoll nach den formalen Vertragsbestimmungen selbst Deutschlands erst dereinstige Stellung im Völkerbunde erscheint, so sehr verändert sich das Bild bei Betrachtung der konkreten Weltlage. Wie einst in der französischen Revolution treten heute eine politische und eine soziale Reformidee auf und zueinander in Gegensatz, und zwar die letztere diesmal in ganz anderem Grade, als dereinst. Im Osten hat sie ihr eigenes Territorium gefunden, aber auch innerhalb aller übrigen Staaten bis zum äußersten Westen ist sie nicht ohne Anhang. Der kom- munistische Bolschewismus sieht in den Weststaaten nur eine Formaldemo- kratie verwirklicht und in dem Völkerbund nur eine kapitalistisch- imperialistische Staatenzusammenfassung. Durch eine Diktatur des Prole- tariats im Rätesytem soll erst die Bahn zu einer späteren wahren Gleich- heit erschlossen werden. Der Verf. hebt den organischen Charakter der Räteorganisation gegenüber dem atomistischen der parlamentarischen Demo- kratie hervor und verkennt sowenig ihre Bedeutung als er sie überschätzt. — 127 — Er stellt einen Wilsonschen und einen Leninschen Völkerbund einander gegenüber. Da mag dann Deutschland die Rolle zufallen, das Zünglein an der Wage zu bilden und zu einem „Wilsonschen Bund mit stark sozialisti- schem Einschlag® zu führen. Und hat nicht inzwischen schon nach dem Erscheinen dieser Schrift für seinen inneren Aufbau das Deutsche Reich diesen Weg betreten in dem Art. 165 seiner Verfassung vom 11. August 1919, welcher dem Reichswirtschaftsrat nicht nur ein parlamentarisches Initiativrecht, sondern auch ein Mitwirkungsrecht bei der Beratung im Reichstag verleiht? Eine mannigfaltige Reihe von Problemen läßt der Verf. an unserem Auge vorüberziehen, das Wesen des Völkerbundes als eines Staatenver- bandes, der aber dennoch jenen Namen verdient, da jeder Staat auf sein freiheitlich organisiertes Volk sich gründet, das Verhältnis des Bundes zu den Staaten und die Einschränkung ihrer Souveränität, das Selbstbe- stimmungsrecht der Völker in der Grenze, daß ein Volk seine wahre Selbst- bestimmung nur im Rahmen größerer Zusammenfassung findet und sich mit einer bloß „kulturellen Autonomie“ begnügen muß, die ihm erlaubt, seine besonderen Gaben und Fähigkeiten frei zu entwickeln (S. 21, 33), Bundesschiedsgerichtsbarkeit und Bundesexekution, Rüstungsbeschränkung, Meeres- und Verkehrsfreiheit, der Grundsatz der offenen Tür, das Kolonial- problem, schließlich das internationale Arbeiterrecht. Ueberall vermag GR. als Politiker den abstrakten Normen zeitgeschichtlichen Inhalt zu geben, in einem weiten allgemeinen und vorausschauend intuitiven Zusammen- hang. Aus solchem Grunde brauchte schließlich, als kurz vor Abschluß seiner Arbeit der amtliche deutsche Entwurf unterm 24. April 1919 den neuen Gedanken eines Weltparlamentes darbrachte, und SCHÜCKING dieses Weltparlament zu einem Zweikammersystem ausgestaltete, der Verf. die Betrachtung dieser Vorschläge nicht in einen Anhang zu verweisen; viel- mehr schließen sie harmonisch seine weitausblickend politischen Gedanken ab. Das Problem der Willensbildung von Gesamtheiten tritt auf. Der Verf. weist darauf hin, daß er für die deutsche Republik das Zweikammer- system gefordert habe mit einem Oberhaus, das aus der wirtschaftlichen Struktur des Volkes in Anlehnung an das Rätesystem hervorgehe, ein kommendes Ding an Stelle deı Halbheit des 8 165 der Reichsverfassung! So gilt denn heute noch mehr als bei Abfassung seiner Schrift die Ver- weisung des Ausbaus des Zweikammersystems vorerst in das Innere des Staats. Das Zweikammersystem in internationalen Dingen heißt „das Dach des Gebäudes vor dem Erdgeschoß erbauen“. Wenn es vielleicht nicht geraten schien, solch weitgehendsten Forderungen bei Ausbau des Völker- bundes nachzugeben, so ist er doch allzusehr in den Kinderschuhen stecken- geblieben. Das deutet der Verf. an, indem er den Bund wegen der über- — 12383 — wiegenden Bedeutung des Rates als eine Staatenaristokratie (S. 72) be- zeichnet. Was der praktische Fall in seinem Verhältnis zu den abstrakten Ge- setzesnormen ist, das erscheint GR.s Schrift gegenüber der im Werden be- griffenen Völkerbundsatzung. Nach eindringender Erörterung des Inhalts der Normen wird ihnen durch ihre Nutzanwendung auf Deutschland sprühen- des Leben eingehaucht. Darum bleiben die Richtlinien, die seine Schrift gibt, dauernd von Bedeutung für das Verhalten Deutschlands unter dem Vertrag, sowie für die Erwägung von Aenderungen, zumal nicht nur die Neuheit der Einrichtung, sqndern noch vielmehr der Widerspruch mit der allgemeinen Anschauung, da der Bund ein Torso geblieben ist, kaum er- warten lassen, daß in dem ersten Versuch schon eine Dauer versprechende Lösung der Weltorganisation gefunden ist. Privatdozent Dr. Tecklenburg. Arehiv des öffentliehen Rechts Begründet von Paul Laband und Felix Stoerk Herausgegeben von Robert Piloty in Würzburg Albrecht Mendelssohn Bartholdy in Hamburg Heinrich Triepel in Berlin Otto Koellreutter in Jena ar. Band. 2. Heft Tübingen Verlag von J. C. B. Mohr (Paul Siebeck) 1921 INHALT DES 2, HEFTES I. Abhandlungen. KRETZSCHMANN, Der Ausgang der mecklenburg-strelitzschen Dynastie IAnen, Die Enteignung von Grundeigentum in Preußen vor und in der Kriegszeit. Aenderung des Enteignungsverfahrens SOHACK, Zur richterlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gesetze und Verordnungen im neuen Reichs- und preußischen Recht MeErKL, Hans Kelsens System einer reinen Rechtstheorie II. Aus der Praxis des Staatsrechts. . PıLoty, Das Dienstverhältnis der weltlichen Kirchenbeamten. Ein Gutachten. KAISENBERG, Die Reichsgerichtsentscheidung ü über das Verehelichungs- recht der Beamtin 0. en .. III. Literatur. STURM, Irrtum und Rechtsschmerz. Referent: Caro KAHN, „Conventions“ of Politicke Stelregels, onderzock naar de moge- lijkheid en de Gewenschtheid van hum inlijoing binnen het rechts- gebied. Referent: A.M.B. . . ., BRUNNER-HEYMANN, Grundzüge der deutschen Rechtegeschichte, 7. Auf- lage. Referent: Karl Strupp Die Volkshochschule. Herausgegeben von Dr. RoBERT Pruorz. 11: Das Volk und seine Diplomaten. Von Professor Dr. A. Mendelssohn Bartholdy. II2: Die Emser Depesche. Von Professor Dr. Friedrich Oetker. Referent: Karl Strupp . Deutscher Geschichtskalender. Die Deutsche Reichsverfassung. Referent: Karl Strupp . Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Textaus- gabe mit einer Einleitung, Anmerkungen und ausführlichem Sachre- gister herausgegeben von CONRAD BORNHAK. Referent: A. M, B. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Ein syste- matischer Ueberblick von Professor Dr. FRITZ STIER-SOMLO. Refe- rent: A.M.B. . Wichtiges Schrifttum zur neuen Reichsverfassung. Referent: Karl Strupp SARTER, Die Reichseisenbahnen. Referent: Karl Strupp . PıLory, Die Yerfassungsurkunde des Freistaates Bayern. Referent: Karl Strupp . . SPIEGEL, Republikanisches Staatsrecht IL. Referent: A. M. B, SCHULZE-BERGE, Die Schutzhaft, ihr Begriff und ihre rechtlichen Grund- lagen. Referent: O.M.. ... FUSSHÖLLER, Die militärische und staatliche Versorgung der Kriegsteil- nehmer, ihrer Angehörigen und Hinterbliebenen in Oesterreich . WARSCHAUER, Zur Militärgerichtsverfassung in Kriegszeiten GOLDSCHMIDT, Geschichte und Wirkungskreis der Organe der Militär- gerichtsbarkeit vom Ende des Mittelalters bis nach der deutschen Revolution im November 1918. Referent: Caro BASTGEN, Die römische Frage. Dokumente und Stimmen L Ba. Refe- rent: Karl Strupp. Publications de I’Institut Nobel "Norvögien tome IV. Ch. L. LANGE, Histoire de l'internationalisme, I. Referent: Karl Strupp . Zeitschriften Seite 129 151 163 171 202 216 232 233 233 234 236 236 236 237 243 245 246 246 247 247 247 249 251 254 — 129 — l. Abhandlungen. Der Ausgang der mecklenburg-strelitzschen Dynastie. Von Oberlandesgerichtsrat KRETSCHMANN in Rostock. Am 23. Februar 1918 starb unerwartet der Großherzog Adolf Friedrich VI. von Mecklenburg-Strelitz. Die Regierungsnachfolge war noch nicht geregelt, als der Umsturz im November 1918 die deutschen Bundesstaaten in Republiken verwandelte. So entbehren die aufgetauchten Rechtsfragen zur Zeit der tatsächlichen Be- deutung in staatsrechtlicher Beziehung, während ihre vermögens- rechtliche Wirkung nur für das Land selbst von Belang ist. Immerhin dürfte ihre Erörterung vom wissenschaftlichen Stand- punkt aus einigen Wert haben. Eine geschichtliche Darlegung ist dabei voranzuschicken !. Als im Jahre 1697 die Linie Mecklenburg-Güstrow ausstarb, meinte der regierende Herzog Friedrich Wilhelm von Mecklen- ! Aus dem Schrifttum kommen neben den allbekannten staatsrecht- lichen Werken besonders die Einzeldarstellungen von von FRiScCH und ABRAHAM über den Thronverzicht in Betracht. TrRıEPEL und Pırory haben dem Strelitzer Staatsministerium eingehende Gutachten über die Stellung und die Ansprüche des Herzogs Karl Michael erstattet; daneben verdanke ich privatbrieflichen Aeußerungen der beiden Gelehrten wertvolle An- regungen. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 9 — 130 — burg-Schwerin als nächster Agnat, primogenitus lineae primo- genitae, zur Nachfolge berufen zu sein und erhielt in der Tat die kaiserliche Belehnunrg. Sein Oheim Adolf Friedrich bean- spruchte als dem Grade nach näherer Verwandter das Land für sich und der Streit wurde im Jahre 1701 durch den auch vom Kaiser Leopold I. genehmigten Hamburger Vergleich erledigt, durch welchen für Adolf Friedrich (Il.) aus einigen Landesteilen ein neues kleineres Herzogtum Mecklenburg - Strelitz geschaffen wurde. Zugleich wurde bestimmt, daß nach dem Abgange der einen oder anderen Linie die ganze Masse des Herzogtums Mecklen- burg völlig zusammenfallen und das konsolidierte Land in der überlebenden Linie nach Erstgeburtsrecht sich vererben sollte. — Der 1860 verstorbene Großherzog Georg von Mecklenburg-Strelitz hinterließ zwei Söhne, Großherzog Friedrich Wilhelm, mit dessen Enkel Adolf Friedrich VI. 1914 seine Linie ausstarb, und Herzog Georg, von welchem 1914 ein Sohn, Herzog Karl Michael, lebte. Weitere männliche Mitglieder des Hauser Mecklenburg - Strelitz waren nicht vorhanden. Der unvermählte Herzog Karl Michael, der in Rußland lebte, dort von seiner Mutter ererbte Begüterungen besaß und ın russischen Heeresdiensten stand, hatte im Juni 1914, nach dem Tode Adolf Friedrich V., dem Großherzoge Adolf Friedrich VI. den Wunsch ausgedrückt, die mecklenburgische Staatsangehörigkeit aufzugeben, die russische zu erwerben und auf die Thronfolge zu verzichten. Der Großherzog hatte ihm geraten, sich auf den Wechsel der Staatsangehörigkeit zu be- schränken und die Erklärung des Thronverzichtes sich bis auf den etwaigen Eintritt des Thronanfalles vorzubehalten. Der Herzog hatte demgemäß getan. — Großherzog Adolf Friedrich VI. hatte in seinem Testament den Wunsch ausgesprochen, daß der Herzog Christian Ludwig, der zweite Sohn des Schweriner Großherzogs Friedrich Franz IV., sein Nachfolger werde und ihm für diesen Fall den größten Teil seines privaten Vermögens zugewandt. Daß diese testamentarische Bestimmung staatsrechtlich wir- — 131 — kungslos war, darüber bestand kein Zweifel. Dagegen war es fraglich, ob der Herzog Karl Michael deshalb, weil er während des Krieges in russischen Diensten geblieben war, sein Thron- folgerecht verloren hatte oder ob er in irgendwelcher Form von der Nachfolge ausgeschlossen werden konnte. Wenn aber auch diese Frage zu verneinen war, so durfte man doch auf seinen Verzicht rechnen und in diesem Fall war die Vereinigung mit Schwerin zu erwarten. Das aber wünschten etwa 99 % der Stre- litzer Bevölkerung nicht, weil die finanzielle Lage von Strelitz weit günstiger war als die von Schwerin und offenbar die finan- zielle Trennung beider Teile bei politischer Vereinigung auf die Dauer nicht zu halten war. Nach dem Hamburger Vergleich war es nämlich ausge- schlossen, daß nach dem Wegfall des letzten Strelitzer Agnaten zwischen den beiden Mecklenburg eine bloße Personalunion be- standen hätte. Denn wenn auch beide Länder unter verschiedenen Fürsten standen, so war ihnen doch der Landtag gemeinsam; die Stände, welche ihn bildeten, Ritterschaft und Landschaft, d. h. die Besitzer der Rittergüter und die Magistrate der Städte, waren seit Jahrhunderten durch eine Union verbunden und diese Union war ihnen wiederholt durch den Hamburger Vergleich und den Landesgrundgesetzlichen Erbvergleich von 1755, die Grundlage der altmecklenburgischen Verfassung, bestätigt. Es bestand daher be- reits zwischen beiden Mecklenburg eine Realunion.. Wenn nun die vorgedachte Bestimmung des Hamburger Vergleichs in Wirk- samkeit trat, so mußten beide Länder völlig vereinigt werden. Sollte hernach Christian Ludwig Herrscher von Mecklenburg- Strelitz werden, so wäre dazu eine neue Landesteilung nötig ge- wesen, welche der Hamburger Vergleich untersagt hatte. Die Aufrechterhaltung der Selbständigkeit von Mecklenburg - Strelitz war dagegen in der Weise möglich, daß der Herzog Karl Michael zunächst die Regierung von Mecklenburg-Strelitz antrat und dann als Großherzog mit dem Schweriner Großherzog einen Vertrag 9% — 132 — schloß, durch welehen der Hamburger Vergleich aufgehoben und die Berufung der Schweriner Sekundogenitur auf den Strelitzer Thron festgelegt wurde; einer alsbald sich anschließenden Ab- dankung des Großherzogs Karl Michael hätte dann dem Herzog Christian Ludwig den Weg auf den Thron eröffnet (den ihm aller- dings der Gang der Ereignisse bald wieder genommen hätte). Eine Zustimmung der Agnaten zu einem derartigen Vertrage war nicht erforderlich, wie sie auch beim Hamburger Vergleich nicht für nötig gehalten ist. Auch eine Zuziehung der Stände war nicht nötig, wie sie selbst zugaben. Herzog Karl Michael selbst weilte noch in Rußland, sein Aufenthaltsort war zunächst unbekannt, so daß ihm Nachricht von dem Geschehenen nicht zugehen konnte. Großherzog Fried- rich Franz IV. von Mecklenburg-Schwerin übernahm als Landes- verweser die Regentschaft von Mecklenburg-Strelitz. Daß ihm als nächstem Agnaten diese zustand, kann nach allgemeinen staatsrechtlichen Grundsätzen keinem Zweifel unterliegen. In Stre- litz bestanden abweichende Rechtssätze nicht. Nach $ 4 des Schweriner Hausgesetzes sollten allerdings, wenn beim Tode des Landesherrn der Nachfolger abwesend war, die Staatsministerien die Regierung unter gemeinschaftlicher Unterschrift und Verant- wortlichkeit bis zum Eingang von Nachrichten vom neuen Groß- herzog fortsetzen. Dies Hausgesetz galt aber nur für Schwerin, nicht für Strelitz, also auch nicht für den Fall, daß der Schwe- riner Großherzog in Strelitz die Regentschaft als nächster Agnat der dortigen Dynastie übernehmen wollte. Die außerdeutsche Staatsangehörigkeit des Herzogs Karl Michael nahm ihm nicht das Recht zur Regierungsnachfolge; weder nach mecklenburgischem Landes-, noch nach deutschem Reiehs- und Staatsrecht ergab sich aus solchem Grunde sein Aus- schluß. Daß der Herzog während des Krieges im russischen Heeresdienste geblieben war, stand fest; ob er sich auch persön- lich am Kriege gegen das Deutsche Reich beteiligt hatte, war — 13 — ungewiß. Eine positive Feststellung, daß er es getan habe, ist nicht getroffen worden; während des Jahres 1918 nahm man all- gemein im Lande an, daß es nicht geschehen sei, daß der Herzog sich vielmehr in ein innerrussisches Gouvernement auf einen Ver- waltungsposten habe versetzen lassen. Erst im Jahre 1920 ver- lautete, daß der Herzog die russische Artillerie an der Dünafront befehligt habe. Zur Zeit der Thronerledigung war übrigens mit Rußland der Friede von Brest-Litowsk bereits geschlossen. Daß der Herzog, der in Rußland aufgewachsen war und dort von Jugend auf in Militärdienst gestanden hatte, während des Krieges dort verblieben ıst, kann man ıhm nicht allzu sehr verdenken. Wohl aber hätte man von ihm erwarten sollen und fordern dürfen, daß er sich vom persönlichen Kampfe gegen sein Vaterland fern- hielt. Der Eintritt von Mitgliedern regierender Fürstenhäuser in fremde Kriegsdienste hat in früheren Zeiten keinen Anstoß erregt, wenn der fremde Staat mit dem Heimatstaate in Frieden lebte; entstanden dann kriegerische Zwistigkeiten, so scheint die Auf- fassung bestanden zu haben, daß das Verbleiben in dem Heere, in welchem der Prinz sich zu Diensten verpflichtet hatte, ihm nicht zur Unehre oder zum Nachteile gereichte. So ist Prinz Eugen von Savoyen ÖOesterreichs Feldherr auch zu den Zeiten geblieben, wo Savoyen sich dessen Gegnern anschloß. Und noch 1866 hat Prinz August von Württemberg das preußische Garde- korps geführt, obwohl Württemberg auf Oesterreichs Seite stand. (Beide Prinzen kamen freilich für die Thronfolge nicht in Betracht.) Nun aber war das Nationalgefühl in Deutschland während der letzten Jahrzehnte ein strengeres geworden; Beteiligung an einem Kriege gegen das Deutsche Reich und Thronfolge in einem Bundes- staat erschienen während des Weltkrieges unvereinbar. Indes darf nicht übersehen werden, daß diese Hochspannung des National- gefühls nicht eine dauernde Erscheinung war, und daß sie wahr- scheinlich auch bei anderem Ausgange des Krieges nachgelassen haben würde, jedenfalls aber eine mildere Auffassung gegen die — 14 — einstigen Feinde Platz gegriffen haben würde. Sittlich steht der Herzog Karl Michael, der der übernommenen Dienstpflicht dem russischen Staate meinte treu bleiben zu müssen, doch weit höher als etwa der Kaiser Karl von Oesterreich. Indes, wie man moralisch das Verhalten des Herzogs auch bewerten mag, so ist nicht zu verkennen, daß es möglich gewesen wäre, vor dem Thronanfall ihn durch Gesetz — sei es ein Haus- gesetz oder Staatsgesetz — von der Thronfolge auszuschließen. Das war aber nieht geschehen, er wurde also ipso jure Groß- herzog und es kam daher nur noch seine Absetzung in Frage. Das monarchische Staatsrecht kannte aber ein Recht der Unter- tanen auf Entfernung eines Monarchen überhaupt nicht. Ein Ent- setzungsrecht der Agnaten, wie es ZÖPFL (Staatsrecht I $ 279) annimmt, wird von anderen Staatsrechtslehrern (ZACHARIAE, Staats- recht I & 84 der 2. Aufl., MEYER-ANSCHÜTZ, Staatsrecht I 8 91 der 7. Aufl.) bestritten und läßt sich aus den von ZÖPFL an- geführten Beispielen nicht herleiten. Die Bestimmungen Ludwigs des Frommen galten nur für sein Haus, Rudolf II. war geistes- krank und im Falle des Herzogs Karl von Braunschweig war die juristische Begründung für die politisch notwendige Entfernung sehr schwach. Sieht man die Unwürdigkeit des Herrschers als einen Fall der Unfähigkeit an, so läßt sich nur die Einsetzung einer Regentschaft rechtfertigen, wie sie auch im obengenannten Braunschweiger Falle gefordert wurde (s. SCHULZE, Staatsrecht I $ 116); denn auch bei Unfähigkeit des Herrschers erscheint nach neuerer Rechtsentwickelung nur eine Regentschaft geboten. Frei- lich kann bei dauernder Regierungsunfähigkeit auch ein Thron- wechsel vorgenommen werden, wie zuletzt in Bayern geschehen ist; aber dann ist ein besonderes Gesetz erforderlich. Hiernach läßt sich nicht bestreiten, daß durch Mecklenburg-Strelitzsches Landesgesetz der Großherzog Karl Michael während der Regent- schaft des Schweriner Großherzogs hätte entsetzt werden können, oder auch — wie SCHULZE a. a. O. 8. 277 ausführt — daß es — 135 — durch Zusammenwirken von Agnaten, Staatsministerium und Land- 'ständen hätte geschehen können; eine solche Maßnahme ist aber nicht versucht. Auch ein Eingreifen des Reiches ist zwar in Erwägung gezogen worden, aber nicht unternommen, der Artikel 19 der alten Reichsverfassung kam hierbei nicht in Frage; doch konnte durch verfassungsänderndes Reichsgesetz (MEYER-ANSCHÜTZ a. a.0. Note 2a) ein Weg geschaffen werden. In dem einzigen bisher vorgekommenen Falle, in welchem die Verhältnisse wenig- stens einigermaßen zur Vergleichung sich eignen, dem des Herzogs von Cumberland als braunschweigischen Thronfolgers, hatte das Eingreifen des Reiches sich auf die Einsetzung einer Regentschaft beschränkt, und eine gleiche Maßnahme hätte auch für Strelitz nahe gelegen. Die braunschweigische Regentschaft bezeichnete KULEMANN (in diesem Archiv Bd. 16 S. 485 ff.) mit Recht als eine staatsrechtliche Neubildung. Bei wiederholtem Vorkommen würde die Staatsrechtslehre, die früher zwischen ordentlicher und außerordentlicher Regentschaft unterschied, vielleicht drei Arten der Regentschaft aufgestellt haben: für den Fürsten (im Falle der Minderjährigkeit, Geisteskrankheit usw.), ohne Fürsten (bei Erwartung eines nachgeborenen Thronerben usw.), gegen den Fürsten (zum Ersatz eines gegen seinen Willen von der Ausübung der Regierung ferngehaltenen Fürsten). In Mecklenburg-Strelitz ist die Regentschaft des Schweriner Großherzogs tatsächlich, so- lange sie bestand, nicht geführt worden, weil Karl Michael von der Regierungsausübung ferngehalten wurde, sondern weil er ab- wesend war. Allerdings vollzog der Landesverweser die Regie- rungsakte nicht ausdrücklich im Namen des Großherzogs Karl Michael. Daß der Regent seine Verfügungen im Namen des Landesherren zu erlassen habe, war zwar in einigen Verfassungen vorgeschrieben, nicht aber in Mecklenburg, und ist kein Satz des allgemeinen Staatsrechts. Die Möglichkeit, gegen den Herzog Karl Michael einzu- schreiten, ist jedenfalls während des Bestehens der Monarchie — 136 — nicht benützt worden. Es erhebt sich dagegen die Frage, ob er etwa durch sein Verhalten während des Krieges stillschweigend auf die Thronfolge verzichtet hat. Daß im öffentlichen Recht ebenso wie im privaten Willenserklärungen durch schlüssige Hand- lungen abgegeben werden können, ist im allgemeinen nicht be- stritten (s. u. a. KORMANN, System der rechtsgeschäftlichen Staats- akte $ 22, II, S. 75); und so wird auch die Möglichkeit eines stillschweigenden Thronverzichtes von der überwiegenden Mehr- heit der Staatsrechtslehrer anerkannt. Auch dem positiven Recht ist dieser Gedanke nicht fremd. Das frühere Koburg-Gothaische Staatsgrundgesetz bestimmte, daß von einem Herzog, der einen außerdeutschen Thron besteige, angenommen werde, er habe auf die Regierung über die Herzogtümer verzichtet. Auch die fran- zösische Verfassung von 1791 knüpfte an gewisse Handlungen des Königs und des Thronfolgers die Folge, daß sie als ver- zichtend gelten sollten; hier war auch gerade die Bekämpfung des Vaterlandes mit fremden Truppen genannt. Auch andere Verfassungen enthielten bzw. enthalten solche Bestimmungen. Die Rechtswissenschaft (vgl. v. FRISCH, Thronverzicht, S. 84—95 und ÄABRAHAM, Thronverzieht nach deutschem Staatsrecht S. 63—78) nahm auch in einer Reihe anderer Fälle ohne Vorliegen positiver Bestimmungen stillschweigenden Thronverzicht vor. Durchweg handelte es sich darum, daß aus dem Umstande, daß ein Fürst die ihm seinem Lande gegenüber obliegenden Pfliehten nicht er- füllt, der Wille, nicht mehr Herrscher zu sein, entnommen wer- den sollte. Jedoch besteht über diese Fälle kein Einverständnis in der Wissenschaft, und die Zweifel, die schon obwalten, wenn die betreffenden Herrscherpflichten in der Verfassung genannt sind, verstärken sieh erheblich, wenn es sich richt um ausdrück- lich festgelegte Pfliehten handelt. Jedenfalls müßte erfordert werden, daß die betreffende Handlung keine andere Auslegung zulasse, als daß die Persönlichkeit die Absicht hat, zu verzichten (v. FRISCH a. a. O. S. 8 und S. 95). Insbesondere kommt noch — 137 — in Frage, ob vor dem Thronanfall ein Verzicht auf die Nach- folge durch schlüssige Handlungen erfolgen kann. Daß ein sog. Thronanwartschaftsverzicht überhaupt möglich ist, wird von der herrschenden Meinung angenommen (gegen BINDING, Thronfolge der Kognaten in Luxenburg S. 20); aber auch von diesem Stand- punkt aus verneint ABRAHAM a. a. OÖ. S. 104 den stillschweigen- den Thronanwartschaftsverzicht, weil der Thronfolger keine Pflichten gegen sein Vaterland habe. Diese Art der Begründung ist jedenfalls verfehlt; denn die Pflicht, sein Vaterland nicht mit einem feindlichen Heere zu bekämpfen, hat sicherlich auch der Thronfolger. Aber daß der Verziehtswille aus solcher Handlung bei einem Thronfolger zu entnehmen sei, kann allerdings nicht allgemein gesagt werden, da der Thron ja gerade der erstrebte Siegespreis sein kann (TRIEPEL). — Diese theoretischen Unter- suchungen können freilich nur dann Wert gewinnen, wenn ver- fassungsmäßig eine Stelle vorhanden ist, die darüber zu entschei- den hat, ob in bestimmten Tatsachen ein stillschweigender Ver- zicht zu finden ist. Eine solche Stelle hat aber meistens gefehlt. In der Tat liegt jedoch in allen den Fällen, in welchen von einem stillschweigend erklärten Thronverzicht gesprochen wird, dem Wesen der Sache nach gar nicht ein auf dem Willen des Berechtigten beruhender Erfolg vor, sondern ein von Rechts wegen als Folge einer bestimmten Handlung ohne Rücksicht auf den wirklichen Willen des Handelnden eintretender Rechtsverlust, eine Reehtsverwirkung; dies wird besonders von ABRAHAM a. a. 0. dargelegt. Die Regierung in Koburg-Gotha sollte offenbar dem Herzog bei Erlangung eines auswärtigen Thrones verlustig gehen, mochte er wollen oder nicht. Entsprechendes gilt für die anderen Fälle des sog. stillschweigenden Thronverzichtes, sowohl die gesetz- lich festgelegten wie die von der Rechtswissenschaft aufgestellten. Dem monarchischen Staatsrecht erschien der Gedanke schwer faßbar, daß ein Fürst durch eine Pflichtwidrigkeit gegen sein Land den Thron verwirken könne. Da aber dieser Grundsatz sich — 13 — in der Geschichte nicht als haltbar erwies, suchte man einen Aus- gleich dadurch, daß man von einem durch schlüssige Handlungen betätigten Verzicht sprach. Als der letzte merowingische Franken- könig Childerich III. durch Pippin ersetzt wurde, erklärten die Franken und Papst Zacharias, daß der erstere durch Nichtbe- sorgung der Regierungsgeschäfte auf die Regierung verzichtet habe. Als Wilhelm III. nach England gekommen war und Jakob II. das Land verlassen hatte, sprach das englische Parla- ment in der Bill of Rights aus, daß der letztere die Regierung niedergelegt habe. Bezüglich des Herzogs Karl Michael konnte allerdings nach seinem früheren Verzichtsangebot die Annahme vertreten werden, daß er durch seine persönliche Teilnahme am Kriege den Verzicht auf die Thronfolge habe betätigen wollen. Andererseits aber hatte er den Verzicht vor dem Kriege bereits aufgegeben und sich die Entscheidung bis zum etwaigen Thronanfall vorbehalten. Von einem wirklichen inneren Willen, zu verzichten, kann also nicht die Rede sein. Es kommt aber nach dem Gesagten hierauf auch nicht an. Es fragt sich vielmehr, ob die Tatsache, daß ein Prinz aus einem deutschen Herrscherhause sich an einem Kriege gegen das Deutsche Reich persönlich beteiligt hat, von Rechts wegen seinen Ausschluß von der Thronfolge herbeigeführt hat, oder — wenn man die Redewendung vom Verzicht beibe- halten will — ob in einem solchen Falle der Prinz von Rechts wegen als auf die Thronfolge verziehtend angesehen werden muß. Eine ausdrückliche positive Vorsehrift hierüber bestand in Mecklen- burg und überhaupt in Deutschland nicht. Ob der Ausschluß von der Thronfolge im gedachten Falle einen selbstverständlichen Teil jedes Staatsrechtes bildet, darüber gehen die Ansichten aus- einander; PILOTY bejaht die Frage, TRIEPEL verneint sie (in den Gutachten). Eine allgemeine Rechtsüberzeugung für die Bejahung besteht also nicht, als selbstverständlich kann sie nicht gelten. In Ermangelung einer positiven Rechtssetzung, einer allgemeinen — 139 — Rechtsüberzeugung und eines Vorganges in der Staatsrechts- geschichte läßt sich schwerlich ein Rechtssatz des gedachten In- halts behaupten. Ein stillschweigender Verzicht des Herzogs Karl Michael oder ein sonstwie von Rechts wegen eingetretener Rechtsverlust kann also nicht angenommen werden. Wenn man es aber auch für möglich hält, daß Herzog Karl Michael durch sein Verhalten den Verzicht auf die Thronfolge betätigt hat bzw. das Thronfolgerecht von Rechts wegen verwirkt hat, so ist doch dies Ergebnis mindestens zweifelhaft und es hätte daher von irgendeiner berufenen Seite ein maßgebender Aus- spruch erfolgen müssen, daß jener Fall eingetreten sei. Wer dazu während Bestehens der Monarchie berufen gewesen wäre, braueht nicht geprüft zu werden; denn tatsächlich ist weder vom Reiche noch von irgend einer im Lande bestehenden Gewalt ein derartiger Ausspruch erfolgt. Mag man damals auch von einer persönlichen Beteiligung des Herzogs am Kriege noch nichts gewußt haben und mag daher auch eine Anerkennung, daß in einer solehen ein Thronverzicht oder ähnliches zu finden sei, in dem Unterbleiben einer gegenteiligen Entscheidung nicht liegen, so bleibt doch immer die Tatsache, daß zur Zeit der Monarchie von keiner zuständigen Seite ausgesprochen worden ist, der Herzog habe durch sein Verhalten auf die Thronfolge verzichtet (bzw. sie verwirkt). Wenn Großherzog Friedrich Franz IV. sich zu der Erklärung entschlossen hätte, daß Karl Michael, nachdem er schon früher den Willen, nicht Großherzog zu werden, bekundet habe, nun- mehr durch sein Verhalten im Kriege diesen Willen betätigt und damit verzichtet habe, so kann man sicher sein, daß damit über alle Theorie hinweg die Thronfolgefrage im praktischen Ergebnis ohne beachtlichen Widerspruch gelöst gewesen wäre. Er hat es aber vorgezogen, dem Herzog ein Schreiben zu übersenden, in welchem er nach Darlegung der Sachlage anfragt, ob jener den Entschluß, zu verzichten, aufrecht erhalte. Dabei hat er ihm — 10 — den Wunsch des verstorbenen Großherzogs mitgeteilt mit dem Bemerken, daß zu dessen Erfüllung eine neue Landesteilung nötig sei, und ihn aufgefordert, im Falle eines Verzichtes sich alle ihm als Agnaten des Strelitzer Hauses zustehenden persönlichen und Vermögensrechte vorzubehalten, soweit er nicht darüber eine andere Vereinbarung mit dem Briefschreiber treffen werde. Den Herzog Karl Michael erreichte der Brief im Kaukasus und er verfaßte unter dem 10. August 1918 (28. Juli a. St.) ein Antwortschreiben, ın welchem er erklärte, er verzichte für sich und seine aus einer ebenbürtigen Ehe möglichen Nachkommen auf alle Thronfolge- rechte und die Ausübung einer Regentschaft sowohl im Großherzog- tum Mecklenburg-Strelitz als auch überhaupt im Mecklenburger Lande, er behalte sich aber, abgesehen von dem Rechte auf die Regierung und die Ausübung einer Regentschaft, alle ihm als Agnaten des Strelitzer Hauses zustehenden persönlichen und Ver- mögensrechte vor. Dies Schreiben ist dem Großherzog Friedrich Franz IV. erst Ende Dezember 1918 oder Anfang Januar 1919 zugegangen. Inzwischen war bereits der Umsturz in Deutschland erfolet. Großherzog Friedrich Franz IV. hatte zunächst in beiden Mecklen- burg neue Ministerien gebildet und unter dem Druck des Schweriner demokratisch-sozialistisehen Ministeriums erklärt, daß er seinem Sohne Christian Ludwig die Annahme der Nachfolge in Strelitz untersage. Darauf erst ist er von demselben Ministerium ge- zwungen worden, auf den Thron in Mecklenburg-Schwerin zu ver- zichten, und er hat damit auch seine Landesverweserschaft für Mecklenburg-Strelitz für erloschen erklärt. Das Strelitzer Staats- ministerium hat dann unter dem 16. November 1918 die volle Regierungsgewalt bis zur Entscheidung der verfassunggebenden Versammlung übernommen; letztere hat diesen Akt unter dem 22. Dezember 1918 bestätigt. Sie hat ferner einstimmig die frei- staatliche Verfassung des Landes beschlossen, das sie festlegende Landesgrundgesetz vom 29. Januar 1919 ist am 1. Februar 1919 — 141 — in Kraft getreten. In dessen $ 4 ist bestimmt, daß die dynasti- schen und sonstigen agnatischen Rechte des Herzogs Karl Michael erloschen seien, und ebenso seine vermögensrechtlichen Ansprüche, soweit sie sich auf seine Zugehörigkeit zu dem bisherigen mecklen- burgischen Fürstenhause gründeten. Noch vor Inkrafttreten des Landesgrundgesetzes ging dem Strelitzer Staatsministerium aus dem Kabinett Großherzog Friedrich Franz IV. die Mitteilung von dem Verzicht des Herzogs Karl Michael zu; dazu war erkenn- bar gemacht, daß der Schweriner Großherzog Ansprüche wegen des Domaniums usw. durch den Wegfall des Herzogs erlangt zu haben glaube. Das Strelitzer Staatsministerium erklärte darauf u.a. dem Herzog sei eine unrichtige Darstellung der Sachlage gegeben, auch könne der Verzicht erst vom Tage des Einganges an wirken, damals sei bereits die staatsrechtliche Veränderung vorgegangen, die ihm die Bedeutung nehme. — Der Herzog hat dann später von Kopenhagen aus Verhandlungen mit dem Strelitzer Staats- ministerrum angeknüpft, welche zu einem Vergleiche geführt haben; demnach erhält der Herzog eine bestimmte Summe, wo- gegen er auf seine Ansprüche an den Staat verzichtet bzw. sie ihm abtritt und ferner ein außerhalb des Landes an dessen Grenze gelegenes Waldgut ihm überträgt. Die auf den Herzog bezüg- lichen Bestimmungen des Landesgrundgesetzes sind daraufhin im Wege der Gesetzgebung wieder aufgehoben worden. Eine Revolution ist ihrem Wesen nach immer Rechtsbruch und kann daher nach strenger Auffassung bestehendes Recht über- haupt nicht ändern. Aber es ist unmöglich, diese starre Theorie zu verwirklichen, deshalb werden die Handlungen der tatsächlich bestehenden Staatsgewalt auch vom Rechte als gültige anerkannt. Die Revolution bringt ihr Recht aus sich hervor, indem sie die neue, Rechte setzende Staatsgewalt schafft (PILOTY). Zum mindesten ist die Legitimation der Illegitimen vollzogen, wenn sich an Stelle des bisherigen eine neue Ordnung gebildet hat, und wenn diese in ihrer Geltung die Anerkennung der größeren Schichten der Bevölkerung — 142 — gefunden hat, die Legitimation ist jedenfalls dann vollendet, wenn die Feststellung einer neuen Verfassung von einer aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Konstituante beschlossen ist; dieser Legitimation ist auch rückwirkende Kraft beizulegen (TRIEPEL). Hiernach muß nicht nur die Rechtsverbindlichkeit der freistaat- lichen Verfassung vom 1. Februar 1919 an anerkannt werden, son- dern da die Uebernahme und Führung der vollen Regierungsge- walt durch das Staatsministerium offenbar nieht für einen Monar- chen erfolgen sollte, war die Monarchie in Mecklenburg-Strelitz seit dem 16. November 1918 beseitigt. Mit diesem Tage hat auch die großherzogliche Stellung Karl Michaels geendet. Dagegen ist die Republik nicht in der Lage, auszusprechen, daß er infolge seines Verhaltens im Kriege sein Thronfolgerecht verloren habe, das Staatsministerium hat auch bei Einbringung der Verfassungs- vorlage ausdrücklich erklärt, daß es aus jener Veranlassung über ihn nicht zu Gericht sitzen will, allerdings hat es dabei bemerkt, daß eine persönliche Beteiligung am Kriege nach ihrer Kenntnis nicht vorliege. Wenn nun auch festgestellt werden sollte, daß diese doch erfolgt sei, so würde doch niemand da sein, der die Entscheidung fällen könnte, der Herzog habe dadurch auf sein Thronfolgerecht verzichtet oder es verwirkt; schon deshalb müßte er als Großherzog für die Zeit bis zum 16. November 1918 an- gesehen werden. Wenn aber überhaupt irgendeine Stelle zu jener Entscheidung zuständig sein sollte, so können es nur Staatsmini- sterium und Landtag von Mecklenburg-Strelitz sein. Diese aber haben mit dem Herzog verhandelt, als sie die Nachricht erhalten hatten, >. habe die russische Artillerie an der Dünafront gegen die Deutschen befehligt, sie haben hieraus nicht den Schluß ge- zogen, daß er sein Thronfolgerecht verloren habe, sie haben ihn in dem geschlossenen Vergleich als einen Prinzen behandelt, auf den die Rechte des Großherzogs übergegangen waren, und ihn dadurch als solchen anerkannt, und schließlich das Landesgrund- gesetz in den ihn betreffenden Sätzen aufgehoben. Diese Aen- — 1435 — derung der Gesetzgebung hat natürlich nicht die Bedeutung, daß Karl Michael jetzt Großherzog wird; denn die freistaatliche Ver- fassung selbst ist geblieben. Es ist nur anerkannt, daß dem Herzog diejenigen Rechte verblieben sind, die ihm, abgesehen von denjenigen auf die Regierung, zugefallen waren. Ob in- sofern, insbesondere auf vermögensrechtlichem Gebiete die ur- sprünglich im Landesgrundgesetz ausgesprochene Beseitigung die- ser Rechte gültig war, ist bestritten worden. Die Artikel 109 und 153 der Reichsverfassung stehen aber nicht entgegen, da die Reichsverfassung zur Zeit des Inkrafttretens des Landesgrund- gesetzes noch nicht vorhanden war. Nach früherem Rechte aber konnten private Rechte allerdings nicht durch Verwaltungsakt ohne Entschädigung beseitigt werden, wohl aber konnte der Ge- setzgeber alle Rechte ohne Entschädigung aufheben; so hat das Reichsgericht in verschiedenen Fällen — vgl. RGZ. Bd. 12 Nr.1, Bd. 41 Nr. 38 und Nr. 52 erkannt. Die Frage ist bezüglich des Herzogs Karl Michael nunmehr gegenstandslos. Es ist noch zu untersuchen, welche Wirkung der nach dem Umsturz eingegangene Verzicht des Herzogs Karl Michael gehabt hat. Die Krone war mit dem Tode Adolf Friedrich VI. auf ihn übergegangen, ohne daß es einer Erklärung des Regierungsantrittes oder auch nur seiner Kenntnis von dem Anfalle bedurft hätte. Sein Verzicht konnte nun zweierlei Sinn haben. Er konnte einer- seits bedeuten, daß er die kraft Gesetzes auf ihn übergegangene Herrschaft niederlege, daß er abdanke; dann ist er bis zu dem Zeitpunkt der Abdankung Herrscher gewesen. Sie konnte aber auch bedeuten, daß er die ihm angefallene Herrschaft ausschlage, daß er es so angesehen wissen wolle, als sei er niemals auf den Thron berufen gewesen; in diesem Falle wirkt der Verzicht auf den Zeitpunkt des Todes des Vorgängers zurück. Im vorliegenden Falle hat bei der Länge der verflossenen Zeit die zweite Aus- legung etwas Mißliches; dieser zufällige Umstand würde aber keine Bedeutung haben, wenn aus der Erklärung selbst sich an- — 14 — deres ergeben würde. Deren Wortlaut spricht im übrigen für die Ausschlagung, doch ist der Vorbehalt aller dem Herzog als Ag- naten des Strelitzer Hauses zustehenden Rechte nicht ohne Be- deutung. Strenggenommen ist der gemachte Zusatz unrichtig oder doch ungenau, da, wie PILOTY (Gutachten) richtig darlegt, das letzte männliche Mitglied des Strelitzer Hauses nach seinem Ver- zicht nicht mehr Agnat dieses dadurch erloschenen Hauses sein konnte, und da er, wenn er Großherzog geworden ist, während dieser Zeit auch nicht Agnat war. Daraus könnte gefolgert wer- den, daß er auch nur diejenigen Rechte sich vorbehalten hat, die er besessen hat, solange Adolf Friedrich VI. lebte. Dieserhalb bedurfte es aber keines Vorbehaltes. Offenbar war die Absicht des Herzogs und dessen, der diese Form vorgeschlagen hat, darauf gerichtet, daß jener mehr Rechte behalten sollte, als ihm bis zum Tode seines Vorgängers zugestanden hatten, daß er alle Rechte sich wahren sollte, die ihm durch den Thronanfall zugekommen waren mit Ausnahme der Regierung selber. In Betracht kommt hier namentlich das von Großherzog Friedrich Wilhelm gestiftete Familienfideikommiß mit dem Namen „der blinde Hausschatz“. Inhaber soll der regierende Großherzog und das jedesmalige Ober- haupt des Strelitzer Hauses sein, nach Erlöschen dieser Linie soll es auf die von dem Stifter abstammenden weiblichen Erben des letzten Großherzogs übergehen. Wäre nun Karl Michael nicht Großherzog geworden, so würde er zweifellos keine Rechte an dem blinden Hausschatz erlangt haben, an seiner Statt wäre die älteste Schwester des Großherzogs Adolf Friedrich VI., Herzogin Marie, Gemahlin des Prinzen Julius Ernst zur Lippe, Inhaberin geworden. Nur wenn Karl Michael wenigstens zeitweise Groß- herzog war, konnte er Rechte erlangen und darüber mit dem Schweriner Großherzog etwas vereinbaren; und wenn auch zweifel- haft war, ob er sie bei späterer Abdankung behalten würde, so konnte der Vorbehalt doch als ein geeignetes Mittel zu ihrer Wahrung erscheinen. Da nun das Streben nach Aufrechterhal- — 15 — tung der Rechte am blinden Hausschatz und ebenso auch an dem mit einem Fideikommiß zugunsten des jedesmaligen Regierungs- nachfolgers aus dem Strelitzer Hause bedingten Familienschmuck nur bei einer — wenn auch nur vorübergehenden — Thronfolge des Herzogs Karl Michael die Möglichkeit der Verwirklichung hatte, so ist anzunehmen, daß seine Erklärung‘ dem Sinne einer Abdankung mit Wirkung ex nune, nicht den einer Ausschlagung mit Wirkung ex tunc hatte. Mag nun der Verzicht die Bedeutung einer Abdankung oder einer Ausschlagung gehabt haben, in jedem Falle erlangt er Wirk- samkeit erst in dem Augenblick, in welchem er dem Vertreter des Staates zuging. Alle öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen sind im Zweifel empfangsbedürftig, und so muß auch die Erklä- rung des Thronverzichtes demjenigen zugehen, der den Staat in dieser Angelegenheit vertritt. Hierüber sind alle namhaften Staats- rechtslehrer einig; TRIEPEL und PILOTY geben. in ihren Gut- achten eingehende und überzeugende Begründungen. Es ist indes nicht nötig, an dieser Stelle darauf einzugehen, da für die ent- gegengesetzte Ansicht nirgends etwas Beachtliches vorgebracht ist. Das Selbstgespräch eines Fürsten ist ohne staatsrechtliche Be- deutung. Auch eine schriftliche Verzichtserklärung kann vernichtet werden, ehe sie in die Außenwelt dringt. Und ebenso, wie der Fürst bei Aenderung seines Willens die unterschriebene Abdan- kung vor der Aushändigung vernichten kann, so kann er auch die unterwegs befindliche zurückfordern. Der Ueberbringer des Schreibens des Großherzogs Friedrich Franz IV. war zweifellos nicht bevollmächtigt, in dessen Namen oder in dem des Staates Mecklenburg-Strelitz in Empfang zu nehmen, er war lediglich Bote. Großherzog Friedrich Franz IV. aber war, als das Schreiben in seine Hände gelangte, nicht mehr zur Vertretung des Staates Mecklenburg-Strelitz befugt, er hat es deshalb dem dortigen Staatsministerium mitgeteilt. Als dies ge- schah, hatte aber Herzog Karl Michael den Thron bereits aus einem Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 10 — 146 — anderen Grunde, nämlich durch die siegreiche Revolution verloren. Hieraus hat das damalige Strelitzer Staatsministerium sofort den Schluß gezogen, daß der Verzicht keine Bedeutung mehr habe; dieser Ansicht hat sich TRIEPEL in seinem Gutachten und in den späteren Verhandlungen mit dem Freistaate der Herzog selbst nebst seinen Rechtsbeiständen angeschlossen. Wenn das Strelitzer Staatsministerrium im Januar 1919 noch darauf hingewiesen hat, daß dem Herzog die Rechtslage unrichtig dargestellt sei, so hat dieser Umstand wohl mehr moralische als juristische Bedeutung gehabt und ist jetzt deshalb rechtlich bedeutungslos, weil der Herzog selbst sich nicht darauf beruft, daß er getäuscht worden sei. Das jetzige Staatsministerium hat dagegen für die Aufhebung der den Herzog betreffenden landesgrundgesetzlichen Bestimmungen ange- führt, daß die Erklärung des Erlöschens seiner Ansprüche unver- einbar mit der Zurückweisung seines Verzichtes sei. Diese Be- weisführung ist nicht richtig. Die Tatsache, daß der Verzicht im Januar 1919 für unwirksam erklärt ist, ıst für sich ohne rechts- ändernde Bedeutung, sie würde einen an sich wirksamen Verzicht nicht zu einem unwirksamen machen. Der eine Grund aber, aus welchem der Verzicht für unwirksam erklärt ist, ist zutreffend, und aus diesem Grunde, weil der Thron, auf welchen verzichtet wurde, nicht mehr bestand, ist der Verzicht unwirksam. Reeht- liche Wirkungen des Verzichtes konnten damals nicht mehr in Betracht kommen. Soweit dem Herzog aber noch Rechte zustan- den, auf die er noch hätte verzichten können, z. B. Apanage usw., so hat er gerade auf sie nicht verzichtet, sondern sie sich vor- behalten. Selbst wenn aber der Verzicht noch wirksam gewesen sein sollte und wenn er als Ausschlagung mit rückwirkender Kraft auf den Zeitpunkt des Thronanfalles aufzufassen wäre, so würde doch nie- mals der Schluß möglich sein, daß Großherzog Friedrich Franz IV. nunmehr vom Tode Adolf Friedrich VI. als Landesherr von Mecklenburg-Strelitz anzusehen sei oder daß beide Mecklenburg — 1417 — von da an als vereinigt auf Grund des Hamburger Vergleiches zu gelten hätten. Friedrich Franz IV. hat nun als Landesverweser die Regentschaft in Mecklenburg-Strelitz geführt und sich nie- mals als etwas anderes bezeichnet. Mit Recht sagt PILOTY, der den Verzicht an sich als wirksam behandelt, in seinem Gutachten: „Seine Regentschaft hinterher in eine großherzogliche Regierung umzudeuten, würde eine Ueberfiktion von geradezu grotesker Art sein. Dies um so mehr, als die Umdeutung nur möglich wäre von einem Zeitpunkte an, an dem er weder Großherzog noch Lan- desverweser mehr sein konnte. Die Fiktion, daß man nicht Herr- scher war in einer Zeit, in der man es nach der Art der bezeich- neten Staatsform hätte sein können, ist erträglich und vernünftig, die Fiktion aber, daß man Herrscher gewesen sei, ist an sich unvernünftig und ganz unerträglich, wenn man in derselben Zeit Landesverweser war, und vollends unsinnig, wenn die Fiktion erst eintreten soll zu einer Zeit, in der es weder Herrscher noch Lan- desverweser mehr gab, weil die monarchische Staatsform inzwischen zu bestehen aufgehört hat.“ Die Vereinigung beider Mecklenburg auf Grund des Hamburger Vergleiches ist also nicht erfolgt, und da jetzt beide Länder eigene Verfassungen und getrennte Land- tage haben, ist nunmehr auch die frühere Realunion aufgehoben. Für die letzte Zeit der Monarchie aber hätte, wenn nicht Karl Michael als Fürst des Landes angesehen werden könne, das da- malige Staatsrecht das Vorhandensein eines Interregnums an- nehmen müssen. Richtiger aber ist nach den vorgehenden Aus- führungen anzuerkennen, daß Karl Michael vom 23. Februar bis 16. November 1918 Großherzog von Mecklenburg- Strelitz gewesen ist. Aus diesem Satze ergeben sich freilich zur Zeit keine poli- tischen Folgen mehr. Wohl aber hat er für die finanzielle Aus- einandersetzung zwischen dem Freistaat Mecklenburg-Strelitz und dem Fürstenhause Wiehtigkeit. In Mecklenburg hat eine Aus- einandersetzung des Staates und des Fürstenhauses über das Do- 10* — 1483 — manialvermögen vor der Revolution noch nicht stattgehabt. Ob Domanialvermögen an sich Staatsgut oder Privateigentum des Landesherrn bzw. der landesherrlichen Familie gewesen ist, ist streitig. In Mecklenburg ist es früher vielfach als Staatsgut an- gesehen worden, wie aus einer 1800 erschienenen Schrift des mecklenburgischen Juristen v. KAMPTZ (Erörterung der Verbind- lichkeiten eines weltlichen Reichsfürsten aus den Handlungen seiner Vorfahren) und dem Testament des Großherzogs Karl (gest. 1816) hervorgeht. In neuerer Zeit hat es auch hier als persön- liches Eigentum des Landesherrn gegolten. Doch ist anerkannt, daß auf dem Domanium die Verpflichtung ruht, daß aus seinen Erträgen neben den Kosten der Hofhaltung diejenigen der ge- samten Regierung zu tragen sind. Es ist — wie ZACHARIÄ, Staatsrecht (2) Bd. 2 $ 207 sich ausdrückt — zu einem Annexum der Landesherrschaft geworden und als solches aus dem rein pri- vatrechtlichen Boden auf das Gebiet des öffentlicheu Rechts ge- treten. Hiernach müssen die Domanialgüter unter allen Umstän- den beim Lande bleiben und zur sog. Staatsverlassenschaft ge- rechnet werden (MOSER, Staatsrecht Bd. 25, Kap. 139, 8 45, 4; ZACHARIÄ a. a. OÖ. $ 209); zum mindesten sind sie auf Karl Mi- chael als Regierungsnachfolger übergegangen (ZACHARIÄ Bd. 1875) und, nachdem dieser dem Staate seinen Verzicht auf alle aus der Nachfolge entstandenen Rechte erklärt hat, sind sie hierdurch auf den Staat übergegangen. Auch die Güter des sog. Kabinetts- amts haben die Großherzöge Karl und Georg dem Domanium gleichgestellt und zu Staatseigentum gemacht; etwaige abwei- chende Verfügungen eines Nachfolgers sind in Ermangelung stän- discher Zustimmung nichtig (ZACHARIÄ a. a. O. 88 207, 209, 213). Es ist also entweder an sich Staatseigentum oder an Herzog Karl Michael gefallen, und dieser hat seine Ansprüche darauf an den Staat abgetreten. Letzteres hat er auch wegen seiner An- sprüche an den blinden Hausschatz und den Familienschmuck usw. getan. Schließlich ist noch ein großes Kapitalvermögen vorhan- — 149 — den, welches unter dem durch seine außerordentliche Sparsamkeit bekannten Großherzog Friedrich Wilhelm angesammelt worden ist. Zu einem wesentlichen Teil haben hierzu die Ueberschüsse aus der Domanialverwaltung beigetragen, und es ist anerkannt, daß der Landesherr befugt war, diese auch zur Vergrößerung seines Privatvermögens zu verwenden (ZACHARIÄ a. a. O. 88 209, 210, MosER a. a. O. 8 48 Abs. 3; BÖHLAU Fiskus S. 53). Dies gilt indes nur für Ueberschüsse einer ordnungsmäßigen Verwal- tung; in Mecklenburg-Strelitz dagegen ist das Kapitalvermögen nur dadurch geschaffen worden, daß die Verwaltung, namentlich des Bauwesens, in unentschuldvarer Weise vernachlässigt worden ist. Wenn die Versäumnisse nachgeholt und die Bauten auch nur einigermaßen in Stand gesetzt werden sollen, so sind — nament- lich bei der jetzigen Teuerung — große Summen erforderlich, die die dem Lande zu Unrecht entzogenen Beträge weit überstei- gen. Daß so ungemeine Verwaltungsrückstände vorhanden sind, ist durch die Baubeamten des Landes festgestellt, und daß die zivilrechtlichen Erben Großherzogs Adolf Friedrich VI. zum Er- satz verpflichtet sind, ist anerkannten Rechts, s. MOSER a. a. O. $ 48 Abs. 8. Auf den hohen Wert der Jahrzehnte lang geschon- ten Forsten können die Erben den Staat nicht verweisen, s. MOSER a. a. OÖ. $ 74, um so weniger als die früheren Landesherren aus ihrem Privatvermögen nichts hineingesteckt haben. Wenn daher auch das angesammelte Kapitalvermögen ganz oder zum größten Teil an sich dem Privatnachlaß zuzurechnen und den zivilrecht- lichen Erben des letzten Großherzogs zugefallen sein sollte, so sind doch die Gegenansprüche des Landes sehr erheblich. Uebri- gens ist schon längst, noch während der Regierung des Groß- herzogs Adolf Friedrich V., die Berechtigung der Forderung, daß die Ueberschüsse früherer Jahre zur Deckung der höheren Verwaltungskosten späterer Zeiträume verwendet werden, dadurch anerkannt worden, daß die Zinsbeträge eines größeren landes- herrlichen Kapitals dem Lande überwiesen würden. Für ein Ein- — 10° — gehen auf die weiteren höchst verwickelten Rechtsfragen fehlt hier der Raum. Eine juristische zweifelsfreie Beantwortung ist auch als unmöglich anzusehen, so daß die gütliche Vereinbarung der einzig richtige Weg zur Erledigung ist. Notfalls kann aber auch durch die staatliche Gesetzgebung die Auseinandersetzung herbeigeführt werden, s. MEYER-ANSCHÜTZ, Staatsrecht 8 94 S. 322. — 151 — Die Enteignung vonGrundeigentuminPreußen vor und in der Kriegszeit. Aenderung des Einteignungsverfahrens. Von GARRELT IHNEN, Geh. Reg.-Rat und Vortr. Rat beim Rechnungs- hof des Deutschen Reichs ın Potsdam. Als das preußische Enteignungsgesetz nach jahrelangen Wehen endlich im Jahre 1874 zur Entstehung gebracht war, bekannten sich seine Väter nicht freudig zu ihrem Geisteskinde. Sie hatten das im Landtag offen ausgesprochene Gefühl, etwas Unvollkommenes zustandegebracht zu haben, ohne in der Lage zu sein, zur Zeit etwas besseres an seine Stelle zu setzen. Sie trösteten sich aber mit der Erwägung, daß jederzeit die bessernde Hand angelegt werden könne, wenn genügende, aus der Anwendung des Gesetzes gewonnene Erfahrungen vorliegen würden. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes tauchten auch bald Klagen sowohl über seine materiellrechtlichen Bestimmungen als über die Verfahrensvorschriften auf. In ersterer Beziehung mehrten sie sich, als die Praxis der obersten Gerichte, insbesondere auch des Reichsgerichts, in vielen zweifelhaften Fragen ungewöhnlich stark schwankte, so daß eine empfindliche Rechtsunsicherheit zu spüren war. Zahlreiche Stimmen im Parlament und außerhalb wurden laut, die nach neuen Einzelbestimmungen oder amtlicher Auslegung der allgemeinen Grundsätze des Gesetzes riefen. Die — 152 — Staatsregierung trat auch in eingehende Beratung über ein ent- sprechendes gesetzgeberisches Vorgehen ein, ohne zu einem greif- baren Ergebnis zu gelangen. Inzwischen begann aber die Gerichts- praxis Stetigkeit anzunehmen, in vielen Fragen glichen sich die zuerst zahlreichen Meinungsverschiedenheiten der Kommentatoren aus und es griff mehr und mehr Vertrauen zu dem materiell- rechtlichen Teile des Gesetzes bei den von seiner Anwendung Be- troffenen Platz. Ueberblickt man heute rückschauend die Entwickelung seiner Auslegung und deren Ergebnis, so wird man erkennen, daß einer- seits der schwer zu behandelnde neue Stoff Mißgriffe nicht ver- meiden ließ, andererseits der Gesetzgeber weise handelte, wenn er sich bei der Regelung der Entschädigungsfragen nicht in Einzel- heiten erging, die doch nicht erschöpfend hätten sein können, sondern sich auf die Festlegung einiger klar, knapp und scharf gefaßter allgemeiner Grundsätze beschränkte. Der Rechtszustand ist infolgedessen heute der, daß das Gesetz in Verbindung mit der umfassenden Auslegung des Reichsgerichts einen Schlüssel bietet, der alle Tore der Erkenntnis des gesetzgeberischen Willens in bezug auf das materielle Enteignungsrecht erschließt. Dagegen war der Stein des Anstoßes, den man in den Vor- schriften über das Verfahren fand, bis zu Beginn des Welt- krieges nicht aus dem Wege geräumt. Von Anfang an waren lebhaft bemängelt die Umständlichkeit und die Langwierigkeit der Durchführung der Enteignung, deren Grund einmal in der Verteilung des Verfahrens auf vier in sich geschlossene Ab- schnitte — vorläufige Planfeststellung, endgültige Planfeststellung, Entschädigungsfeststellung und Vollziehung der Enteignung —, andererseits in der wechselnden Zuständigkeit zweier Behörden — Regierungspräsident und Bezirksausschu& — gefunden wurde. Die erwähnte Gliederung des Verfahrens hielten die Gesetz- geber für notwendig, um bei dem schwerwiegenden Eingriffe in das Privateigentum den Interessen des Grundbesitzers und der — 153 — Realberechtigten nach allen Seiten hin einen möglichst umfassen- den Schutz zuteil werden zu lassen. Diese Absicht ist zwar durch das Gesetz verwirklicht, darüber hinaus aber den Betroffenen in mehrfacher Hinsicht die Möglichkeit gegeben, das ohnehin schwer- fällige Verfahren in Verfolgung eigennütziger Interessen weiter in die Länge zu ziehen. Denn abgesehen von der Vollziehung der Enteignung stehen den Beteiligten gegen jede .der einen Ab- schnitt absehließenden Entscheidungen Rechtsmittel zur Ver- fügung, und es kann, mit Ausnahme der Enteignung im Dring- lichkeitsfalle, mit dem folgenden Teile des Verfahrens nicht eher begonnen werden, als bis der voraufgegangene rechtskräftig ab- geschlossen ist. Nach $ 1 des Gesetzes erfolgt aber die Ent- eignung „nur aus Gründen des öffentlichen Wohls“, denen das Privatinteresse nachsteht. Das öffentliche Wohl, zu dessen Ver- wirklichung jeweils das Enteignungsrecht verliehen ist, erfordert, daß das in das Unternehmen gesteckte Kapital möglichst bald im Interesse der Allgemeinheit nutzbar gemacht wird. Die hierauf hinzielenden Bestrebungen des Unternehmers können die Eigen- tümer und die Realberechtigten aber erheblich erschweren oder vereiteln, wenn sie in jedem Stadium des Verfahrens von den ihnen durch das Gesetz gebotenen Rechtsmitteln Gebrauch machen, um den Unternehmer zur Nachgiebigkeit gegen ihre übermäßigen Forderungen unter Verzieht auf die Enteignung zu zwingen. Der Erkenntnis, daß auf diese Weise vom Gesetzgeber das öffentliche Wohl zugunsten der Einzelinteressen zurückgestellt worden ist, hat sich die Staatsregierung nicht verschlossen, bis zu Beginn des Weltkrieges aber nicht den Weg zur Abhilfe gefunden. Ebensowenig hatte sie sich trotz besserer Einsicht und ent- sprechender eingehender Beratung entschließen können, die oben erwähnte geteilte Zuständigkeit von Regierungspräsident und Bezirksausschuß zu beseitigen. Diese Teilung kannte das Ent- eignungsgesetz ursprünglich nicht, vielmehr war das ganze Ver- fahren den damaligen Bezirksregierungen überwiesen. Erst bei — 154 — der Neuordnung der Landesverwaltung im Jahre 1883 sind die zwischen Regierungspräsident und Bezirksausschuß geteilten Zu- ständigkeiten durch $ 150 des Zuständigkeitsgesetzes vom 1. August 1883 eingeführt worden, und zwar durch einen von der Staats- regierung bekämpften Mehrheitsbeschluß des Abgeordnetenhauses, der für die Behandlung der fraglichen Fälle die Selbstverwaltungs- organe berufener glaubte. als eine Regiminalbehörde. Die Erfahrungen der Zwischenzeit haben gezeigt, daß die dem Abgeordnetenhause entgegengesetzte Stellungnahme der Staats- regierung vollauf begründet war. Die Bezirksausschüsse vermögen der Eilbedürftigkeit der Enteignung schon deshalb keine Rechnung zu tragen, weil sie aus praktischen Rücksichten nur periodisch, oft erst in größeren Zeiträumen, zusammentreten können. Die Sitzungen sind stets mit umfangreichen Tagesordnungen belastet, in denen die Verhandlungssachen in der Regel den ersten und breitesten Raum einnehmen. Wenn die Beschlußsachen an die Reihe kommen, hat die Spannkraft der Mitglieder meist nachge- lassen, so daß sie es dankbar empfinden, wenn der Referent die Enteignungssachen, in die er allein eingedrungen ist, möglichst summarisch vorträgt. Insofern kommt es auf dasselbe hinaus, ob der abzufassende Beschluß vom Regierungspräsidenten als solchem oder vom Vorsitzenden des Bezirksausschusses als Ver- treter des Regierungspräsidenten unterschrieben wird. Aber der Regierungspräsident hat durch seinen Kommissar das dem Be- schluß zugrunde liegende gesamte Verfahren betrieben, der Kom- missar hat die Oertlichkeit kennengelernt, mit den Parteien ver- handelt, lebendige Eindrücke gewonnen, mit den Sachverständigen die Gutachten besprochen, die Anträge der Parteien zu diesen und darüber gegebenenfalls wieder die Sachverständigen gehört, während der Bezirksausschuß auf das tote Aktenmaterial ange- wiesen ist und seine Mitwirkung in der Regel nur zur Verzöge- rung des Verfahrens um Wochen, manchmal — wenn Rückfragen und wiederholte Erörterungen erforderlich waren — um Monate — 15 — führt. So sieht in der Wirklichkeit die Beteiligung des Bezirks- ausschusses an dem Verfahren und seine Beschlußfassung „nach freier Ueberzeugung“ ($ 40 Ent.Ges.) aus. Als nun zu Beginn des Weltkrieges der Eintritt umfang- reicher Arbeitslosigkeit vermutet wurde und die unerwartet große Zahl von Kriegsgefangenen die alsbaldige Einleitung von Not- standsarbeiten zu erfordern schien, entfielen mit einem Schlage alle Bedenken, die bisher dem Eingriffe in das Gesetz mit dem Ziele der Beschleunigung und sonstigen Verbesserung des Ver- fahrens entgegengestanden hatten. Die Notstandsarbeiten er- forderten die alsbaldige Bereitstellung des dafür nötigen Grund und Bodens und deshalb die schleunige Durchführung der Ent- eignung da, wo der freihändige Erwerb nicht zu erzielen war. Die Staatsregierung erließ deshalb am 11. September 1914 die „Verordnung betr. ein vereinfachtes Enteignungsverfahren zur Beschaffung von Arbeitsgelegenheit und’ zur Beschäftigung von Kriegsgefangenen* (GS. S. 159), die sog. Enteignungsnotver- ordnung, die nach der Bekanntmachung des Staatsministeriums vom 9. November 1914 (GS. S. 174) inzwischen die verfassungs- mäßige Genehmigung beider Häuser des Landtages erhalten hatte. Obgleich sich bald das Gegenteil der Voraussetzungen der Verordnung herausstellte, nämlich eine Fülle von Arbeitsgelegen- heit sowohl für die einheimischen Kräfte wie für die Kriegs- gefangenen, wurde die Verordnung dennoch in zahlreichen Fällen auf Unternehmungen angewandt, die mit dem Enteignungsrecht ausgestattet waren und die Durchführung der Enteignung er- forderten, weil die Langwierigkeit des gesetzlichen Verfahrens mit den durch den Krieg geschaffenen wirtschaftlichen Verhält- nissen vollends unvereinbar war. Mit Rücksicht darauf wurde die ursprünglich bis zum 15. März bestimmte Geltungsdauer der Verordnung ($ 10 a. a. O.) zunächst bis Ende September 1915 (Verord. v. 27. März 1915 GS. S. 57) und dann bis nach Ablauf von 6 Monaten nach Kriegsende verlängert (Verord. v. 25. Sep- tember 1915 GS. 8. 141). — 156 — Die Verordnung schaltet den Bezirksausschuß vollständig aus und setzt überall an seine Stelle den Reg:erungspräsidenten, in dessen Hand somit das Verfahren von Anfang bis zu Einde ver- einigt ist. Die vorläufige Planfeststellung ist beseitigt und die — nach dem Gesetz endgültige — Planfeststellung mit der Ent- schädigungsfeststellung und der Vollziehung der Enteignung ver- bunden. Ferner ist dem Regierungspräsidenten die Befugnis über- tragen, den Unternehmer jederzeit, auch schon vor Einleitung des Enteignungsverfahrens und unabhängig von diesem, vorläufig ın den Besitz des erforderlichen Geländes einzuweisen. Durch die vorerwähnte Ergänzungsverordnung vom 27. März 1915 ist der Regierungspräsident ferner ermächtigt, einem vom Verfahren be- troffenen Kriegsteilnehhmer, der ohne Vertreter ist, jederzeit einen solchen zur Wahrnehmung der Interessen des Kriegsteilnehmers zu bestellen. Der Minister der öffentlichen Arbeiten hat auf Grund der ihm durch die Verordnung erteilten Ermächtigung unter dem 21. September 1914 Ausführungsbestimmungen er- lassen, die die Verordnung in zweckmäßiger Weise ergänzen. Soweit bekannt, hat sich das neue Verfahren nach überein- stimmender Ansicht aller an seiner Durchführung beteiligten Be- hörden, sowohl der Regierungspräsidenten als der mit dem Ent- eignungsrechte ausgestatteten Verwaltungen, durchaus bewährt. Darauf weist auch der Umstand hin, daß das Anwendungsgebiet der Verordnung durch spätere gesetzliche Bestimmungen erheb- lich erweitert worden ist. So bestimmt das preußische Wohnungs- gesetz vom 28. März 1918 (GS. S. 23) im Art. 2, daß die Ent- eignung des für Mittel- und Kleinwohnungen erforderlichen Ge- ländes nach den Vorschriften dieser Verordnung zu erfolgen hat. Das Verfahren ist ferner durch die Verordnung vom 10. April 1918 (GS. S. 41) auf bergrechtliche Enteignungen erstreckt. Ebenso findet es nach der Verordnung vom 11. Dezember 1918 (GS. S. 197) ‚auf die von dem Demobilmachungskommissar zum Zwecke der Ausführung von Notstandsarbeiten angeordneten Enteignungen — 157 — Anwendung. Sie hat auch Geltung bei der Regelung des gesetz- lichen Vorkaufsrechtes des Staates an land- und forstwirtschaft- lichen Besitzungen nach $ 6 der Verordnung vom 23. Dezember 1918 (GS. S. 3), und kann ebenso nach $$ 3 und 15 der Reichs- verordnung vom 29. Januar 1919 (RGBl. S. 115) bei der Ent- eignung zur Beschaffung von Siedlungsland angewendet werden. Aus allem ergibt sich, daß der Krieg, wie in so manche andere Rechtseinrichtungen, auch in das Verfahren des Preuß. Einteignungsgesetzes so empfindlich eingegriffen hat, daß es mehr als brüchig geworden und sein Ersatz durch das neue Verfahren angezeigt ist. Die Annahme geht deshalb wohl nicht fehl, daß — sofern nicht das Enteignungsrecht durch das Reich einheitlich geregelt werden sollte — das Preuß. Enteignungsgesetz in naher Zeit in einer der Enteignungsnotverordnung entsprechenden Weise abgeändert werden wird. Dabei wird folgendes in Betracht kommen. Der Entwurf jedes größeren, mit dem Enteignungsrechte aus- gestatteten Unternehmens bedarf mit Rücksicht auf seinen Ein- griff in irgendwelche öffentlichen Interessen — Wege-, Vorflut-, Eisenbahn-, Gas-, Wasserleitung-, Telegraphen-, Starkstrom- u. dgl. Anlagen stets der Prüfung der Landespolizeibehörde, also des Regierungspräsidenten. Mit Rücksicht auf die Ueberein- stimmung des Zweckes und wesentlichsten Gegenstandes dieser Prüfung wurde sie bisher auf Antrag des Unternehmers stets mit der vorläufigen Planfeststellung verbunden, in Anbetracht der SS 14 und 15 des Enteignungsgesetzes aber auf die zum Schutze der benachbarten Grundstücke erforderlichen Anlagen ausgedehnt. Aus diesen oder ähnlichen Erwägungen hat wohl auch die oben erwähnte Verordnung vom 11. Dezember 1918 (GS. S. 197) in Ziffer 2c die vorläufige Planfeststellung wieder eingeführt. Soll diese Prüfung des Bauentwurfes durch den Regierungs- präsidenten ihrem Zwecke vollständig genügen, so macht sie bei größeren Unternehmungen stets die Auslegung des Planes, öffent- — 158 — liche Ladung aller Beteiligten und Verhandlung mit ihnen über ihre etwaigen Einwendungen notwendig. Erschöpft diese Ver- handlung ihren Gegenstand, so bildet die nunmehr die landes- polizeiliche Entscheidung und die Planfeststellung umfassende, mit der Aufsichtsbeschwerde anfechtbare Anordnung des Regie- rungspräsidenten eine derartige Grundlage für die Durchführung der Enteignung, daß es bezüglich der Hauptanlage — insbe- sondere ihrer Linienführung — und der Nebenanlagen einer aber- maligen umfassenden Prüfung und Feststellung des Planes nicht bedarf. Es genügt, wenn bei der erforderlich werdenden Durch- führung der Enteignung die nunmehr nur noch verbliebene Fest- stellung des einzelnen Gegenstandes nach Größe, Begrenzung, Art und Umfang der Realberechtigung oder Beschränkung in Ver- bindung mit der Entschädigungsfeststellung erfolgt, dem Regie- rungspräsidenten aber die Befugnis gegeben wird, in geeigneten Fällen auf Antrag eines Beteiligten diese besondere Planfest- stellung der Entschädigungsfeststellung voraufgehen zu lassen, in allen Fällen aber je einen getrennten Beschluß über diese Planfeststellung und über die Entschädigungsfeststellung zu fassen. Das letztere wird sich meistens schon deshalb empfehlen, weil gegen die Entscheidung über die Planfeststellung das Rechts- mittel der Beschwerde an den Minister der öffentlichen Arbeiten, gegen die Entschädigungsfeststellung der Rechtsweg gegeben ist, und der Beschwerdebescheid des Ministers den Plan in einer die Eintschädigungsfeststellung beeinflussenden Weise ändern kann. Diese Trennung ist übrigens bereits in den oben erwähnten Aus- führungsbestimmungen zur Enteignungsnotverordnung insofern vorgesehen, als bei zeitraubender Ermittelung der Fntschädigung der Plan auf Antrag des Unternehmers vorab festzustellen ist und die Entschädigungsfeststellung durch einen besonderen Beschluß zu erfolgen hat. Nach dem Obigen würde also an Stelle der bisherigen vor- läufigen Planfeststellung eine „allgemeine Planfeststellung“ — 159 — (oder „Feststellung des Gesamtplanes“) treten und die jetzige endgültige Planfeststellung durch die lediglich mit dem aus dem allgemeinen Plane zu entnehmenden Enteignungs- gegenstande befaßte „besondere Planfeststellung“ („Fest- stellung desEnteignungsplanes“ oder „des Gegen- standes der Enteignung“) ersetzt und diese mit der Ent- schädigungsfeststellung — vorbehaltlich des Erlasses getrennter Beschlüsse — verbunden werden. Die erwähnte gesonderte Durch- führung der besonderen Planfeststellung und der Entschädigungs- ermittelung für umständlichere Fälle wäre daneben beizubehalten. Ob die allgemeine Feststellung der Eisenbahnpläne bei dem Minister der öffentlichen Arbeiten zu verbleiben hat (Eisenbahn- gesetz vom 3. Nov. 1838 GS. S. 507), mag hier dahingestellt sein. Bei der Fluchtlinienfestsetzung durch die Gemeindebehörden (Baufluchtengesetz vom 2. Juli 1875 GS. S. 561) wird es auf alle Fälle zu bewenden haben. Streng genommen, kommt die Planfeststellung, die einen Bestandteil des Enteignungsverfahrens bildet, dann nicht in Frage, wenn der Grund und Boden für das Unternehmen bereits ganz erworben ist oder wenn feststeht, daß er im Wege der Einigung erworben werden wird. Gleichwohl empfiehlt sich für alle Fälle eine allgemeine Planfeststellung und ihre Verbindung mit der landespolizeilichen Prüfung, weil die Rechtsentwicklung dahin geführt hat, gegenüber einem mit dem Enteignungsrechte ausge- statteten Unternehmen auch den Schutz der Privatinteressen, wie sie im $ 14 des Enteignungsgesetzes bezeichnet sind, der Landes- polizeibehörde anzuvertrauen. Eine wertvolle Verbesserung des Gesetzes stellt der $ 8 der Verordnung in der Ermächtigung des Regierungspräsidenten zur vorläufigen Einweisung des Unternehmers in den Besitz eines Grundstücks dar, dessen der Unternehmer für den Beginn oder die Fortsetzung des Baues dringend bedarf. Der Mangel an einer entsprechenden Bestimmung in dem Enteignungsgesetze hat viel- — 160 — fach zu erheblicher Schädigung der Unternehmungen geführt, die die Erlangung der Bauerlaubnis von dem Grundbesitzer oft nur mit unangemessenen Aufwendungen erwirken konnten. Die Ver- ordnung nebst den Ausführungsbestimmungen hat diese Befugnis des Regierungspräsidenten mit solchen Sicherungen umgeben, daß sie zu einer Beeinträchtigung der Rechte des Grundbesitzers um so weniger führen kann, als es sich nicht um einen unbedingten Anspruch des Unternehmers auf die Besitzeinweisung, sondern um einen von dem pflichtmäßigen Ermessen des Regierungspräsidenten abhängigen Rechtsbehelf handelt. Der Regierungspräsident ist daher in der Lage, die Besitzeinweisung von Bedingungen ab- hängig zu machen, die den Interessen des Besitzers in jedem Falle gerecht werden. Insbesondere kann er von dem Unter- nehmer Sicherheitsleistung zugunsten des Besitzers fordern und ihm eine Frist setzen, innerhalb deren der Unternehmer den Antrag auf die Durchführung des Enteignungsverfahrens einzureichen hat. Ein für beide Parteien wertvolles Moment der behördlichen Besitz- einweisung liegt auch darin, daß in der betreffenden örtlichen Verhandlung (Ausf.Best. zu $ 8) infolge der unparteiischen Mit- wirkung des Vertreters des Regierungspräsidenten und des oder der Sachverständigen häufig noch die dem Unternehmer bisher nicht möglich gewesene Verständigung mit dem Eigentümer zu- stande kommt, und zwar nicht bloß über die Besitzeinräumung, sondern häufig auch über die Eigentumsabtretung und ihre Ent- schädigung. Nach der Verordnung kann der Unternehmer die Besitzein- weisung jederzeit, also auch schon vor der Einleitung des Ent- eignungsverfahrens, beantragen. Wird nach dem oben Gesagten mit der landespolizeilichen Prüfung eine allgemeine Planfest- stellung verbunden, so wird die Einräumung des Besitzes zweck- mäßig erst von dem Zeitpunkte der allgemeinen Planfeststellung ab gewährt, weil aus ihr der Bedarf des Grundstücks für das Unternehmen ohne weiteres herzuleiten ist. — 161 — Da die Abänderung des Beschlusses über die besondere Plan- feststellung in der Beschwerdeinstanz den Beschluß über die Ent- schädigung beeinflussen kann, muß dem Regierungspräsidenten das Recht zur entsprechenden Aenderung oder Ergänzung der Ent- schädigungsfeststellung vorbehalten werden. Die Frist für die Beschreitung des Rechtsweges läuft dann vom Tage der Zu- stellung des betreffenden Beschlusses ab. Der Regierungspräsident muß die Plan- und Entschädigungs- feststellungsbeschlüsse auch dann entsprechend zu ändern befugt sein, wenn — wie häufig der Fall ist — die in ihnen ange- gebenen Grenzen und Größen der Grundstücke sich bei der Schluß- vermessung als unzutreffend erwiesen haben; gegen diese Be- richtigungsbeschlüsse haben dieselben Rechtsmittel wie gegen die Hauptbeschlüsse zu gelten. Ebenfalls zur Beschleunigung des Verfahrens diente die durch die oben erwähnte Ergänzungsverordnung vom 27. März 1915 (GS. S. 57) dem Regierungspräsidenten übertragene Bestellung eines Vertreters für abwesende Kriegsteilnehmer. Sie wird des- halb mit der Maßgabe beizubehalten sein, daß abwesenden oder sonst an der Wahrnehmung ihrer Interessen behinderten Be- teiligten jederzeit im Bedarfsfalle ein Vertreter bestellt werden kann. Schließlich mag noch darauf hingewiesen werden, daß’ die jetzt auch zur Zuständigkeit des Bezirksausschusses gehörende Gestattung von Vorarbeiten ($ 5 Ent.Ges.) keinesfalls in den Ge- schäftskreis dieser Behörde paßt, weil es sich hierbei um eine Angelegenheit rein verwaltungstechnischer und landespolizeilicher Natur handelt, der Bezirksausschuß deshalb in der Regel auf das Gutachten des Regierungspräsidenten angewiesen ist. Es könnte die Frage aufgeworfen werden, ob nicht das Ver- fahren des Enteignungsgesetzes als die Regel beizubehalten und daneben die Notverordnung in Fällen des dringenden Bedarfs anzuwenden wäre. Wie den obigen Ausführungen zu entnehmen Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. il — 12 — sein dürfte, hat sich aber die Unvereinbarkeit des Verfahrens des Enteignungsgesetzes mit den Bedürfnissen des wirtschaftlichen Lebens so unzweideutig ergeben, daß die Durchführung des be- währten neuen Verfahrens jetzt die Regel bildet. Nachdem ferner die ursprüngliche Voraussetzung für seine Anwendung — die Beschaffung von Arbeitsgelegenheit und die Durchführung von Notstandsarbeiten — zur Fiktion geworden ist, erscheint es nicht angebracht, ihr zuliebe veraltete und als unzweckmäßig erkannte gesetzliche Bestimmungen aufrecht zu erhalten. — 198 — Zur richterlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gesetze und Verordnungen im neuen Reichs- und preußischen Recht. Von Dr. jur. et rer. pol. FRIEDRICH SCHACK in Frankfurt a. M. Von verschiedenen Seiten wurde der Wunsch ausgesprochen, daß ich meine Untersuchungen über die Frage der „Prüfung der Rechtmäßigkeit von Gesetz und Verordnung“, die ich in meiner gleichnamigen Schrift (1918) veröffentlicht hatte, mit Rücksicht darauf, daß die positivrechtlichen Ausführungen bald nach ihrem Erscheinen infolge der vollständigen Aenderung des Reichs- und preußischen Verfassungsrechts veraltet seien, für das neue Recht fortsetzen möge. Dieser Wunsch kreuzt sich mit dem meinigen. Ich hatte bereits jene Untersuchungen für die Zeit der Revolution bis zur Nationalversammlung fortgeführt * und dabei zum Schluß anmerkungsweise bemerkt: „Inzwischen ist die RV. vom 11. August 1919 in Kraft getreten. Sie ist dem Vorschlag des Vereins für Recht und Wirtschaft nicht gefolgt und enthält nichts über die Prüfung der Gesetze. Jedoch hat die RV. das Institut der „Aus- fertigung“ (in Art. 70) übernommen, um welches sich gerade hinsichtlich der Frage der Prüfung der Gesetze im alten Recht ein ausgedehnter Streit erhoben hatte. (S. meine Schrift.) Es wird davon noch zu reden sein.“ — Dieser letzte Satz gilt nun ı In Annalen des Dtsch. Reichs 1919 S. 285 f. 1i* — 14 — nicht bloß vom Reichsrecht, sondern ebenso vom preußischen Recht. Es muß die Frage sogar behandelt werden, da ihr eine eminent praktische Bedeutung innewohnt?. Es wird dies schon erkennbar an einigen Gerichtsentscheidungen, welche es während der Revolutionszeit mit der Frage der richterliehen Prüfung zu tun hatten?. Hatten dort mehrere dieser Geriehte sich für be- fugt gehalten, die von der „provisorischen Regierung“ erlassenen Gesetze, Verordnungen usw. für ungültig zu erklären und nicht anzuwenden, so erhellt daraus schon die Macht der Gerichte, welche besteht, wenn sie die Akte der höchsten Gewalt im Staate auf ihre Rechtmäßigkeit hin prüfen und für ungültig erklären können. Hätten noch mehr Gerichte, als es tatsächlich geschehen war, diese Befugnis für sich in Anspruch genommen, so wäre u. U. die Gesetzgebungs- und Verordnungstätigkeit der damaligen Regie- rung vielfach illusorisch gemacht worden‘. Was aber von dieser Revolutionszeit gilt, gilt überhaupt: die Befugnis zur Prüfung der Gesetze verleiht den Behörden eine außerordentliche Position, koordiniert sie letzten Endes der gesetzgebenden Gewalt ’, woraus sich weittragende praktische und auch politische Folgen ergeben. Auf diese große Bedeutung des Prüfungsrechts ist früher oft in der sehr umfangreichen Literatur zu dieser Frage ® hingewiesen worden. Es wäre eine dankbare Aufgabe, die Befugnis oder Nichtbefugnis zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gesetze ? Rechtswidrige Akte der Staatsgewalt, auch verfassungswidrige Gesetze, hat es immer gegeben und werden immer vorkommen. (Ein Beispiel aus der letzten Zeit vor der Revolution gewährt das Sachs. Meining. Kirchen- besoldungsgesetz, s. m. Art. in DJZ. 1918 S. 698). TRıEPEL i. ArchÖffR. Bd. 39 S. 534 spricht dann auch mit Bezug auf die Prüfung von der „un- geheuren Tragweite“ der Angelegenheit. 3 S. die in der DJZ. 1919 8. 175, 187, 254 mitgeteilten Entscheidungen. * Weil schließlich die Meinungen über die Nichtbefugnisse der Revo- lutionsregierung sehr weit gehen konnten — und auch gegangen sind. (Vgl. meinen o. zit. Aufsatz.) 5 Vgl. m. Aufsatz S. 296 und die d. zit. Stellen. ° S, sie in m. 0. genannten Buche. rechtsphilosophisch zu werten. Eine Verschiebung der Staatsgewalten und somit der Struktur des Staates überhaupt, ein Einfluß letzten Endes auf das ganze Staatsleben ? würde sich mit Sicherheit dabei nachweisen lassen. Die Eigenart des nord- amerikanischen Verfassungslebens erklärt sich nicht zum wenigsten durch das dort den Gerichten verfassungsrechtlich zustehende ® Prüfungsrecht der Gesetze. Obwohl nun der große Streit in der Literatur (Staatsrechts-, aber auch sonstige Literatur) über die Frage der Prüfung der Gesetze und Verordnungen ausreichend bekannt sein dürfte (die Literatur ist uferlos), obwohl auch vielerorts die Ueberzeugung herrscht, daß theoretisch die Frage (hinsichtlich der Gesetze) gar nicht lösbar sei? und obwohl die große praktische Bedeutung auf der Hand liegt, enthält doch die neue Reichsverfassung (ebenso wie die frühere)!", sowie die neue preußische Verfassung (im Gegensatz zu der früheren) nichts über die Prüfung der Gesetze und Verordnungen. Eine Bestimmung über die Prüfung der Verordnungen erübrigt sich allerdings, da dem Streit früherer Zeiten später keine wirkliche Bedeutung mehr zukam und überhaupt für das moderne Recht die Zulässigkeit der Prü- fung undiskutierbar ist!!Y. Anders die Prüfung der Gesetze. ” Vgl. z. B. die Ausführungen in dem Aufsatz der Frkf. Ztg. 1. Morgenbl. v. 2. April 1919: „Amerikanische Demokratie und ihre Lehren“. ® 8. m. Buch 8. 115 ff., 122, 139, 143. %° Es ist das in versch. Rezensionen m. Buches zum Ausdruck ge- kommen. M. E. ist eine theoretische Lösung schließlich möglich, aber sie ist praktisch wenig brauchbar. 10 Ueber die „Ausfertigung“ u. 11 8. m, Schrift 8. 107 ff., 232 rY — Die alte RV. enthielt darüber keine Bestimmung, wohl aber die alte preußische, welche in Art. 106 die Prüfung gehörig verkündigter königlicher Verordnungen verbot, ein nach vielen Stimmen absolutistischer Rest, welche heute natürlich überhaupt jedes Grundes entbehrt. 1? Einige neuere Beispiele für Prüfung von Verordnungen: der ober- schlesische Juristenstreik, der auf die Prüfungsbefugnis gegenüber den Ver- ordnungen sich gründete; ferner die Wuchergerichtsverordnung, wo mit — 166 — Eine positivrechtliche Regelung ist hier un- umgänglich notwendig, sollen nicht schon auf Grund der Rechtsanschauung einzelner Gerichte, sei es für oder sei es gegen die Prüfungsbefugnis, sich u. U. weittragende Folgen ergeben. Dem Reichsgesetzgeber war die Bedeutung der Frage wohlbe- kannt, es ist im Verfassungsausschuß darüber des langen und breiten verhandelt worden '’, das Resultat war aber — ein Nichts. Denn ein Nichts, oder vielmehr mehr wie das, einen Schaden, bedeutet bei der Zerrissenheit der Literatur jenes Schweigen der Reichsverfassung, der nun in diesem Punkte auch die neue preu- Gische Verfassung gefolgt ist. Da also die jetzigen Verfassungen des Reichs und Preußens keine Regelung der Prüfung der Gesetze enthalten, treten die allgemeinrechtlich gültigen Sätze ein, welche je nach dem eingenommenen Standpunkte in der Theorie äußerst verschieden sind. Es ist hier nicht Raum genug, sie auch nur aufzuzählen, geschweige denn ihre Richtigkeit oder Unrichtigkeit zu entscheiden. Es erübrigt sich das auch, weil eine genaue systematische Zu- sammenstellung und Kritik in meiner Schrift erfolgt ist, in welcher auch die allgemeinrechtlichen Sätze genau ausgeführt sind. Diese ist daher nicht eigentlich veraltet. Soweit sie Erörterungen über das positive Recht des Reichs und Preußens enthält, sind diese einfach in den historischen Teil zu verweisen, für das jetzt gel- tende Recht sind dann die — die Hauptsache ausmachenden — allgemeinrechtlichen-dogmatischen Ausführungen heranzuziehen. Aus ihnen ergibt sich — mangels jeglicher positiv- rechtlicher Bestimmungen — ohne weiteres die Entscheidung, wie Rücksicht auf Art. 105 RV. Bedenken entstanden sind. Das RG. hat aus- drücklich hierbei in seiner E. v. 9. März 1920 (W. 111/20) seine Prüfungs- befugnis festgestellt; ferner zahlreiche Beispiele ungültiger Verordnungen (mangels richtiger Delegation) bei JAKOBI im ArchÖfR. 39 S. 273 £t. (wozu ARNDT in Lpz. Z. 1920 8. 617). ı3 S, die Verhandlungen des Verfassungsausschusses v. 31. Mai und 6. Juni 1919. Protok. der 39. Sitzung 8. 61 ff. — 17 — m. E. die Frage der Prüfung der Gesetze nach dem jetzigen Recht zu beantworten ist. Die Prüfungsbefugnis ist danach grundsätzlich zu verneinen"* doch besteht — abgesehen von der nicht bastrittenen Prüfung der sog. äußeren Formalien wie Publikation, Gegenzeichnung usw. — die Prüfung, ob überhaupt ein wirklicher gesetzgeberischer Akt, wie er allein nach der Ver- fassung seine Existenz hat, vorliegt. Die Frage erfährt dadurch, daß nunmehr Gesetzgeber im Reich fast immer allein der Reichs- tag, in Preußen fast immer allein der Landtag ist, eine Verein- fachung gegenüber dem früheren Recht, andererseits aber durch die nicht einfache Ausgestaltung des Wegs der Gesetzgebung "° eine Erschwerung, wenn auch für die Frage, wann überhaupt ein Gesetzgebungsakt ‘vorliegt, alle die Momente ausscheiden, deren Fehlen oder Unrichtigkeit lediglich Ungültigkeit nach sich ziehen würde!®. So bleibt hier von den komplizierenden Momenten eigentlich nur die Frage der Prüfung des Vorliegens des Volks- entscheids, und dies auch nur für die Fälle, in denen unmittelbar das Volk wirklicher Gesetzgeber ist 71819, — Es ist zu erwarten, 1% Anders bejaht TRIRPEL (im ArchÜffR. 39 S. 534 ff.) die grundsätz- liche Befugnis zur Prüfung der Gesetze im neuen Reichsrecht. 15 S. hierüber bes. TRIEPEL a. a. O. 456 ff. 16 S. meine Schrift. 17 Das ist nicht in allen Fällen des Volksentscheids in der RV. der Fall. (8. TRIEPEL a. a. O. 499/500.) 18 Zu den Gültigkeitsbedingungen (welche nicht nachzuprüfen sind) gehört insbesonders die Zustimmung des Reichsrats im Reich und des Staatsrats in Preußen. Deren Stellung ist nicht zu vergleichen mit der zustimmenden Mitwirkung der Volksvertretung im Staate des monarchischen Prinzips. In der konstitutionellen Monarchie ist die Mitwirkung der Volks- vertretung bei Erlaß von Gesetzen im allgemeinen conditio sine qua non für die Existenz, es gibt überhaupt ohne sie kein „Gesetz“. Es folgt das aus dem Begriff des Konstitutionalismus. (S. meine Schrift.) Dagegen ist die Mitwirkung des Reichsrats und des Staatsrats ganz anderer Natur: 19 In dieser Prüfungsbefugnis, ob tatsächlich ein Gesetz vorliegt, liegt der Unterschied zu ARNDT, welcher sonst auch grundsätzlich die Prüfung verneint. (Neuerdings wieder im Recht 1920 S. 106. Wenn er dort nur von materieller Prüfung spricht, so genügt das nicht, mit der formellen ist es ebenso.) — 168 — daß sich genau wie bei der alten RV. Stimmen erheben werden, welche im Anschluß an LABAND 2° die Prüfung der Gesetze in- folge der Bestimmung des Art. 70 über die „Ausfertigung“ der Gesetze (sie stand früher. dem Kaiser zu und ist jetzt Sache des Reichspräsidenten) dem Richter versagen werden. (In der Pr. VU. steht nichts von einer „Ausfertigung“, doch ist eine solche mit jedem gesetzgeberischen Akt verbunden, auch wenn sie als solche nicht besonders nach außen hervortritt 2%.) Diese Ansicht, .die in der Tat jetzt wieder von ANSCHÜTZ, Reichsverfassung Anm. zu Art. 70, vertreten wird, ist aber so verkehrt wie nur möglich. Eine einfache Ueberlegung zeigt das schon. An und für sich bedeutet (und hat immer bedeutet) die „Ausfertigung“ weiter nichts als „urkundliche Vollziehung*. Mag man nun mit LABAND so weit gehen und sagen, daß hierin auch die autoritativeFeststellung liege, daß die verfassungs- mäßigen Vorbedingungen des Gesetzgebungswillens erfüllt seien 2, so muß doch eben die betreffende ausfertigende Stelle in dieser Beziehung der anderen gegenüber „autoritativ“ sein, um sie binden zu können. Kann man schon zunächst Zweifel hegen, ob der Reichs- präsident (früher der Kaiser), welcher nicht der Gesetzgeber ist, den Untertan an eine gesetzwidrige Bestimmung binden kann *®, so ergibt sich diese Unmöglichkeit dem Richter gegenüber schon augenscheinlich ohne weiteres. Denn dieser ist nur dem Gesetze unterworfen, keinesfalls aber der vollziehenden Gewalt (auch deren Spitze nicht), es müßte denn sein, daß eben gerade das Gesetz die Befugnis zu binden der vollziehenden Stelle ausdrücklich übertragen hat. Das ist aber mit der bloßen Verleihung der „Ausfertigung“ nicht geschehen, denn selbst autoritative Kon- statierung besagt doch eben weiter nichts als bindende Feststel- 2° So wieder ANSCHÜTZ bei G. MEYER-AnSCHÜUTZ (7) S. 736 ff. 21 S. m. „Prüfung d. Rechtmäßigkeit“ 178 ff., 271 ff. ?2 Ws ist dies nach der neuen RV. wegen des Wortlauts des Art. 70 auch so anzunehmen. S. TRIEPEL a. a. O. 22 Denn dem Gesetzgeber ist schließlich eher zu gehorchen, als dem bloßen Vollziehungsorgan. — 169 — lung dem gegenüber, über den die bekundende Stelle Autorität ist, und nach der ganzen Struktur des modernen Staats ist die Voll- ziehung der Justiz nicht übergeordnet *. — Vielleicht werden sich auch einige finden, welche, wie im früheren Recht, die „Gegen- zeichnung“ und die „Verkündigung“ als entscheidende Kriterien gegen die Befugnis zur Prüfung der Gesetze betrachten, vielleicht auch sogar einige, welche entsprechend den in jenem Sinne heran- gezogenen Artikeln 17 und 19 der alten RV. („Ueberwachung der Reichsgesetze“ und „Anhaltung der Bundesglieder zur Erfüllung ihrer vertragsmäßigen Bundespflichten*) und Art. 106 der alten Pr. VU. („Verbindlichkeit“) in der neuen RV. oder Pr. V. Vor- schriften entdecken werden, welche sie für bzw. gegen die Prüfung der Gesetze ausbeuten werden. Allen derartigen Versuchen kann schon von vornherein entgegengetreten werden: wie in der alten RV., so gibt es auch in der neuen keinen Artikel, welcher eine Bestimmung für oder wider die Prüfung enthielte. Dasselbe gilt auch von der neuen preußischen Verfassung ?5 2% 27 28, ®* Weitere Gründe s. in m. Buche 8. 178 ff. — S. gegen diese Wirkung der Ausfertigung neuerdings wieder auch ARrnDT i. Recht 1920 8. 107; RV. S. 165; TrırpeL a. a. O. 533 ff. ?5 Es kann auf die Ausführungen in meiner Schrift zum alten Recht verwiesen werden (S. 239 ff... — Für die neue RV. ergibt sich das auch schon ohne weiteres aus den Ausschußverhandlungen. 26 Die Fassung des Art. 61 PrVU.: „Ein Gesetz ist verbindlich, wenn es verfassungsmäßig zustandegekommen und vom Staatsministerium in der vorgeschriebenen Form verkündet worden ist“, erscheint ungeschickt. In Art. 60 heißt es: „Das Staatsministerium verkündet... die verfassungs- mäßig zustandegekommenen Gesetze ..*. Also nur die von ihm auf die Verfassungsmäßigkeit hin geprüften. Von der Verkündigung hängt nun in allen Verfassungen die Verbindlichkeit ab (d. h. jene ist eine deren Voraussetzungen, s. meine Schrift 202 ff.). Nun statuiert eben Art. 61 als weitere Voraussetzung — wenigstens dem Texte nach — das „verfassungs- mäßig Zustandegekommensein“. Wörtlich genommen könnte es nun den Anschein haben, als ob Art. 61 die Behörden nicht nur erst nach der Publikation, sondern auch noch erst nach der Feststellung der Verfassungs- mäßigkeit binden wollte, ihnen mithin das Prüfungsrecht überträgt. M. E. ergibt sich aber die Unzulässigkeit dieser Folgerung aus Art. 60, wonach — 170 — schon das Staatsministerium prüft. Die Worte „verfassungsmäßig zustande- gekommen“ in Art. 61 sind zu streichen. (Daß übrigens weder die Prüfung des publizierenden Organs [hier des Staatsministeriums], noch die Publi- kation selber an und für sich die richterliche Prüfung ausschließt, s. m. Schrift 202 ff., 172 ff.) 27 Beispiele aus gegenwärtiger Zeit, wo die Prüfung der Gesetze eintreten könnte, falls man sie [unrichtigerweise] bejaht: Prüfung der Frage, ob die Gesetze und Beschlüsse der Nationalversammlung unzulässigerweise in das Zu- ständigkeitsgebiet der einzelnen Freistaaten eingegriffen haben; Prüfung der Rechtmäßigkeit des $ 46 des Gesetzes über die Reichsfinanzverwaltung (vgl. hierzu KAUFMANN in JW. 1919 S. 901 ff. (welcher bei diesem Anlasse die Prüfung bejaht) und TrıEPEL a. a. O. 465); Prüfung der Rechtmäßig- keit des Art. 18 RV. (seine Rechtmäßigkeit wird z. B. von NAWIASKY in AnnDR. 1919 S. 23 ff. verneint). Weitere Beispiele bei ARNDT a. a. O. 106 und TRIEPEL a. a. O. Nach unserer Ansicht wäre lediglich zu prüfen, ob tatsächlich der richtige Gesetzgeber die Bestimmungen erlassen hat. Wenn dies der Fall ist, wären sie ohne weiteres anzuwenden. Wie ungeheuer groß die Aufgabe des Richters bei der Befugnis (und Pflicht), die Gültig- keitsmomente zu prüfen, gegebenenfalls wäre, läßt sich schon aus dem o. zit. Aufsatz TRIEPELs nur über den Weg der Gesetzgebung erkennen. 23 GOHN im Gruchot 1919 S. 510 ff. hat mir gegenüber eingewandt, daß ich den Begriff des Rechts verkenne. Allein Recht für den Richter wie für jeden Untertan ist nur, was die oberste Gewalt im Staate als „Recht“ statuieıt hat. Man müßte sonst ein Naturrecht annehmen, das aber selbst nach der Meinung der neuesten Naturrechtler kein positives, d.i. für den Richter geltendes Recht darstellt. Ferner ist in den deutschen Staaten die oberste Gewalt der einfache Gesetzgeber, auch im neuen Recht (nicht wie z. B. in Nordamerika ein besonderer Verfassungsgesetz- geber), seine Anordnungen sind daher unbedingt zu befolgen, auch wenn sie verfassungswidrig sind. Es folgt das nicht aus bloßen „Begriffen“ wie CoHNn meint, sondern aus dem Rechtssatz des Unterworfenseins unter das Gesetz. Ganz richtig macht Somuö, Jur. Grundlehre (1917) 166 ff. darauf aufmerksam, daß auch widerrechtlich entstandene Normen „Rechtsnormen“ sein können. Vgl. ferner Tezwe&k in GrünhZ. 42 (1916) S. 557 sowie JELLINEK, A.Stl. (3) 473/74, 538. — (Des weiteren wirft Conn eine Ver- kennung der Tatsache vor, daß im vorrevolutionären deutschen Staat das Gesetz ein Befehl des Monarchen sei. Allein wie aus dem historischen Teil hervorgeht, habe ich das niemals verkannt. Ich habe mich nur gegen eine Unterschätzung der Stellung der Volksvertretung gewandt (vgl. o. die Anm. 18). $. hierzu auch neuerdings SOML6 a. a. O. 349 Anm. 3 und TRIEPEL a. a. OÖ. 473). — 1/71 — Hans Kelsens System einer reinen Rechts- theorie. Von Dr. ApoLr MERKL, Professor an der Universität in Wien. I. HANS KELSEN hat seinem rechtstheoretischen Lebenswerke, das er mit den grundlegenden „Hauptproblemen der Staatsrechts- lehre“ eröffnet, in mehreren, trotz der Einstellung auf juristische Spezialprobleme für die Hauptprobleme der Jurisprudenz außer- ordentlich beziehungs- und aufschlußreichen Monographien ? fort- geführt hat, nunmehr in dem neuesten Werke über „Das Pro- blem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechtes, Beitrag zu einer reinen Rechtstheorie °, einen ! Tübingen. Verlag J. C. B. Mohr (Paul Siebeck) 1911. 2 An rechtstheoretischen Schriften KELSEns sind außer den beiden in Rede stehenden Hauptwerken namentlich hervorzuheben: Zur Lehre vom öffentlichenRechtsgeschäft: Archiv des öffent- lichen Rechts, 31. Ba., Heft 2/3. — Ueber Staatsunrecht: Grün- hutsche Zeitschrift, 40. Bd., Wien, 1913. — Zur Theorie der juristi- schen Fiktionen. Mit besonderer Berücksichtigung von Vaihingers Philosophie des Als ob: Annalen der Philosophie, Leipzig 1919. An Schriften zur politischen Theorie aus der Feder unseres Autors seien genannt: Politische Weltanschauung und Erziehung: Annalen für soziale Politik und Gesetzgebung 1912. — Vom Wesen und Wert der Demokratie: Verlag J. C. B. Mohr, Tübingen 1920. — Sozialismus und Staat. Eine Untersuchung der politischen Theorie des Marxismus: Verlag C. L. Hirschfeld, Leipzig 1920. ® Verlag J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1920, 320 X. — 12 — gewissen Abschluß gegeben. Von einem endgültigen Abschlusse kann man angesichts des unerschöpflichen Schaffens dieses erst auf der Höhe seiner Schaffenskraft stehenden Forschers frei- lich nur insoferne sprechen, als mit KELSENs jüngstem Werke ein bestimmtes Ziel seiner Rechtstheorie, die auf die Ergründung eines — wenn dieser dem heutigen Juristen allerdings noch nicht evidente Pleonasmus gestattet ist — „einheitlichen“ und. „reinen“ Rechtssystems hinausläuft, erreicht ist: Nach der nunmehr vollzogenen actio finium regundorum des Rechts- phänomens kann nämlich KELSENs weitere Rechtsforschung nur gewissermaßen einer Intensivierung der Rechtstheorie, einer tiefer und in die Tiefe greifenden Durchhellung des bisher schon in seinen Umrissen geklärten, in seiner „Einheit und Reinheit“ fest- stehenden Rechtssystemes dienen. KeELSENs „Hauptprobleme“* haben, geleitet von dem Drange nach Reinheit der Rechtstheorie, zugleich mit deren Rei- nigung von den überwuchernden metajuristischen Elementen, zu einer ungeahnten Verengung des Gebietes des Rechtlichen, zu einer verhältnismäßig weit getriebenen Isolierung der rechtlichen Erscheinungen geführt. Das „Souveränitätsproblem“ stellt erstmals den Einheitsbezug zwischen diesen isolierten Rechtserscheinungen her. Haben die „Hauptprobleme“ in dem Drange, Rechtsfremdes aus dem Rechtsbereiche zu elimi- nieren, insoferne übers Ziel geschossen, als sie z. B. sogar der Gesetzgebung die Qualität einer Staats- und somit Rechtsfunktion bestritten, so wird im „Souveränitätsproblem“ nicht nur die recht- liche Relevanz aller staatsrechtlichen Erscheinungen hinauf bis zur Verfassung anerkannt, sondern die Reihe der Rechtserschei- nungen durch Einbeziehung des Völkerrechtes in das zugleich vielgestaltige und einheitliche Rechtssystem nach obenhin erweitert. Erst diese Erweiterung läßt das Rechtsgebäude KELSENs, das in- folge der ursprünglichen Verengung des Rechtlichen den Anschein einer gewissen Primitivität angenommen hatte, im Lichte einer — 173 — nicht nur kühnen, sondern auch kunstvollen weitläufigen Kon- struktion erscheinen. KELSENs neuestes Werk behandelt, durch eine deutliche Zäsur getrennt, zwei Probleme, die bereits im Doppeltitel des Buches angedeutet sind. Das „Problem der Souveränität“ gilt in der gegenwärtigen Rechtslehre als mehr oder weniger rein staats- rechtliches Problem. KELSEN stellt es zunächst auch als solches, weist aber im zweiten größeren Teile seines Werkes nach, daß es auch ein Problem des Völkerrechtes ist, das freilich die herrschende „Theorie des Völkerrechtes“ bisher ın ıhm noch kaum gesucht hat. Geht die Darstellung von diesen den beiden rechtswissenschaftlichen Disziplinen gemeinsamen Problemen aus, so mündet sie in die Erkenntnis einer Gemeinsamkeit des Gegen- standes beider Disziplinen — eben des Staats- und Völkerrechtes —, in die Erkenntnis einer Staats- und Völkerrecht umschließenden Systemeinheit. * * * 1. Der erste kleinere Teil des Werkes setzt sich mit der staats- rechtlichen Souveränitätstheorie auseinander. Diese eine Theorie konstituiert sich aus einer Fülle widersprechender Auffassungen der Souveränität, was eine ungewöhnlich starke Os- zillation dieses Grundbegriffes bedingt (S. 1). KELSEN läßt die markantesten Lehrmeinungen über die Souveränität Revue pas- sieren, wobei wir von den naivsten und primitivsten Auffassungen der Souveränität als Seinstatsache bis zur sehr verfeinerten Deutung der Souveränität als einer Eigenschaft rechtlichen Sollens geführt werden. KELSEN identifiziert sich mit keiner dieser Lehr- meinungen, von denen die eine oder andere, namentlich die von KRABBE in seinem Werke über „Die moderne Staatsidee“ ent- wickelte, der unseres Autors schon sehr nahekommt, sondern er- richtet — man kann nicht einmal sagen: aus dem Schutt der durch seine Kritik verschütteten Konstruktionen — von Grund auf eine neue Konstruktion. Es kommt unserem Autor gar nicht — 114 — „auf eine historische Legitimierung des heute in Verwendung stehenden Souveränitätsbegriffs an. Für eine notwendige Vor- stellung... soll ein Ausdruck gefunden werden; die hergebrachte Terminologie bietet einen, der im allgemeinen Sprachgebrauch ungefähr jene Bedeutung hat, die richtiger Erkenntnis nach be- nötigt wird“ (S. 3). KELSENs Souveränitätslehre hat mit den bis- herigen Theorien der Souveränität den Terminus, aber nicht den Begriff gemeinsam. Wenn man von älteren und überholten Versuchen, den Sou- veränitätsbegriff zu bestimmen, absieht, so darf man im Sinne der herrschenden Staatsrechtslehre die Souveränität als Eigenschaft des Staates, genauer: der „Staatsperson als eines der Rechtsordnung unterworfenen Subjektes“ ansehen. „Die allge- meine Zuerkennung der Souveränitätsqualität an den Staat und die Ablehnung jedes anderen Souveränitätssubjekts durch die neuere Theorie .“ erachtet KELSEN treffend als „ein Symptom für die richtige Tendenz, in der sich der Staatsbegriff neuestens dem Rechtsbegriff zu nähern und mit ihm zu verschmelzen sucht“ (S. 16). Freilich ist diese zum Attribute des Staates gestempelte Souveränität zugleich auch noch Gradmesser des metajuristischen Einschlages, der politischen Desorientierung des geläufigen Staats- begriffes. Denn die Souveränität begegnet uns nur zu häufig als Eigenschaft der Staatsgewalt, des Staates als Gewaltfaktor, als eines Stückes der kausal bestimmten sozialen Wirklichkeit, also einer metarechtlichen Erscheinung, die merkwürdigerweise noch immer neben der rechtlichen „Seite“ des Staatsphänomens zum Gegenstand vermeintlich juristischer Betrachtung gemacht wird. Es kann im Rahmen dieser den positiven Ergebnissen des KELSEN- schen Werkes gewidmeten Darstellung die fesselnde Auseinander- setzung mit den verschiedenen Auffassungen der staatlichen Souveränität, namentlich mit ihrer Deutung als Macht über die Rechtsordnung, als Rechtsfolge und als subjektives Recht, als ausschließliche Fähigkeit — 15 — rechtlicher Selbstbestimmung und Selbstbin- dung, als Kompetenzhoheit, als nicht weiter ab- leitbare Herrschergewalt, als Herrschergewalt aus eigener Macht, und welche einander widersprechende und meist auch in sich widerspruchsvolle Aufstellungen sonst noch versucht wurden, nicht im einzelnen vorgeführt werden, da KELSEN alle diese Standpunkte ablehnt. Aber auch bei der jüng- sten Wendung der Souveränitätstheorie, die dem Staate die Souveränität abspricht, um sie dem Rechte zuzusprechen, weil sie bei ibrer unklaren Beurteilung des Verhältnisses vom Staat und Recht die gleichzeitige Souveränität der beiden Phänomene für unvereinbar hält: bei dieser vom Holländer KRABBE* vor- getragenen Lehre der Rechtssouveränität und bei der neuesten Variation dieser Lehre durch den Magyaren SoMLö5 mit seiner Auffassung von der Souveränität als Rechtsmacht können diese Ausführungen nicht verweilen, obwohl die letzt- erwähnten Auffassungen, wenn auch KELSEN ihren Standpunkt nicht teilt, seinem Standpunkte doch dadurch näherkommen, daß nach diesen Lehren die Souveränität als ein Attribut von Recht- lichem erscheint. Für KELSEN ist die Souveränität keine kausalerfaß- bare Eigenschaft des Rechtes oder des Staates, keine irgendwie nachweisbare in den Dingen liegende Erscheinung, sondern eine Eigenschaft, die der Betrachter willkürlich — wenn auch freilich durch bestimmte Erwägungen determiniert — mit einem Normenkomplex, der übrigens erst durch seine Sou- veränsetzung als Komplex bestimmter Normen charakterisiert und individualisiert wird, verbindet; für unsern Autor ist Sou- veränität die vorjuristisch Annabme oder Voraus- setzung, daßeine bestimmte Ordnung die höchste, * Die Lehre der Rechtssouveränität, 1906 und „Die moderne Staatsidee‘, 1919. 5 Juristische Grundlehre, FELIX MEINER, Leipzig 1917. — 116 — oberste sei. „Eine Ordnung kann als Rechts- oder Staats- ordnung nur dann gelten, sofern ich, der Betrachter, diese Ord- nung alshöchste, nicht weiter ableitbare — das und nichts anderes heißt aber souverän — voraussetze (S. 14). Souveränität ist kein staatsrechtliches Faktum, son- dern — im wörtlichen wie im übertragenen Sinne — die Vor- aussetzung von Staat und Recht. Von einer Souveränität des Staates sprechen (es kann, wie wir hören werden, auch von einem anderen Subjekte der Souveränität die Rede sein), bedeutet, eine bestimmte Staatsrechtsordnung oder richtiger die Staats- rechtsordnung schlechthin (denn von diesem Standpunkte aus gibt es, wie wir sehen werden, nur eine einzige Staatsrechtsordnung) als oberste, nicht weiter ableitbare hinstellen. In diesem Zusammenhang begegnet uns übrigens eine weitere wichtige These von KELSENs „reiner Rechtstheorie*. Ist die Staatssouveränität die Eigenschaft eines Normensystems, und zwar der sogenannten Staatsrechtsordnung, so erweist sich der Staat selbst als eine Norm oder Ordnung, die im Grunde mit der so- genannten Staatsrechtsordnung identisch ist. KELSEN meint, daß die Antwort auf die Frage, in welchem Verhältnis die als Staat zu bezeichnende „ideelle Ordnung“ zu der Rechtsordnung stehe, unbeabsichtigt eigentlich schon von der herrschenden Lehre nahe- gelegt sei, „wenn man bedenkt, daß von der Verlegenheitsformel.... Staat und Recht seien zwei Seiten desselben Dinges.. nur ein kleiner Schritt zu der Erkenntnis ist, daß Staat und Recht eben dasselbe Ding seien“ (S. 11). Gerade für eine Rechts- lehre, die den Staat begreifen will und insofern sie ihn begreifen will — was ja bekanntlich auch die Absicht der herrschenden Jurisprudenz ist, die andererseits unbedenklich eine teilweise Tran- szendenz des Staates gegenüber dem Rechte annimmt, — ist, wie KELSEN überzeugend dartut, jene Identifizierung von Staat und Recht geradezu zwingend, „weil eben »rechtlich« nichts anderes begriffen werden kann als das Recht, und den Staat — 17 — rechtlich begreifen... nichts anderes heißen kann, als den Staat als Recht begreifen“ (S. 12). Weiter unten führt KELSEN diesen Gedanken dahin aus: „Sonderlich in der Bedeutung des Wortes »Staat«, in der diesem Souveränität zugesprochen wird, kann er — kann diese souveräne Ordnung nicht anders als mit der Rechts- ordnung in ihrer Totalität identisch sein..... vor allem deshalb, weil die Staatsordnung, wenn sie nur eine Teilrechtsordnung wäre, zur Gesamtrechtsordnung ... im Verhältnis des Niederen zum Höheren stände, also nieht als höchste gelten könnte (S. 13) — was eben gegen die vorerwähnte, im Souveränitätsbegriffe liegende Voraussetzung verstoßen würde. Damit ist vom Souveränitäts- problem zum Staatsrechtsproblem die gedankliche Brücke gelegt. Unser Gedankengang kehrt nunmehr von diesem von unserem Autor hier nur skizzierten ® Probleme zu jenem Hauptprobleme des Werkes zurück und wir wenden uns einer weiteren Identi- fizierung zweier Rechtsbegrifie zu, deren Zusammenhang gegen- wärtig gleichfalls dunkel geahnt, aber in der Hauptsache ver- kannt wird. Die herrschende Lehre pflegt vom Staate Sou- veränität und vom Rechte Positivıtät auszusagen. Mit dem Ausdrucke von der Souveränität des Staates wie mit dem von der Positivität des Rechtes wird von einer halbwegs ge- läuterten Rechtswissenschaft die Vorstellung eines Absolutismus, einer Selbständigkeit, wenn auch freilich nach verschiedenen Rich- tungen, verbunden. Unter Souveränität des Staates denkt man sich eher die Unabhängigkeit des Staates von „Seines- gleichen“, von anderen Staaten oder von der Völkerrechtsgemein- schaft; und wit der Positivität des Rechtes pflegt man seine Unabhängigkeit von anderen Normsystemen wie Religion und Moral, Vernunft oder Natur, pflegt man namentlich den ° DTeber das Verhältnis zwischen Staat und Recht sowie zwischen juristischem und soziologischem Staatsbegriff wird ex professo ein in Bälde erscheinendes weiteres Werk KELSENs handeln, dessen grundsätzliche Er- gebnisse hiemit schon andeutungsweise vorgezeichnet sind. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 12 — 178 — Gegensatz zum Naturrecht auszudrücken ’. Eine solche Unter- scheidung zwischen den Beziehungen der Unabhängigkeit von Recht und Staat ist aber rechtswissenschaftlich unwesentlich. Souveränität und Positivität sind zwei Ausdrücke für einen Begriff, bezeichnen eine allseitige, unbedingte Unabhängig- keit. Wie Recht und Staat, so sind auch Souveränität und Posi- tivität von Staat und Recht identische Begriffe (S. 86). Im Rahmen des ersten Hauptteils seines Werkes untersucht unser Autor noch die Zusammenhänge zwischen Positivität und Faktizıtät, Positivität und Gesatztheit, Fak- tizität und Normativität des Rechtes. Die Positivität des Rechtes wird bekanntlich vielfach als Faktizität verstanden oder, wie KELSEN dartut, mißverstanden, wobei das Mißverständnis das gleiche ist, ob man nun das die Positivität ausmachende Faktum in der Satzung des Rechtes durch den Gesetzgeber, in seiner Vollziehung durch den Rechtsanwender oder in der Befolgung durch den Rechtsunterworfenen erkennen möchte. Ist das Recht ein Normensystem, so kann von ihm unmöglich eine Eigenschaft ausgesagt werden, die in einem Geschehen besteht. Ungeachtet der normativen Kraft des Faktischen ist Faktizität keine Eigenschaft der Rechtsnorm. — Auch die Gesatztheit ist keine notwendige Eigenschaft des Rechtes und mit Positivität keineswegs gleichzusetzen. „Positiv, d. h. wörtlich »gesetzt« ist die einzelne Rechtsnorm, soferne sie in dem auf der juristischen Hypothese der Ursprungsnorm einheitlich gegründeten System einer bestimmten Rechtsordnung gesetzt ist, innerhalb dieses so konstituierten Systems ihren Platz findet“ (S. 93). „Die positive Rechtsnorm hat grundsätzlich zwei mögliche Erscheinungsformen : die Satzung und die Gewohnheit. Diese ruhen aber auf der Ver- fassung im rechtslogischen Sinne, der Ursprungsnorm, der letzten Quelle des Rechtssystems“ (S. 94). Endlich darf die Wirkung ? Vgl. das immer noch aktuelle und in seinem Problemkreis unüber- troffene Werk BERGBOHMs „Jurisprudenz und Rechtsphilosophie“, 1892. — 179 — einer Rechtsnorm nieht mit ihrer Geltung verwechselt werden. Allerdings kann KELSEN auch für das Bereich der normativen Betrachtung oder der Wertung im allgemeinen und der juristischen Betrachtung oder des Rechtswertes im besonderen die Tendenz feststellen, „mit der aus der gewählten Voraussetzung deduzierten Ordnung als Bewertungsmaßstab möglichst viel Tatbestände als normentsprechend, somit als (relativ) wertvoll“ zu erkennen; und KELSEN läßt nicht nur keinen Zweifel daran, sondern nimmt daran selbstverständlich auch keinen Anstoß, daß ein derartiges wertökonomisches Prinzip, ein Prinzip der erkenntnismäßigen Erzielung eines Wertmaximums, bei der Fixierung der recht- lichen Ursprungshypothese, der Verfassung im rechtslogischen Sinn, bestimmend ist, die mithin stark in der Richtung des Faktischen, im Hinblick auf die Wirklichkeit, orientiert seın wird. Im Rahmen der so gewonnenen Ursprungshypothese wäre aber eine weitere Determinierung der — eigentlich erst nach diesem Punkte ein- setzenden — juristischen Erkenntnis eine unzulässige Desorien- tierung. Der in der Ursprungsnorm begründeten oder aus ihr ableitbaren Rechtserscheinung ist unbekümmert um ihre Wirkung — selbst mangelnde Wirkung — ausschließlich um ihrer Basie- rung in der Ursprungshypothese willen rechtliche Geltung zu- zusprechen. Das Versagen des Rechtes in der Wirklichkeit tut seiner Souveränität und Positivität keinen Eintrag. Dies gilt selbst für den Grenzfall einer siegreichen Revolution. Vom Stand- punkt der staatlichen Souveränität bleibt die Revolution immer im Unrecht — Recht erhält sie nur vom Standpunkt einer höheren Ordnung, namentlich unter der Voraussetzung der Sou- veränität des Völkerrechtes. 2. Im zweiten umfangreicheren Teile seines Werkes stellt unser Autor das Problem der Souveränität des Völkerrechtes. Damit ist die Frage nach dem Verhältnisse der Souveränität des Völker- rechtes zu der des Staatsrechtes gegeben. KELSEN beantwortet diese Frage auf Grund einer eingehenden Untersuchung über das 12* — 180 — gegenseitige Verhältnis zweier Normsysteme. Mir scheinen diese grundsätzlichen normentheoretischen Ausführungen als der wissen- schaftlich wertvollste Teil des Werkes, von dem reiches, uner- wartet aufklärendes Licht auf unser bisher noch besonders dunkles Problem fällt. „Mit den naiven Augen der Durchschnittsvorstel- lung gesehen, scheinen sich auf den ersten Blick drei Grundmög- lichkeiten zu bieten. Entweder die beiden Normsysteme (deren gegenseitiges Verhältnis in Frage steht) sind voneinander gänz- lich verschieden und unabhängig; sie stehen in keiner auf irgendeine Einheit zielenden Beziehung — und jede „Beziehung“ ist eben ein Einheitsbezug. Oder aber es besteht eine solche Beziehung, und diese ist dann das Verhältnis der Ueber- und Unterordnung zwischen beiden Systemen; oder das der Koor- dination, hergestellt durch eine gemeinsam über den beiden koor- dinierten Ordnungen aufgebaute, beide als Teilordnungen gleicher- maßen umfassende höhere Ordnung“ (S. 104). Es ist kaum anzu- nehmen, daß KELSEN mit seiner einleitenden These, die immerhin leicht mißverstanden werden kann, die Möglichkeit bestreiten wollte, mit verschiedenen voneinander unabhängigen, zueinander beziehungs- losen, von ihrem Standpunkt aus höchsten und selbständigen Norm- systemen zu operieren. Vom Standpunkt einer allgemeinen N or- mentheorie läßt sich ein solcher Geltungsanspruch verschie- dener Normsysteme wohl vereinbaren. Nur das einzelne Normsystem kann nicht ein anderes als von ihm selbständig und doch verbindlich, als weder von ihm abgeleitet noch für sich selbst bedingend, sondern als vermeintlich gleichgeordnet aner- kennen. Wenn dies und allein dies mit KELSENs These zum Ausdruck kommen sollte, und wenn es KELSENs alleiniges Ver- dienst wäre, diese unhaltbare Vorstellung vernichtet zu haben, so wäre dank diesem negativen Erfolge das, wie wir sehen werden, übrigens auch positiv aufbauende Werk für das umstrittene Problem des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Staatsrecht fruchtbar wie nicht bald ein zweites. Man braucht sich nur die — in ver- — 131 — schiedenen, nicht allzustark abweichenden Variationen überlieferte — Vorstellung zu vergegenwärtigen, daß das Völkerrecht und das staatliche Recht, beide als höchste Ordnungen, unabhängig und selbständig nebeneinander stünden, trotzdem daß sie in immer steigendem Maße voneinander Notiz, aufeinander Bezug nehmen ; und man vergegenwärtige sich den alogischen Versuch einer ein- heitlichen Rechtswissenschaft von dieser dualistischen Rechtswelt! Neben diesen Ungedanken der Koordination von Völkerrecht und Staatsrecht, (die aber doch keiner dritten höheren Ordnung sub- ordiniert seien — eben weil sie selbst als höchste und gleich- wertig gedacht werden), tritt die (von KELSEN treffend ins Licht gerückte) weitere Unstimmigkeit zurück, daß nur der einen dieser beiden vermeintlich höchsten Ordnungen das Attribut des Zuhöchstseins, eben die Souveränität zugesprochen zu werden pflegt, und daß diese Souveränität gerade dem Staatsrecht und nicht dem Völkerrechte zukommen soll (S. 102). Freilich wird diese unbewußte Einsicht, die in dieser Beschränkung des Attri- buts der Souveränität auf die eine der beiden Ordnungen zum Ausdruck kommt, durch die Tatsache verdunkelt, daß die Be- griffsmerkmale der Souveränität doch in der Regel wieder beiden Ordnungen zugebilligt werden, so daß der terminologischen Einsicht ein logisches Verkennen gegenübersteht. Es wird in diesem Zusammenhange offenbar, daß und inwie- fern die Klärung des Souveränitätsbegriffes Voraussetzung für die Klärung des Verhältnisses zwischen Staats- und Völkerrecht ist; warum ein Werk wie das vorliegende, das auf eine systematische Vereinigung von Staats- und Völkerrecht hinausläuft, in seinem überwiegenden Teil zu einer Kritik der herrschenden Souveräni- tätstheorie werden mußte. Betrachtet man die Souveränität als irgendeine kausal erfaßbare Eigenschaft von Normsystemen, dann ist nicht einzusehen, warum nicht zwei oder mehrere solche gleicherweise souveräne Normsysteme in eine höhere Einheit sollten münden können, also z. B. (dem Begriffe, wenn auch nicht — 12 °— immer dem Worte nach) gleicherweise souveränes Staats- und Völkerrecht in der Einheit einer gemeinsamen Rechtswissenschaft zusammengefaßt werden könnten. Erst KELSENs Umdeutung der Souveränität aus einem Zuhöchstsein zu einem obersten unabgeleiteten Gelten schließt eine so bequeme Verein- heitlichung aus und fordert eine neue Konstruktion des Verhält- nisses von Staat und Recht. Bedeutet Souveränität die Annahme einer Ordnung als unableitbarer, höchster, so kann ich nicht von diesem einmal eingenommenen Standpunkt aus einer anderen Ord- nung ebenfalls Souveränität zusprechen, d. h. sie gleichfalls als höchste anerkennen, ohne die andere sozusagen in einem Atem zu verleugnen. Jede Inthronisation eines Normsystemes ist die Ne- gation eines jeden andern. Es gilt, wie KELSEN tiefsinnig fest- stellt, von jedem Normsystem wie von dem der Religion der Grund- satz der Ausschließlichkeit, das Gebot: „Du sollst keinen Gott haben außer mir“ ®. Wenn hier dieser bildhafte Ausdruck gestattet 8 Die Verwandtschaft zwischen dem Gottes- und Staatsbegriff wie überhaupt die "Tatsache der vielen Berührungspunkte zwischen Theologie und Jurisprudenz hat KELSEN bereits wiederholt, nament- lich in seiner vor 8 Jahren erschienenen Abhandlung über „Staatsunrecht“ aufgezeigt. Bezeichnend sind namentlich folgende Ausführungen: „Schon einmal habe ich mich jener nur scheinbar paradoxen Analogie bedient, die für eine tiefer dringende, die Spuren der Begriffstechnik und Denk- ökonomie verfolgende Untersuchung zwischen dem Staats- und dem Gottes- begriffe besteht. Als Personifikation logisch geschlossener, innerlich wider- spruchsloser Normsysteme haben sich beide Begriffe erwiesen, wobei die Problemstellung ihren Ausgangspunkt von der Rechtsordnung, respektive der Universalordnung nahm. .. Wie Staatsperson oder Staatswille als gemeinsamer Zurechnungsendpunkt aller Staatsfunktionen erscheint, so ist der Wille Gottes, die Person der Gottheit als eine durch die normative Weltbetrachtung postulierte Konstruktion, als der Zurechnungsendpunkt für den Gesamttatbestand des Seins anzusehen, das ein metaphysisches Bedürfnis letzliich auf dem Soll eines transzendentalen Werdegebotes gründet.“ (Sonderabdruck aus der Grünhutschen Zeitschrift, Wien, Hölder 1913, S. 17). — Neuerdings hat FRITZ SANDER in seinen Schriften (vgl. Anmerkung 15) eine geistvolle Parallele zwischen dem Gottes- und Staats- begriff gezogen. — 1835 — ist, könnte man sagen: Jedes Normsystem tritt (begriffsnotwendig) mit dem Anspruch des Katholizismus (in des Wortes ursprüng- licher Bedeutung) auf. „Die Annahme zweier Normsysteme, sofern ihre Geltung in Frage kommt, ist also nur im Sinne einer Alternative denkbar; entweder das eine oder das an- dere Normsystem kann als gültig vorausgesetzt werden. Nicht aber beide zugleich. Denn das Postulat der Einheit der Er- kenntnis gilt unbeschränkt auch für die normative Ebene und findet hier seinen Ausdruck in der Einheit und Ausschließlichkeit des als gültig vorausgesetzten Normsystems, was gleichbedeutend mit der notwendigen Einheit des Betrachtungs-, Bewertungs- oder Deutungsstandpunktes ist“ (S. 105). Diese grundsätzlichen Feststellungen bezüglich des logischen Verhältnisses zweier Normsysteme ergeben nun für das problema- tische Verhältnis zwischen Staats- und Völkerrecht folgendes Bild: Es können nicht Staats- und Völkerrecht zugleich, und zwar jedes der Normsysteme vom Standpunkt des andern aus als sou- verän anerkannt werden. Das Unmögliche einer solchen Vorstel- lung wird besonders klar, wenn man sich vergegenwärtigt, daß die Vielzahl der Staaten, deren jeder für sich Souveränität in An- spruch nimmt, aber auch dem anderen zubilligt, eine Vielzahl von ungeteilten Souveränitäten bedingen würde, die alle untereinander und mit dem gleichfalls souveränen Völkerrechte konkurrieren würden. Im Bilde gesprochen, ist für eine solche Fülle von Kon- kurrenten nicht in Gleichordnung, sondern nur in Ueber- und Unterordnung Raum. Es kann nur immer einer Staatsrechts- ordnung oder der einen Völkerrechtsordnung Souveränität zu- gesprochen werden — ein Urteil, das die Souveränität einer jeden anderen Ordnung ausschließt. Der Systemzusammenhang, in den Staatsrecht und Völkerrecht von einer reinen Rechtstheorie ge- stellt werden, ist nicht mehr als Gleichordnung, sondern nur als Ueber- und Unterordnung zu charakterisieren. Einerseits ist das Völkerrecht vom Standpunkt der Souveränität des Staats- — 14 — rechtes nur als dem Staatsrechte untergeordnet oder eingeordnet, mit einem anderen Worte als Teilordnung der Staatsrechtsordnung zu erfassen, wenn es überhaupt als Recht soll erkannt werden können. Und andererseits müssen die Staatsrechtsordnungen, sollen sie vom Standpunkte des Völkerrechtes mit ihrem Prätexte rechtlicher Geltung über- haupt bestehen können, als Teilordnungen der sie alle um- fassenden Völkerrechtsordnung konstruiert werden können. Die gleichzeitige Erfassung von Staats- und Völker- recht ineinem geschlossenen Rechtssysteme setzt also gewissermaßen ihre Denaturierung von ihrem eigenen Standpunkte aus voraus. Die Preisgabe des Anspruches auf selbständige — formelle — Geltung ist für Völkerrechts- oder Staatsrechts- ordnung der Preis für die Anerkennung materieller Geltung vom Standpunkt der anderen Ordnung aus. Das rechtskonstruktivre Mittel dieser Unterordnung des einen Normensystems unter das andere, dieser Einordnung im ursprünglichen wie im übertragenen Sinne des Wortes ist die Verweisung oder Delegation. Es ist dies bekanntlich ein Mittel, mit dem namentlich die Rechtsordnungen unausgesetzt ım größten Maßstab operieren. KELSEN verweist insbesondere auf das Beispiel der Beziehung von Gesetzes- und Verordnungsrecht (S. 112). Dank der verfassungsmäßigen Delegation der Verord- nungsinstanz erscheinen die Emanationen dieser Instanz, die in Form der Verordnung ergehen, als letzten Endes aus derselben Quelle fließend, als von derselben Art wie das Gesetzesrecht. Nur nebenbei sei erwähnt, daß die Annahme eines selbständigen Ver- ordnungsrechtes, — was nichts anderes als die Negierung des an- gedeuteten Systemzusammenhanges bedeutet, — von der herr- schenden Lehre bereits als systemwidrig abgelehnt wird. Derselbe technische Kunstgriff liegt im Grunde auch der Erscheinung einer Rechtsrezeption zugrunde; sie ist nichts als ein Spezial- fall der Delegation, eine Delegation in größten Dimensionen, wo- bei es selbstverständlich keinen Wesensunterschied ausmacht, daß hier ein fertig geformtes, inhaltlich reich erfülltes Normensystem vorliegt, das sich ein fremdes Normprinzip sozusagen mit einem Griff zu eigen macht, während in den ständig gebräuchlichen Fällen der Delegation erst eine in Entstehung begriffene Normen- gruppe, z. B. die künftig erlassenen gesetzmäßigen Verordnungen als dem delegierenden Normprinzipe zugehörig, aus dieser Quelle fließend qualifiziert wird. Berühmt ist die Verweisung der christ- lichen Moral auf das Gebot der legitimen weltlichen Obrigkeit. („Du sollst dem Kaiser geben, was des Kaisers ist.*) Auf diesem Wege geht die Fülle der Staatsrechtsordnungen als delegierter und selbstverständlich denaturierter, ihres Rechtscharakters ent- kleideter Teilordnungen in ein kirchliches Moralsystem ein. Die gleiche Bezugnahme, das gleiche Aufeinanderbezogensein kann ja meist nun auch zwischen Völkerrechtsordaung und Staatsrechts- ordnung obwalten, wenn man beide als zugleich und gleicherweise als rechtsverbindlich erkennen können soll. Und in der Tat bietet das positive Recht, und zwar Staatsrecht und Völkerrecht, genü- gend Anhaltspunkte für eine solche Beziehung und damit für einen der Schablone: Ueberordnung — Unterördnung entsprechen- den Systemzusammenhang der a priori beziehungslos erscheinenden Normsysteme. Das Völkerrecht verweist z. B. auf die staatlichen Organisationsvorschriften, nach denen etwa zu beurteilen ist, wer -— auch von Völkerrechts wegen — zum Abschluß eines Staats- vertrages legitimiert ist; das Völkerrecht enthält ferner Normen über die Anerkennung von Staaten: das bedeutet zugleich eine völkerrechtliche Autorisation oder Delegation des betreffenden Staatsrechtes in einem bestimmten Geltungsbereich. Und umge- kehrt gilt z.B. nach alter anglo-amerikanischer Rechtsvorstellung das ganze Völkerrecht als Bestandteil des Staatsrechtes — gewisser- maßen als staatliches Gewohnheitsrecht. Im Rechtsbereiche des deutschen Volkes hat neuerdings der Wunsch, sich mit dem Völ- kerrechte zu identifizieren, zur verfassungsmäßigen Rezeption des — 156 — Völkerrechtes für das Bereich des Staatsrechtes geführt, die nur gemäß der — das geschriebene Recht bevorzugenden — Tradition der deutschen Rechtsgeschichte in Form eines geschriebenen Ver- fassungsrechtssatzes auftritt. Artikel 4 der deutschen Reichsver- fassung hat bekanntlich „die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts als bindende Bestandteile des deutschen Reichsrechts“ erklärt, und nach diesem Vorbild hat auch Artikel 9 der Bundes- verfassung der deutschösterreichischen Republik „die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechtes zu Bestandteilen des Bundes- rechtes“ gemacht. All diese Bezugnahmen der Völkerrechts- auf die Staatsrechtsordnung, der Staatsrechts- auf die Völker- rechtsordnung sind Ausdruck einer Einbeziehung, einer Einordnung oder Unterordnung. Die delegierte Ordnung ‘wird — materiell im wesentlichen unverändert — formell ein Teil der delegierenden Ordnung, assimiliert sich ihr, ja wird von ihr völlig absorbiert. Das völkerrechtlich rezipierte Staatsrecht geht im Völkerrechte völlig unter, das staatsrechtlich rezipierte Völker- recht geht im Staatsrecht völlig auf, die beiderseitige spezifische Rechtsqualität geht in diesem Delegationsprozesse restlos verloren. „Im Falle eine Unter- und Ueberordnung zwischen zwei Normen- systemen angenommen wird, — was nur die bildliche Darstellung des Verhältnisses der logischen Ableitung ist* (S. 113) — kann im Grunde gar nicht mehr von zwei verschiedenen Ordnungen ge- sprochen werden. Denn die niedere muß als in der höheren ent- halten, muß als deren Bestandteil gedacht werden. „Die Vor- stellung von zwei Ordnungen kann keine endgültige sein.* „Es ist nur ein einziges Normensystem gegeben“ (S. 112). Das hat bezüglich des Objektes der Rechtswissenschaft die radikale Kon- sequenz, daß sie es nur entweder mit einem Staatsrecht oder mit dem Völkerrecht, niemals mit beiden Systemen in — sei es nun beziehungsloser oder beziehungsvoller — Vereinzelung zu tun haben kann. Mit welchem — das ist ein metajuristisches Problem, dem im folgenden an der Hand von KELSENs Ausführungen nach- — 197 — gegangen werden soll. Diese Beschränkung der Rechtswissenschaft auf eine einzige Rechtsordnung bedeutet nun allerdings keineswegs, daß der Rechtsstoff des Völkerrechtes oder des Staatsrechtes für die Rechtserkenntnis verloren gehen müsse, bedeutet vielmehr die Aufgabe, die fremde, in Koordination nicht erfaßbare Ordnung in Subordination zu erfassen. Für eine vom Standpunkt des Völ- kerrechtes ausgehende Rechtswissenschaft erscheint unser heutiges Staatsrecht als Völkerrecht, für eine vom Standpunkt des Staats- rechtes ausgehende Rechtswissenschaft das heute sogenannte Völkerrecht als Staatsrecht. In neuer Form unter ungewohntem Titel begegnet uns in beiden Fällen vertrauter Inhalt. Die Aufdeekung der Delegationsbeziehung zwischen Staats- und Völkerrecht, die — je nach dem Betrachtungsstandpunkt — die eine oder andere Ordnung als untergeordnete Stufe der zum Ausgangspunkt genommenen höheren und zugleich höchsten Ord- nung erscheinen läßt, weitet den Blick für den Delegationsmecha- nismus, als der sich im Grunde genommen die gesamte Rechts- ordnung darstellt. Durch die angedeutete Einbeziehung des Staats- rechtes in das Völkerrecht wird der durch eine Reihe von Dele- gationsakten charakterisierte Stufenbau des Rechtes um eine wei- tere Stufe erhöht. Die von KELSEN in einem trefflichen Bilde sogenannte „Normpyramide* der Rechtsordnung (S. 119) hebt, von unten betrachtet, mit den konkreten Rechtsanwendungsakten und den Erscheinungen der sogenannten Privatautonomie, dem privaten Rechtsgeschäft, an und steigt über die Verordnung zur Gesetzgebung, zur Staatsverfassung und zur Völkerrechtsordnung empor. Im Vergleich mit der außerordentlich restriktiven Rechts- konstruktion, die KELSEN in den „Hauptproblemen der Staats- rechtslehre“ geboten hatte, wonach die Gesetzgebung — als außer- halb der Rechtsebene liegend — nicht mehr als Rechts- und Staats- funktion anzusehen war, bedeutet die von KELSEN nunmehr versuchte Einbeziehung des Völkerrechtes in das Rechtssystem als höchste Stufe der Rochtshierarchie eine unverhältnismäßige Er weite- — 18 — rung des — in der gegenwärtigen Konstruktion ungeahnt weit- läufigen — Rechtsgepäudes; nimmt ja doch in diesem Ge- bäude z. B. die Gesetzgebung, die heute als die höchste Staats- funktion gilt, bei weitem noch nicht das höchste Stockwerk ein! Es ist mir eine besondere Genugtuung, daß unser Autor dieser seiner Rechtskonstruktion unter andern auch meine Vorarbeiten über den Stufenbau des Rechtes? zugrundegelegt hat, wobei jedoch seine Konstruktion durch das Hinausschreiten ausder Enge der Staatsrechtsordnung,durch das Fortschreiten ins Bereich des Völkerrechtes — ein weiterer Schritt, den ich noch nicht versucht, ja dessen Möglichkeit ich noch nicht einge- sehen hatte, — den wesentlichen Fortschritt bedeutet 1%. — KELSENs Rechtskonstruktion bringt aber nicht bloß anscheinend so heterogene Rechtselemente wie Völkerrechtssätze auf der einen Seite, Akte der behördlichen Zwangsvollstreekung oder „private“ Rechtsgeschäfte auf der anderen Seite in einen Systemzusammenhang, und weist ihnen in dem umschriebenen, weitläufigen, dabei aber in sich geschlossenen Rechtsgebäude ihre bestimmten Plätze an, er stellt auch einen im Wesen ähnlichen Systemzusammenhang zwischen den zeitlich auseinander- liegenden, inhaltlich einander widersprechenden Rechts- ® Vgl. die Artikelreihe: „Das Recht im Lichte seiner Anwendung“, Deutsche Richterzeitung, 1917—1919. — „Das doppelte Rechtsantlitz“, Jurist. Blätter, Wien, 1918. 10 FRITZ SANDER macht mir in seiner vortrefflichen Abhandlung über „Das Faktum der Revolution und die Kontinuität der Rechtsordnung“, (Zeitschrift für Öffentl. Recht, Wien 1919, Separatabdruck S. 10) mit vollem Recht zum Vorwurf, daß ich in meinen Arbeiten über den Stufenbau, des Rechtes (das Recht im Lichte seiner Anwendung, Deutsche Richter- zeitung 1917—1919, Das doppelte Rechtsantlitz, Juristische Blätter, Wien 1918) den Rückgriff auf das Völkerrecht als höchste Stufe der Rechts- ordnung überhaupt nicht in Erwägung gezogen habe. Mit derselben Ent- schiedenheit aber, mit der ich nunmehr dank den aufhellenden einschlägigen Schriften KELSENS, SANDERS, VERDROSSENS die Möglichkeit dieses Rück- griffes betone, muß ich nach wie vor seine behauptete Notwendigkeit in Abrede stellen. — 1899 — erscheinungen her. „Indem man erkennt, daß es das Ver- hältnis der höheren zu der aus ihr abgeleiteten niederen Ordnung ist, das in der Beziehung einer abänderbaren Ordnung (einer Ord- nung mit variablem Norminhalt) zu den neuen hinzutretenden Normen vorliegt, vollzieht sich auch die Ueberwindung jenes dy- namischen Elementes, das in der Vorstellung der Normänderung gelegen ist. Denn jede Aenderung muß — um von der statisch- normlogischen Betrachtung überhaupt erfaßt werden zu können — auf eine Bestimmung der ersten Ordnung des ursprünglichen Normenkomplexes zurückgeführt, von dieser delegiert und so gleich- sam in null schon vorweggenommen vorgestellt werden. Jede Ordnung, die sich dadurch als „abänderbar“ deklariert, daß die Bedingungen dafür statuiert, wann und wie der Inhalt einer ihrer Normen als geändert anerkannt werden kann, enthält alle mög- lichen Aenderungen schon in dem Blankett der diese Bedinsungen statuierenden Norm; sie birgt alledenkbaren Variationen ihres Norm- inhalts potentiell in sich. In diesem Sinne ist sie sich stets gleich, ist in ihrer Identität stets unveränderbar. Und diese — allgemein anerkannte — formelle Identität einer Ordnung trotz ihres wan- delnden Inhalts ist die gleiche normlogische Tatsache wie die Einheit der ‚höheren‘ und der aus ihr abgeleiteten ‚niederen‘ Ord- nung“ (S. 120). Ich darf erwähnen, daß unser Autor auch bei dieser Beurteilung der Normänderung auf verwandte, in der Formulierung des Tatbestandes allerdings nicht annähernd so voll- endete Ausführungen verweisen kann, die ich in dieser Zeitschrift im Rahmen meiner Abhandlung über die „Rechtseinheit“ vorge- bracht habe!!. 3. Nachdem KELSEN mit den schon vorweggenommenen Argu- menten die Unmöglichkeit einer dualistischen, Staats- recht und Völkerrecht mit ihrem unverkürzten Geltungsanspruch inNebenordhung vereinigenden Rechtskonstruktion dargetan ıı Vgl. Archiv des öffentl. Rechts, Bd. 37, Heft 1. — 1% — hat, wendet er sich den beiden Möglichkeiten einer monisti- schen, das Völkerrecht und Staatsrecht in gegenseitiger Ueber- und Unterordnung verschmelzenden Rechtskonstruktion zu. Zwei Hypothesen stehen hier zur Wahl, die gleicherweise zu einem monistischen System, d. h. aber — der Ausdruck ist nämlich pleonastisch, da jedes wirkliche System in einem gewissen Sinn monistisch ist, — überhaupt zu einem System führen: Der Primat des Staatsrechtes oder der des Völkerrechtes. Der dieser Abhandlung zur Verfügung stehende Raum ver- bietet es, der Auseinandersetzung im einzelnen zu folgen, die KEL- SEN zunächst mit den einen Primat des Staates voraussetzen- den Theorien sucht. Die radıkalste Konsequenz aus dieser Ge- dankenrichtung, die sich nicht ganz mit Unrecht auf die — die Autorität des Staates auf die Spitze treibenden — Autorität HE- GELs berufen kann, ist bekanntlich die einfache Leugnung des Völkerrechtes, die namentlich FRICKER und LASSON, neuerdings SOMLO ausgesprochen haben. Eine solche negative Stellungnahme ist konstruktiv selbstverständlich völlig unfruchtbar; damit ist das Problem einer befriedigenden systematischen Konstruktion des er- fahrungsmäßig gegebenen Rechtsnormenmateriales selbstverständ- lich nicht gelöst, sondern, sei es auch unbewußt, unterschlagen. Von der Grundposition des Staatsrechtes aus das Völkerrecht formell als Staatsrecht nachzuweisen und ihm einen systematischen Ort im Staatsrechtssysteme anzuweisen: Darum handelt es sich für eine Theorie, die den Primat des Staatsrechts behauptet. Die logische Bedingung einer solchen Konstruktion hat KELSEN treffend folgendermaßen formuliert: „Nur wenn und insoweit die staatliche Rechtsordnung im Wege einer Delegation Völkerrechtsnormen zu ihren eigenen macht, können diese als für die Staatsperson ebenso verbindlich erkannt werden wie andere Normen des staatlichen Rechts“ (S. 139). Es ist also der Staatsrechtstheörie die Aufgabe gestellt, eine derartige Delegation des Völkerrechtes zu finden, und ihr nicht gestattet, von vornherein auf die staatsrecht- liche Konstruktion des Völkerrechtes zu verzichten. — 11 — Der bekannteste Konstruktionsversuch dieser Art ist wohl die von ALBERT und PHILIPP ZORN vorgenommene Deutung des Völkerrechtesals ‚„äußeres Staatsreeht“ Hienach gilt das Völkerrecht nur kraft staatlicher Anerkennung, deren typischer Weg der Staatsvertrag ist. „Die den Primat der staat- lichen Rechtsordnung und damit die Souveränität des Staates be- gründende (oder voraussetzende) Anerkennungstheorie ist wesens- verwandt — wenn nicht identisch — mit der in der deutschen Staatsrechtslehre viel verbreiteten Anschauung, die die Geltung des Völkerrechts auf die sogenannte Selbstverpflichtung des Staates zurückführt“ (S. 169). Die Auseinandersetzung mit dieser Selbst- verpflichtungstheorie, die in BERGBOHM, JELLINEK, LISZT und anderen ihre bedeutendsten Vertreter hat, veranlaßt unseren Autor, in einem Exkurse das Problem der staatsrechtlichen und völker- rechtlichen Gültigkeit von Staatsverträgen aufzurollen, ferner wird die dem in Rede stehenden Theorienkreise angehörige Auffassung des Völkerrechtes als gemeinsames Rechtan der Hand der einschlägigen Ausführungen SCHOENs einer Kritik unterzogen. Die radikalste und, wie auch KELSEN anerkennt, konsequenteste Durchführung einer den Primat des Staatsrechtes voraussetzenden, also staatsrechtlichen Konstruktion des Völker- rechtes verdanken wir VERDROSS!?, einem rechtstheoretisch sehr scharfsinnig urteilenden Autor, der allerdings neuerdings dem Primate des Völkerrechtes zuneigt '?. Der Hypothese vom Primat der Staatsrechtsordnung erwächst außer der an sich schon nicht leichten Aufgabe, die sog. „über- staatliche“ Völkerrechtsordnung staatsreehtlich zu konstruieren, das gewiß noch schwierigere Problem, auch die übrigen mit dem Anspruche der Souveränität auftretenden Staatsrechts- 12 Zur Konstruktion des Völkerrechts. Zeitschrift für Völkerrecht, 1914, S. 329 £. 18 Grundlagen und Grundlegungen des Völkerrechts, Zeitschrift für Internat. Recht, Bd. 29, S. 65 fi. — 12 — ordnungen, sei es nun zufolge unmittelbarer Delegation der vorausgesetzten Staatsrechtsordnung, sei es auf dem Um- wege der staatlich delegierten Völkerrechtsordnung als Teil- ordnungen der zum Ausgangspunkt genommenen Staats- rechtsordnung zu begreifen. Man kann sich darüber keiner Täuschung hingeben, daß diese mannigfaltige (scheinbare) Rechts- erfahrung infolge der zahllosen inhaltlichen Widersprüche zwi- schen den einzelnen Rechtsordnungen nicht reibungslos und aus- nahmslos in das System eines beliebigen Staatsrechtes eingehen werden, doch braucht diese — von KELSEN übrigens nicht weiter verfolgte — Erwägung kein Hindernis zu sein, die Vorstellung des Primates einer bestimmten Staatsrechtsordnung zu vollziehen und darauf ein (doch immerhin den Großteil der a priori außer- staatlichen und fremdstaatlichen Rechtserfahrung in sich schlie- ßendes) Staatsrechtssystem zu gründen. „Die aller Erkenntnis und so auch der juristischen innewohnende Tendenz zur Einheit über- windet in der Hypothese, die als der Primat der einzelstaatlichen Rechtsordnung bezeichnet wurde, die — vorerst gegebene — Viel- heit der Rechtsordnungen oder Staaten in der Weise, daß sie die eigene staatliche Rechtsordnung über die andere ausdeht, und so — formell, wenn auch nicht materiell — zu einer Universal- ordnung gestaltet. Das ist unzweifelhaft der letzte Sinn jeder juristischen Erkenntnis, jeder diese Erkenntnis begründenden, ermöglichenden Hypothese. Und darum muß auch die Konstruktion des Primates staatlicher Rechts- ordnung als eine echte juristische Hypothese gelten“. (8. 188) Umso eher gilt dies aber für KELSEN von der Konstruktion des völkerrechtlichen Primates. Nach allgemein anerkannter Auffassung gehört zum Wesen und Begriff des Völkerrechtes, daß es eine Gemeinschaft gleich- berechtigter Staaten konstituere. „Die Vorstellung der Koexistenz einer Vielheit von Gemeinwesen, die trotz der tatsäch- 14 Von mir gesperrt. — 193 — lichen Verschiedenheit ihrer Größe, Volkszahl und effektiven Macht- mittel rechtlich gleichwertig sind... ist nur möglich mit Hilfe einer juristischen Hypothese: daß über den als Staaten angesehenen Gemeinwesen eine Rechtsordnung steht, die die Geltungsbereiche der Einzelstaaten gegenseitig abgrenzt, ... . die, als eine Universalordnung, die zu besonderen Rechtssubjekten per- sonifizierten einzelstaatlichen Rechtsordnungen aus ihrer Isoliert- heit (und damit aus ihrer Höchstwertigkeit oder Souveränität) heraushebt, und sie — nunmehr als Teilordnungen — zu einem Ganzen, zu einer „Gemeinschaft“ verbindet.“ (S. 204/5). Damit ist die Rechtskonstruktion auf Basis des Primates des Völker- rechtes skizziert. Eine solche Konstruktion wird zunächst durch die Vorstel- lung von der „Objektivität“ des Völkerrechtes (S. 206) nahegelegt, eine Vorstellung, die trotz Anerkennungstheerie und sonstiger nur mit dem Primat des Staatsrechtes zu vereinbarender Gedankengänge besteht. Auch die von KELSEN eingehend unter- suchte Lehre von den „Grundrechten des Völkerrechtes* deutet auf einen mehr oder minder großen Rest von völkerrechtlichen Bestimmungen hin, die sich nach herrschender Auffassung in ihrer spezifisch völkerrechtlichen Geltung jeder staatlichen Rezeption und damit einer staatsrechtlichen Konstruktion entziehen. Aber gar die unbestrittene Völkerrechtsbestimmung, wonach neu ent- standene Staaten von der Völkerrechtsgemeinschaft anzuerkennen sind, kann schlechterdings nicht hinwiederum in ihrer Geltung auf eine staatliche Geltung — etwa gar des anzuerkennenden Neustaates zurückgeführt werden und scheint somit jedem Ver- such einer staatsrechtlichen Konstruktion des Völkerrechtes zu spotten. Nur nebenbei sei erwähnt, daß KELSEN in diesem Zusammen- hange das durch die revolutionäre Umgestaltung Mitteleuropas gerade derzeit zu besonderer Aktualität gelangte Problem der Staatsentstehung stellt (S. 235 ff.) und zu dem Ergebnis Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 13 — 14 — gelangt, daß auch für die juristische Konstruierbarkeit dieser Erscheinung die Annahme des Primates der Völkerrechtsordnung bedingend sei. Im Normenschatz des Völkerrechtes und nur in diesem findet sich die „Erzeugungsregel“ für das Werden eines Staates, die somit auch revolutionäres Geschehen unter gewissen Voraussetzungen — im Falle des Sieges der Revolution — als Rechtsfunktion (freilich nur des Völkerrechtes) zu erkennen er- laubt und damit die rechtliche Idealität der kausalen Realität — gemäß der vorhin festgestellten Grundtendenz der Norm, der Werterkenntnis, nach möglichster Annäherung an die Wirklichkeit — um einen großen Schritt näher bringt. Freilich braucht — wohl auch im Sinne KELSENs — diese „Erzeugungsregel“ nicht notwendig einen formellen Anerkennungsakt als Bedingung der Staatsentstehung zu setzen, wie es neuestens SANDER in seiner im übrigen glänzenden Abhandlung über „Das Faktum der Revolution und die Kontinuität der Rechtsordnung“ !? ausdrücklich fordert. Auch die Ergebnisse der Revolution an sich können völkerrecht- lich als Entstehungsgrund eines neuen Staates oder, anders aus- gedrückt, als Bedingung für eine neue völkerrechtliche Teil- ordnung gestaltet sein!®. — Das letzterwähnte Problem leitet un- mittelbar zu dem womöglich noch aktuelleren Probleme der Kontinuität revolutionär geschiedener Staatsrechtsordnungen über (8. 235 ff.), wozu nur in Kürze erwähnt sei, daß die Her- stellung einer solchen Kontinuität selbstverständlich nur auf dem Umwege des Völkerrechtes, unter der Voraussetzung des völker- rechtlichen Primates möglich ist. Man muß auf den Philosophen CHRISTIAN WOLFF zurück- greifen, um aufein annähernd reines, auf den Primat des Völkerrechts gegründetes, die einzelnen Staaten umfassendes Völkerrechts- system zu treffen. KALTENBORN, der WOLFFs Lehre sozusagen 15 Vgl. Anmerkung 9. ı6 Nähere Ausführungen zu diesem Thema hoffe ich demnächst abge- sondert veröffentlichen zu können. — 195 — entdeckt und fortgeführt hat, fehlte zwar nieht die Einsicht, wohl aber der Mut der Konsequenz, und so ist diese Fortführung zu- gleich eine durch die Autoritätsvorstellung vom Staate bewirkte Abschwächung und Trübung der WOLFFschen Gedankengänge. Erst KELSEN als dem Wiederentdecker von WOLFFs Konstruktion der „cıvitas maxıma“* blieb es vorbehalten, das Völkerrechts- system als ein alle Staatsrechtsordnungen der Welt sich einver- leibendes Weltrechtssystem, als einen die Einzelstaaten ihrer Souveränität entkleidenden W eltstaat hinzustellen. Mit diesen Konsequenzen aus dem Prinzipe des völkerrechtlichen Pri- mates steht und fällt überhaupt die Annahme eines selb- ständigen Völkerrechtes — und wer dieses in seiner selbständigen Existenz nieht aufgeben, wer es nicht zur Kreatur der Staaten erniedrigen will, muß es in der beschriebenen Weise erhöhen — ungeachtet der Folge, daß hiemit die Einzel- staaten Geschöpfe und Abhängige eines Weltstaates werden. Dieser Staatscharakter der Völkerrechtsordnung leidet, wie unser Autor überzeugend beweist, infolge der mangelnden oder mangelhaften Organisation der Völkerrechtsgemeinschaft nicht den mindesten Abbruch. Der Unterschied zwischen der sogenanten organisierten und nichtorganisierten Gemeinschaft (S. 257) legt bei der besonderen Bedeutung, die man dem Worte Organisation und ÖOrganisiertheit zuzuschreiben gewohnt ist, nicht an der Grenze zwischen Staat und Nichtstaat, sondern durchaus inn er- halb einer staatlichen Ordnung. Uebrigens ist die Völkerrechts- gemeinschaft durchaus nicht ohne Organisation, sondern läßt nur den hergebrachten Typus der Organisation, namentlich den modernen staatlichen Behördenapparat vermissen. Die Völker- rechtsgemeinschaft ist einfach ein Staat auf primitiver Stufe der Organisation. — Selbst der Krieg, die Rechtserscheinung des Krieges, (die sub specie der Völkerrechtsordnung einem rechtlich zugelassenen Zweikampf gleicht), läßt sich, wiewohl der Krieg dem Gedanken einer Staatengemeinschaft auf den ersten Blick am 13* — 19 — meisten zu widerstreben scheint, auch dann, ja gerade dann juri- stisch unschwer konstruieren, wenn er sich nicht zwischen sou- veränen Staaten abspielt. KELSENs Konstruktionsversuch des Krieges als völkerrechtlieche Exekution fordert aller- dings die billige Frage heraus, welche der kriegführenden Parteien denn eigentlich die Rolle des Delinquenten und welche die des Exekutors spielt, was man im Grunde erst am Ergebnisse des Krieges erkennen könnte, falls man sich nicht mit dem Gedanken befreunden möchte, daß unter Umständen von Rechts wegen der Exekutor ausgeplündert werden und der Delinquent triumphieren könnte; freilich ist die von KELSEN versuchte Deutung des Krieges nicht unausweichlich. — Auch die beliebte Unterscheidung zwischen Korporation und Sozietät kann gegen den Staatscharakter der Völkerrechtsordnung keinerlei Beweis bilden. KELSEN weist schlagend nach, daß dieser Unterschied nicht objektiv sondern nur subjektiv besteht. Wenn man allein mit dem Begriffe der Korporation die Vorstellung der Personqualität verbindet, so wird man eben die übliche Auffassung der Völkerrechtsgemeinschaft mit deren Hypostasierung zur Staatsperson der Völkerrechts- gemeinschaft revidieren und in der Völkerrechtsgemeinschaft eine Korporation erblicken müssen. In diesem Zusammenhange unternimmt KELSEN einen ein- gehenden Exkurs in die naheliegende Theorie der Staaten- verbindungen. Die nähere Auseinandersetzung mit diesem von unserem eigentlichen Thema etwas abliegenden Problem und der von unserem Autor gefundenen Lösung muß hier ausgeschaltet bleiben, um an gelegenerem Orte nachgetragen zu werden. Nur so viel sei angedeutet, daß unter KELSENs vernichtender Kritik die hergebrachten Unterscheidungen zwischen sozietären und korporativen Staatenverbindungen, zwischen Staa- tenbundund Bundesstaat, zwischen zusammengesetz- tem Staat und Einheitsstaat aufgehoben werden. Der Bun- desstaat vor allem, diese für den Deutschen bedeutsamste — 197 — Staatsform, erscheint als nichts anderes denn ein dezentrali- sierter Einheitsstaat. Abschließend betrachtet KELSEN die Ergebnisse seines Werkes sub specie der großen Weltanschauungsgegensätze (S. 314 ff.). Die Theorie vom Primat des Staates ist verhältnismäßig individualistisch-subjektivistisch — und sie ist der wissenschaftliche Mantel des Imperialismus. Die Theorie vom Primat der Völkerrechtsordnung entspringt kollektivistischem, objektivistischem Denken und sie ist die rechtstheoretische Grundlage des Kulturideals des Pazi- fismus. Das Werk läßt erkenntnismäßig die Wahl zwischen den beiden grundsätzlichen rechtstheoretischen Positionen offen, willensmäßig ergreift aber unser Autor sehr entschie- den Partei: Das hinreißend geschriebene tiefe Werk klingt in eine schwungvolle ethische Apotheose des Primates der Völkerrechtsordnung aus. * * * KELSEN spricht in seinem großen Werke gelegentlich das große Wort aus, „daß die Jurisprudenz in demselben Maße Wissen- schaft wird, als sie dem Postulate der Einheit ihrer Erkenntnis genügt, als es ihr gelingt, alles Recht als ein einheitliches System zu begreifen“ (S. 152). Stellt man tatsächlich an die Rechts- wissenschaft diese am philosophischen Systemgedanken orientierte, im Sinne einer Wissenschaftslehre selbstverständliche Forderung, dann darf man die Behauptung wagen, daß die Jurisprudenz, deren seit Jahrzehnten und namentlich in den letzten Jahren in- tensivierte Tendenz zur Selbstkritik und Einkehr, zum Anschluß an die Wissenschaftsgemeinschaft nicht zu verkennen ist, erst mit dem Werke, das jene große Einsicht ausspricht, den Grad von Wissenschaftlichkeit erreicht habe, der den Ehrentitel Rechtswissenschaft verdient. Jedenfalls kann erst im Stadium eines solchen, am Systemgedanken orien- tierten Wissenschaftsbetriebes von einer „reinen Rechts- wissenschaft“ die Rede sein. — 1% — Diese reine Rechtswissenschaft ist aber meines Erachtens doch nicht notwendig nur eine. Die Forderung der Einheit- lichkeit deckt sich nicht mit der der Einzigkeit, und ich würde es für ein Mißverständnis halten, diese beiden Vorstellungen zu konfundieren. Nur eine dualistische oder pluralisti- sche Konstruktion im Sinne des selbständigen Nebenein- anderbestehens von unabhängigen Ordnungen in einem System ist unvollziehbar, möglich bleibt ein Dualismus oder Pluralis- mus von Konstruktionen". Konkret gesprochen: Die Rechtswissenschaft ist gewiß ein Ungedanke, die Völkerrecht und Staatsrecht unabhängig voneinander, aber gleichzeitig nebenein- ander, in gleichwertiger Geltung stehend behauptet. Aber es läßt sich meines Erachtens ohne weiteres die Vorstellung einer Mehr- heit von Theorien vollziehen, von denen die eine den Primat des Völkerrechtes, die andere den Primat des Staatsrechtes oder genauer eines bestimmten Staatsrechtes zur Hypothese hat. Ob diese beiden voneinander unabhängigen, gleicherweise möglichen Systeme gleicherweise als Rechtssystem anzusprechen seien, — woran KELSEN allerdings entschieden Anstoß nimmt — er- scheint mir als eine untergeordnete terminologische Frage. Wenn man sich nur dessen bewußt bleibt, mit demselben Aus- druck grundlegend Verschiedenes zu bezeichnen, wenn man sich den Terminus in den verschiedenen Bedeutungen, in denen er ver- wendet wird, mit verschiedenen Vorzeichen vorstellt, dann hat die Gemeinsamkeit des Ausdruckes, die bei der beschränkten Aus- drucksfähigkeit der Sprache schwer vermeidbar ist, nichts Be- denkliches gegen sich. Man muß sich also vor Augen halten, daß das Wort Völkerrecht unter der Voraussetzung des Primates 17 So auch KELSEN S. 150 — im Ausdruck vielleicht nicht ganz deut- lich —: „Eine dualistische Konstruktion des Verhältnisses zwischen Völker- recht und staatlichem Recht ist zwar logisch nicht unmöglich, aber die völkerrechtliche Theorie hat diese Konstruktion nicht folgerichtig durchgeführt.“ — 19 — des Völkerrechtes einen ganz anderen „Rechtswert“, ja überhaupt eine andere Wertkategorie zum Ausdruck bringt, als es dasselbe Wort in dem Falle tut, daß der Primat des Staatsrechtes voraus- gesetzt wird, — eine Voraussetzung, die das Völkerrecht als in- haltlich qualifizierten Teil des Staatsrechtes erscheinen läßt. Vice versa hat man zwei grundverschiedene Bedeutungen des Wortes „Staatsrecht“ zu unterscheiden. Man scheut sich ja z. B. auch nicht, verschiedene, sozusagen durch eine Welt geschiedene M o- ralsysteme anzunehmen — woran höchstens auch wieder der gemeinsame Ausdruck auszusetzen ist. Die Ausführungen unseres Autors können, wie ich glaube, dahin gedeutet werden, daß er nicht den Dualismus der Systeme, sondern bloß den Dualismus im Systeme überwinden wollte Er bekämpft grundsätzlich nur eine Rechtswissenschaft mit der Hypo- these des Primates von Völkerrecht und Staatsrecht — ähnlich wie er bereits in den „Hauptproblemen der Staatsrechtslehre“ aus demselben, allerdings noch unausgesprochenen und wohl noch un- bewußten Systemgedanken heraus die Annahme von gesetztem und Gewohnheitsrecht als zugleich oberster Rechtsquellen be- kämpft hat, — sieht aber wohl die Hypothese vom Primat des Staatsrechtes ebensogut wie die vom Primat des Völkerrechtes für logisch möglich an. Wenigstens verrät sich die Wahl für den Primat des Völkerrechtes, die KELSEN am Schlusse des Werkes trifft, als durchaus — in einem unbetonten Sinn des Wortes. — willkürlich und wird so zur Bestätigung der logischen Möglichkeit der anderen Position. Diese Bestäti- gung erfolgt aber auch ausdrücklich — sogar im Zusammenhange mit der Bezweiflung der Zweckmäßigkeit der fraglichen Konstruk- tion. „Soll ihre Leistungsfähigkeit beurteilt werden, so ist vor- weg anzuerkennen, daß sie ihr Erkenntnisziel zu erreichen wohl imstande ist: Die Einheit der Rechtsordnung ist hergestellt. Frag- lich bleibt nur, ob der Weg, auf dem das Ziel erreicht wird, nicht zum Verzicht auf wichtige, vielleicht die wichtigsten Werte — 200 — zwingt“ (S. 190). Wären unter diesen Werten Rechtswerte zu verstehen, so würde dies die Position des Staatsrechtsprimates problematisch machen; es handelt sich aber „nur“ um den Ver- zicht auf die „Idee einer Gesellschaft gleichberechtigter Gemein- wesen“, also einen sozialethischen oder kulturpolitischen Wert, dessen Unrealisiertbleiben logisch der Annahme des Staatsrechts- primates nichts anhaben könnte. Diese Feststellungen sind an dieser Stelle dadurch veranlaßt, daß neuestens FRITZ SANDER, von KELSENs Lehre zwar ausgehend, aber weit über sie hinausgehend, die Möglichkeit eines Stehen- bleibens der Rechtskonstruktion bei der einzelnen Staats- rechtsordnung negiert und den Rückgriff zur Völ- kerrechtsordnung postuliert hat. An Stelle einer Fülle geist- voller von SANDER ausgesprochener Formulierungen des Gedankens vom Völkerrechtsprimat sei nur folgende vollendetste zitiert: „Der letzte empirische Maßstab, der im Gebiete des reinen Willens gegeben ist, sind die Verfahren des Völkerrechtes, die frei- lich selbst wieder in mehreren Stufen sich vollziehen. Die Ver- fahren des Völkerrechtes sind daher die empirische Er- füllung des Postulates des Staates. Die Verfahren des Völker- rechtes sind der Weltstaat“1®, SANDER hält demnach nur ein Völkerrechtssystem für möglich, weil nur in diesem Systeme die gesamte Rechtserfahrung beschlossen sei. Was nötigt aber denn, so muß ich einwenden, den Theoretiker, die Erscheinungen des Völkerrechtes ebenso wie die einer bestimm- ten Staatsrechtsordnung zur Rechtserfahrung, zum Recht der gleichen Kategorie zu rechnen? Der Erkenntnisdrang, der sich als Vereinheitlichungsbestreben äußert, tendiert ja wohl dahin, ı8 „Die transzendentale Methode der Rechtsphilosophie und der Begriff des Rechtsverfahrens.*“ Zeitschrift für Öffentl. Recht, Wien, Verlag Deuticke, Jahrgang 1919, S. 488. — Erwähnt sei noch die neueste Schrift SANDERSs über „Alte und neue Staatsrechtslehre, Zeitschrift für öffentl. Recht, 1920, ferner nochmals auf die in Anm. 9 zitierte Schrift hingewiesen. — 201 — die gesamte Erfahrung normativer Erscheinungen in ein System zu bringen. Demnach müßte, ja könnte nicht einmal SANDERSs Standpunkt ein notwendiger Ruhepunkt sein. Aber eben- sowohl, wie ein scheinbar umfassenderer Systemzusammenhang als der von SANDER vollzogene vollziehbar ist, erscheint mir auch ein scheinbar engerer als möglich. Als dieses engere System er- scheint die Staatsrechtsordnung, die ja freilich, genau besehen, ebenso universal und unendlich ist wie jedes andere System. SANDER setzt meiner Meinung nach, den Systemgedanken über- spannend, sein System, das tatsächlich nur ein System, eines der verschiedenen möglichen Systeme ist, irrtümlich mit dem Systeme gleich. Ich möchte mir mit KELSEN die Wahlmöglichkeit zwischen Völkerrecehts- und Staatsrechtsordnung wahren und glaube, daß hiedurch die Rechtstheorie an Systematik nichts verliert, an innerem Reichtum aber gewinnt. — 202 — II. Aus der Praxis des Staatsrechts. — Das Dienstverhältnis der weltlichen Kirchenbeamten. Ein Gutachten von RoBERT PILoTY. Durch den Reichsverband deutscher Kirchenbeamten, Zentrale München sind mir mit Schreiben vom 22. Juli und 5. August 1921 folgende Fragen zur rechtlichen Beurteilung in Gestalt eines Gutachtens vorgelegt worden: 1. Istder Dienst der deutschen Kirchenbeamten, Kirchenangestellten, sowie dies in einem vorgelegten Schreiben des bayer. Staatsministeriums für Unterricht und Kultus an den Reichsarbeitsminister vom 26. Oktober 1920 zum Ausdruck gebracht ist, ein öffentlich-rechtliches? 2. Kann der Staat zur Zuschußleistung veranlaßt werden? 3. Kann der Landtag als solcher zu diesem Fragenkomplex der Kirchenangestellten als Angestellter öffentlich-rechtlicher Körperschaften entscheidend Stellung nehmen? 4. Ist der Kirchendienst, wenn er als öffentlich-rechtlicher erklärt wird, ein Privatdienst, läßt sich daraus ein privatrechtliches Verhältnis ableiten ? 5. Kann bei festgestellter öffentlich-rechtlicher Eigenschaft des Dienstes ein Tarifvertrag abgeschlossen werden, oder scheidet dies unter der Voraussetzung dieser Eigenschaft aus? 6. Kann auch für die Kirchenangestellten, soweit Voll- oder Haupt- — 203 — beschäftigung in Frage kommt, dieselbe Art der Besoldung wie bei den Angestellten der Krankenkassen usw., die angewiesen sind, nach der Beamtenbesoldung zu bezahlen, verlangt werden? 7. Könnte das Verhältnis der Kirchenbeamten etwa auch analog der Regelung des Verhältnisses der Gemeindebeamten geregelt werden? Beantwortung. I. Der Personenkreis, um dessen dienstrechtliche und namentlich besoldungsrechtliche Verhältnisse es sich handelt, umfaßt jene Bedien- steten anerkannter Glaubensgesellschaften, welche das Kirchenrecht als weltliche und niedere Kirchendiener zu bezeichnen pflegt. Es scheiden aus die Geistlichen, die in weiterem Sinne ja auch Kirchenbeamte sind, es scheiden ferner aus die höheren weltlichen Kirchenbeamten, welche Inhaber von Stellen der Kirchenbehörden, wie Ordinariate, Kon- sistorien usw. sind. In erster Linie sollen die Verhältnisse derjenigen Religionsgesellschaften berücksichtigt werden, welche die rechtliche Stellung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft im Sinne der Reichs- verfassung Art. 137 haben und es sollen vorwiegend die bayerischen Verhältnisse in dieser gutachtlichen Aeußerung gewürdigt werden. Das Gutachten wird sich also vor allem mit den weltlichen und niederen Kirchendienern der zur Zeit in Bayern als Religionsgesellschaften mit der Rechtsstellung von öffentlich-rechtlichen Körperschaften anerkannter Kirchen zu befassen haben. Die formelle, rechtliche Würdigung der Verhältnisse dieser Kir- chendiener kann an der Tatsache nicht vorübergehen, daß die Besol- dungsverhältnisse dieses Personenkreises materiell unzureichend sind. Wie verschiedenartig auch die Einkünfte der weltlichen und niederen Kirchendiener in Deutschland überhaupt, in Bayern insbesondere und innerhalb der verschiedenen Bekenntnisse sein mögen, wie auch zuge- geben werden mag, daß in seltenen einzelnen Ausnahmefällen dieser Kirchendienst ein auskömmlicher sein mag, so steht doch fest, daß im allgemeinen Durchschnitt diese Verhältnisse schon ehedem recht kärg- liche gewesen und daß sie durch den Tiefstand der allgemeinen wirt- schaft.ichen Verhältnisse unerträgliche geworden sind. Daran trägt nicht zum Geringsten der Umstand mit die Schuld, daß eben die recht- lichen Grundlagen des Dienstverhältnisses dieser Personen zum Teil überlebt, zum Teil nicht hinreichend geklärt sind. Der patriarchalische Grundzug, der heute noch die kirchenrechtlichen — 204 — Dienstverhältnisse überhaupt und namentlich in den alten großen Kirchen beherrscht, ist auch für die dienstliche Stellung der weltlichen Kir- chendiener bisher bestimmend geblieben. Ihre Zusammenschließung im Reichsverband beweist für sich allein schon, daß auch in diesem Kreise das Verständnis für den im Zug der Zeit liegenden Koalitions- gedanken, d.h. den Gedanken der berufsmäßig geschlossenen Selbst- hilfe erwacht ist. Die Ringbildung der Berufsverbände konnte und durfte vor den Kirchendienern nicht haltmachen. Ohne Zweifel aber bestehen für das Vorgehen eines solchen Reichsverbandes Schwie- rigkeiten und Rücksichten besonderer Art, deren sachgemäße Ueber- windung und Würdigung nur möglich ist, wenn der rechtlichen beson- deren Natur und der etwaigen Neugestaltung des zugrunde liegenden Dienstverhältnisses die entsprechende Aufmerksamkeit von allen betei- ligten Kreisen zugewendet wird. In den mir vorgelegten Fragen sind die wesentlichen in Betracht kommenden Gesichtspunkte berührt. Voran steht die Frage nach der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Natur des Dienstverhält- nisses. Mit ihr hängen alle anderen Fragen mittelbar oder unmittelbar zusammen. Es soll deshalb die rechtliche Natur des Dienstverhält- nisses zunächst untersucht werden. Il. Jedes berufsmäßige öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ist zu- nächst dadurch bestimmt, daß die Gestaltung des Dienstverhältnisses nach Inhalt und Form wenn nicht ausschließlich, so doch überwiegend einseitig durch die über die öffentliche Gewalt verfügenden Dienst- herrn geschieht. Der Dienstherr stellt die Regeln des Dienstes auf, stellt den Diener an, versetzt, befördert, entläßt ihn, verfügt über die Dienst- und Disziplinargewalt und ordnet einseitig die Bezüge. Das Vorbild des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ist der Staats- dienst. Durch gesetzgebenden Akt der Staatsgewalt wird das Dienst- verhältnis nach allen Seiten geregelt. Das Beamtengesetz mit der ihm zugehörenden Besoldungsordnung ist die lex contractus, an der durch Uebereinkommen nichts, oder nur in ausdrücklich vorgesehenen Fällen Nebensächliches geändert werden kann. Dienstherr ist der Herrscher oder sein verfassungsmäßig berufener Vertreter, in der Monarchie der König, in der Republik der Träger der .vollziehenden Gewalt, also je nach positiver Verfassungsanordnung der Präsident, die Regierung, das Gesamtministerium oder Einzelministerium. Ihm steht zu das Anstellungsrecht, die Handhabung der Dienst- und Disziplinargewalt, — 205 — nach Maßgabe des Gesetzes, er weist die Gehälter, Pensionen usw. zu nach Maßgabe der Besoldungs- und Pensionsordnung. Nach dem Vorbild der staatlichen gestaltet sich auch das Dienst- recht derjenigen Körperschaften, denen das Gesetz die Rechtsstellung der öffentlich-rechtlichen Körperschaften einräumt. Doch findet hier das staatliche Dienstrecht nicht unmittelbar Anwendung. Jede beson- dere Art öffentlich-rechtlicher Körperschaft hat auch ihr besonderes Dienstrecht. Es gibt keinen Rechtsgrundsatz von allgemeiner Gültig- keit, wonach etwa ein gemeinsames oder auch nur gleichartiges und und dem öffentlichen Staatsdienst nachgebildetes Korporationsdienst- recht bestehen müsse und ohne weiteres für alle Körperschaften des öffentlichen Rechtes gelte. Das Deutsche Recht ist in dieser Hinsicht noch in der Entwicklung begriffen. Es fehlen ihm selbst noch die allgemeinsten einheitlichen Rechtsgrundsätze, so daß bisher das Recht jeder einzelnen Art öffentlich-rechtlicher Körperschaft in den für sie maßgebenden besonderen Quellen des Reichs- oder Landesrechts zu suchen ist. So finden sich Sonderbestimmungen für die reichsrechtlich geregelten Korporationen der Arbeiterversicherung für Krankenkassen, Berufsgenossenschaften und Versicherungsanstalten, in der Reichsver- sicherungsordnung, während das Dienstrecht der Gemeinden in den landesrechtlichen Gemeindeordnungen und Gemeindebeamtengesetzen zu finden sind. Die Lücken in der einheitlichen Rechtsgestaltung hat die Reichsverfassung durch eine sehr bezeichnende Zuständigkeitsvor- schrift wenigstens andeutungsweise auszufüllen gesucht, indem Art. 10 Ziff. 3 RV. dem Reich das Recht gibt, Grundsätze aufzustellen für... 3. das Recht der Beamten aller öffentlichen Körperschaften. Es ist von dieser allgemein gehaltenen Zuständigkeit des Reiches noch kein Gebrauch gemacht worden. Nur der allgemeine Satz kann als geltendes Recht heute schon festgestellt werden: Indem das Recht, sei es die Verfassung oder ein Gesetz, einer Körperschaft die Rechtsstellung der Körperschaft des öffentlichen Rechts verleiht, gibt es dieser Körperschaft die Befugnis, im Rahmen der bestehenden Staatsgesetze (Reichs- und Landesgesetze) ihr öffentliches Dienstrecht durch Körperschaftsstatut zu regeln. Mit diesem Satzungsrecht ist es in die grundsätzlich freie Entschließung dieser Körperschaften gelegt, ob sie überhaupt, dann in welchen Grenzen und in welcher Art sie das Dienstverhältnis ihrer Angestellten nach dem Vorbilde des Staatsdienstes also als öffentlich-rechtliches regeln und gestalten wollen. Sie brauchen, wenn sie nicht wollen, von dieser — 206 — Vollmacht keinen Gebrauch zu machen. Ebenso wie der Staat selbst neben seinem öffentlichen Dienstrecht auch private Dienstverhältnisse nach bürgerlichem Rechte in großer Zahl begründet, können auch Körperschaften des öffentlichen Rechtes verfahren. Sie können ihren ganzen Dienst so oder so gestalten, wie sie es wollen, soweit nicht etwa Staatsgesetze dafür bindende Vorschriften geben. Dies letztere ist allerdings in weitgehendem Maße bei all denjenigen öffentlich-recht- lichen Körperschaften geschehen, welche wie die Gemeinden und die Körperschaften der Arbeiterversicherung Aufgaben zu besorgen haben, die ihnen vom Reich oder Staat durch Gesetz aufgetragen sind. Auf die Religionsgesellschaften, denen die Rechte öffentlich-rechtlicher Kör- perschaften verliehen sind, und für die neben den Landesverfassungen jetzt die Vorschriften der Reichsverfassung, insb. Art. 137 ff. in Betracht kommen, finden diese Grundsätze durchaus Anwendung. Die Reichs- verfassung garantiert ihnen vor allem das Selbstverwaltungsrecht in ihren Angelegenheiten und das Recht der selbständigen Aemter- besetzung. Ihr Satzungsrecht auch hinsichtlich des öffentlichen Dienstes besteht unzweifelhaft zu Recht. Doch bestehen hier Besonderheiten, die landesrechtlich sehr mannigfaltig ausgestaltet sind und auch nicht allen öffentlichen Religionsgesellschaften gegenüber im gleichen Lande die gleichen sind. Die hauptsächlichste Besonderheit, worin sie sich von den politischen Gemeinden und den Körperschaften der So- zialversicherung sehr wesentlich unterscheiden, besteht darin, daß ihr Aufgabenkreis ein fast durchweg selbstbestimmter ist. Mochte darüber ehemals Meinungsverschiedenheit bestehen; der Satz der Reichsver- fassung, wonach keine Staatskirche besteht (Art. 137 Abs. I), bringt den Rechtsgedanken allgemein und klar zum Ausdruck, daß ihre Reli- gionspflege und alle darauf bezügliche Verwaltung ausschließlich Sache der Religionsgesellschaft und nicht des Staates ist. In dieser Hinsicht ist also die Trennung von Staat und Kirche bereits vollzogener Rechts- satz. Eine weitere Besonderheit aber ist die, daß der Staat schon frühe durch besondere Rechtssätze in einzelnen Beziehungen des Kir- chendienstes eingegriffen hat. So hat der bayerische Gesetzgeber schon durch VO. v. 30. De- zember 1810 für den niederen Kirchendienst der katholischen Kirche und damals auch der protestantischen Kirche, für diese aber später im Protestantenedikt 1818 $ 11 Anstellungsgrundsätze aufgestellt, worüber bei Car. Meurer, Bayerisches Pründerecht 1901 S. 167 fi. das Nähere zu finden ist. In der Praxis der bayerischen Aufsichts- — 207 — führung wurde dieser Dienst stets als ein öffentlicher behandelt. Auf diesem Standpunkt steht auch das vorgelegte Schreiben des bayer. Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 26. Oktober 1920. Ein positiv gesetzlicher Niederschlag dieser Auffassung wird auch in den beiden Zuständigkeitsvorschriften des Art. 8 Ziff. 39 und Art. 10 Ziff. 23 des Verwaltungsgerichtshofsgesetzes vom 8. August 1878 ge- funden, Für die Frage, ob der niedere Kirchendienst in Bayern öffent- licher Dienst sei oder nicht, sind diese doch immerhin nur symptoma«-. tischen und auf einzelne Seiten des Dienstes bezüglichen, staatlichen Vorschriften weit überschätzt worden. Das, worauf es ankommt, sind nicht diese vereinzelten Bestimmungen des bayer. Staatskirchenrechtes, sondern das ist die Regelung, welche dieser Dienst durch die Glau- bensgesellschaften selbst gefunden hat. Und hier ist die Auskunft der Quellen eine recht unzulängliche. Eine allgemeine und umfassende Regelung fehlt in jeder der christlichen öffentlichen Glaubensgesell- schaften. Man hat diese Angelegenheit als nebensächlich mehr der Tradition und Praxis überlassen und es im allgemeinen jeder örtlichen Kirchenstiftung oder an Kollegialstiftungen, Domkapitel usw. anheim- gegeben, diese Dinge örtlich zu regeln. Eingehendere Bestimmungen finden sich für die protestantische Kirche beider Landesteile hin- sichtlich der Anstellung und der Dienstinstruktion in den einschlä- gigen Konsistorialverordnungen usw. Vgl. Meurer a.a. O. 8. 186 f. Dazu kommt noch die autonome, einseitige, nicht vertragsmäßige Regelung des Hauptteiles der Einkünfte, die Stol- und sonstige Ge- bührenordnung. Es ist nicht viel, was sich aus alledem an Sicherem ergibt, aber das wenige Greifbare deutet darauf hin, daß man den niederen Kirchendienst in den öffentlichen Religionsgesellschaften im wesentlichen als öffentlichen Dienst angesehen und behandelt hat. Dies gilt wenigstens zweifellos vom Mesnerdienst und vom Kantor und Organistendienst als Regel. Bei anderen Dienstarten wird von Fall zu Fall zu prüfen sein. Zahlreiche kleine oder nur gelegentliche Dienstleistungen sind stets auch in anderer, privatrechtlicher Weise, d.h. durch bürgerlich-rechtliche Dienstmieteverträge begründet und bestritten worden. Das Ergebnis ist, daß die Religionsgesellschaften wohl berechtigt sind, den niederen Kirchendienst als öffentlichen zu regeln, daß sie das aber bisher in einer nur ungenügenden und nicht ausnahmslosen Weise getan haben. — 208 — In der bayer. Kirchengemeindeordnung vom 24. September 1912 hat der Staatsgesetzgeber einen kräftigen Anlauf genommen, um die Kirchengemeinden nach Art der politischen Gemeinden mit staatlichen Aufträgen im Bereich der kirchlichen Angelegenheiten zu belasten. Dies geschah insbesondere in dem Art. 38 der diess. emeindeord- nung nachgebildeten Art. 12 KGO., wo erklärt ist, was Ortskirchen- bedürfnis sei. Hier findet sich auch das Diensteinkommen der welt- lichen Kirchendiener aufgeführt, und ist sogar der für die Träger dieser Last beherzigenswerte Grundsatz ausgesprochen, daß dieses Einkommen „angemessen“ sein soll. Der weltliche Arm holt hier in einer Anwandlung sozialen Empfindens weit aus, um sich aber dann im Art. 74 Abs. VI vor dem geistlichen Schwert sogleich wieder ge- ziemend zu neigen, indem hier der Staatsaufsicht die Schärfe des Nachdrucks gegenüber der kirchlichen Oberbehörde entzogen ist. „Die Erhöhung des Diensteinkommens eines weltlichen Kirchendieners (Art. 12 Abs. I Ziff. 3) kann durch staatsaufsichtliche Einschreitung nicht erzwungen werden, wenn die kirchliche Oberbehörde dem ableh- nenden Beschlusse beigetreten ist.“ Diese Sätze des bayerischen Staatskirchenrechts ändern nichts an dem oben festgestellten Ergebnis, nur daß, allerdings ohne Nachdruck, den Glaubensgesellschaften nahegelegt ist, ihren weltlichen Kirchen- dienst so zu regeln, daß dabei das Diensteinkommen ein angemessenes wird. Das Interesse, welches der Staat dabei verfolgt, ist ein drei- faches, vor allem sein eigenes, weil ihm an gut bedienten öffentlichen Glaubensgesellschaften liegt, sodann dasjenige der Glaubensgesellschaften, welche den in der staatlichen Aufsicht geborgenen Schutz zu würdigen haben werden, und endlich dasjenige der weltlichen Kirchendiener, die als Staatsbürger in dem von ihnen aufgenommenen, immerhin öffent- lichen Dienst ihr Auskommen und Zufriedenheit finden sollen. Frage I ist hienach wie folgt zu beantworten: Ob der Dienst der weltlichen Kirchendiener der öffentl. Religionsgesellschaften in Bayern als ein Öffentlicher, ihr Dienstverhältnis als ein öffentlichrechtliches anzusehen ist, das hängt von der Art der Regelung dieses Dienstes durch die Glaubensgesellschaften selbst ab. Hinsichtlich des Mesner-, Kantor- und Organistendienstes ist die bisherige Regelung in den bayerischen öffentl. Religionsgesellschaften zwar eine unvollkommene, immerhin aber öffentlich-rechtliche. Die staatsgesetzlichen einschlägigen Normen stehen dem nicht entgegen, ebensowenig die Aufsichtspraxis. — 209 — Beide hindern aber diese Religionsgesellschaften nicht, fernerhin ihr Satzungsrecht zu gebrauchen, wie sie es für gut befinden. Sie können auch in Zukunft, diese und andere Dienstarten als öffentlich-rechtliche gestalten, werden aber in diesem Falle genötigt sein, ihr Dienstrecht auf breiterer Grundlage und vollständiger auszubauen. Sie können auch, vom Standpunkt des Staatsrechtes aus gesehen, das gesamte Dienstrecht der weltlichen Kirchendiener in rein bürgerlich-rechtliche Formen kleiden, haben indes dabei zu beachten, daß angemessene Besoldung der Kirchendiener und Aufbringung dieses Einkommens durch die Kirchengemeinden für sie eine dem Staate gegenüber be- stehende Pflicht ist. III. Die Fragen 2 und 3 werden zweckmäßig gemeinsam behandelt, Zuschüsse kann der Staat leisten, wozu er will, soweit seine Mittel reichen. Der Landtag kann in allen Sachen der Gesetzgebung und des Haushaltes durch seine Beschlüsse entscheidend Stellung nehmen. Ueber diese grundsätzlichen Befugnisse lassen Reichs- und Landes- verfassung keinen Zweifel. Soll es sich etwa darum handeln, daß der Staat veranlaßt werden sollte, im Interesse der weltlichen Kirchendiener und zur Hebung ihrer durchschnittlich dürftigen Lage und unangemessenen Einkünfte tätig zu werden, so könnte dies zunächst in der zweifachen Form der Ge- setzgebung und der Bewilligung von Zuschüssen geschehen. Auch die dritte Form der Einflußnahme, die Verwaltungskontrolle gegenüber der Regierung könnte in Betracht kommen, indem der Landtag darüber zu wachen hat, daß durch die Regierung die Staatsgesetze ausgeführt werden. Für die Fürsorge der Regierung für angemessenes Dienst- einkommen der weltlichen Kirchendiener hat der Staat durch Art, 12 Abs. I, Ziff. 3 der Kirchengemeindeordnung immerhin einen Rechts- titel geschaffen. Das Kontrollrecht des Landtages auch in diesem Gegenstand steht außer Zweifel. Es könnte also der Landtag angegangen werden: 1. Zum Erlaß eines Staatsgesetzes, durch welches die Dienstver- hältnisse der weltlichen Kirchendiener entweder überhaupt oder wenig- stens hinsichtlich ihrer Besoldung zu regeln wären. Für dieses Recht staatsgesetzlicher Regelung bestehen allerdings in Art. 137, Abs. III und Art. 10, Ziff. 3 der Reichsverfassung bedeutsame Ein- schränkungen. Dort ist das Selbstverwaltungs- und Satzungsrecht der Religionsgesellschaften, hier das Recht des Reichs zur grundsätzlichen Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 14 — 210 — Regelung des Rechtes der Beamten öffentlicher Körperschaften gewähr- leistet. Die letztere Schranke ist vorläufig unpraktisch, da das Reich bisher von dieser Zuständigkeit noch keinen Gebrauch gemacht hat, die Länder also einstweilen freie Hand haben. Die erstere Schranke aber hemmt die Hand des Gesetzgebers und zwar nicht nur in den Ländern sondern auch im Reich. Diese Hemmung ist indes keine absolute. Eine Regelung des Dienstes der Kirchenbeamten, in dem Sinne, daß ihnen vom Staat ihre kirchlichen Obliegenheiten und Rechte vorgeschrieben würden, ist ausgeschlossen ; denn dies betrachten die Glaubensgesellschaften mit Recht als ihre Angelegenheit. Es könnte nur eine staatliche Regelung in dem Sinne in Betracht kommen, daß dem Staat das Recht nicht bestritten werden kann, Bestimmungen über die Verwendung derjenigen Mittel zu treffen, die er selbst in Form von Zuschüssen oder ähnlichen Titeln aus seinem Haushalte auf- bringt und zur Verfügung stellt. Insoweit ist seine Hand als Gesetz- geber frei. Dagegen würde es nicht angehen, die Parallele mit dem Dienstrechte der politischen Gemeinden oder der Körperschaften der Arbeiterversicherung zu ziehen, da die Gemeinden und Gemeindever- bände und die Körperschaften der Arbeiterversicherung staatliche Auf- gaben zu erfüllen haben und deshalb in den staatlichen Organismus ein- gegliedert sind und von ihm auch zum großen Teil die gesetzliche Regelung ihres öffentlichen Dienstrechtes empfangen haben. Es würde dem Grundsatz der Trennung von Staat und Kirche durchaus wider- sprechen, wollte diese Trennung etwa nur einseitig verstanden werden und der Kirche die Einmischung in die staatlichen Angelegenheiten verboten, dem Staat aber die Einmischung in die kirchlichen Ange- legenheiten erlaubt sein. Daß dies nicht die Rechtslage sein soll, stellt eben Art. 137 der Reichsverfassung hinreichend klar. 2. Für die Bewilligung von Zuschüssen des Staates aus seinen Mitteln, sofern solche im ausreichenden Maße vorhanden sind, gibt es an sich keine Rechtsschranken. Die Tatsache, daß der Staat den Geist- lichen weit über seine Rechtspflicht hinaus Zuschüsse zu ihren dienst- lichen Bezügen gewährt, legt es nahe, an solche Zuschüsse auch für den weltlichen Kirchendienst zu denken. Doch ist hier der Weg ab- schüssig. Ein Rechtsanspruch auf die Bewilligung solcher Zuschüsse be- steht weder für den Geistlichen noch für den weltlichen Kirchendiener und auch nicht für die Glaubensgesellschaften, denen beide angehören. Der Staat handelt hier aus voller Freiwilligkeit, soweit nicht ausnahms- weise besondere gesetzliche Titel bestehen. Es bleibe dahingestellt, — 2ll — und ist eine reine Frage politischen Ermessens, ob in dem Falle, daß eine Glaubensgesellschaft nicht in der Lage ist, ihre höheren oder niederen Diener angemessen zu besolden und der Staat zu Zuschüssen aus allgemein politischen Gründen sich bereit findet, die Geistlichen einen höheren politischen Anspruch auf Bedachtwerden haben als die niederen Kirchendiener. Besteht schon einmal, wie z. Z. das System der Zuschüsse und die Praxis solche zu gewähren, so erschiene es als das sachgemäßeste, daß diese Zuschüsse den Glaubensgesellschaften selbst und nicht ihren einzelnen Dienern oder Dienerklassen gegeben würden. Dann hätte der Staat die Möglichkeit, nach Bekenntnissen das Bedürfnis abzuwägen und die Glaubensgesellschaften hätten selbst freie Hand über die Zuwendungen innerhalb ihrer Kreise das Nötige anzuordnen. Dies entspräche dann auch dem Grundsatz des & 17, Abs. IV der bayer. Verfassung hinsichtlich der Aufbringung der zur Deckung dieser freiwilligen Staatszuschüsse aufzubringenden Steuern und Umlagen innerhalb der einzelnen Glaubensgesellschaften. 3. Soll endlich die Regierung zur Rechenschaft gezogen werden, weil sie etwa nach der Auffassung des Landtages die in ihrer Hand liegenden aufsichtlichen Mittel zur Durchsetzung der „angemessenen“ Besoldung der weltlichen Kirchendiener nicht pflichtgemäß zur An- wendung gebracht hat, so könnte dies nur auf Grund konkreter Tat- bestände, dann aber in allen Formen parlamentarischer Geltendmachung der Ministerialverantwortlichkeit geschehen. IV. Ist im bisherigen der eine Weg, auf welchem eine allgemeine Besserung der Besoldungsverhältnisse der Kirchendiener öffentlicher Religionsgesellschaften herbeigeführt werden könnte, nämlich der Weg der Ausgestaltung des öffentlichen Dienstverhältnisses, als ein gang- barer gezeigt worden, so hat sich doch bei dieser Betrachtung auch eine Fülle von Schwierigkeiten ergeben, deren Ueberwindung ohne tiefgreifende Akte der Gesetzgebung und eine entschlossene Initiative der Glaubensgesellschaften nicht zum Ziele führen kann. Was diesen Weg den Kirchendienern trotz der bezeichneten Schwierigkeiten empfiehlt, ist vor allem zweierlei. Einmal bewahren sie sich durch ihre Stellung als öffentliche Diener, die für sie nicht ohne gesellschaftliche Bedeutung ist. Sodann bleiben sie auf diesem Wege der Leitung ihrer Glaubensgesellschaften und deren örtlichen Vollzugsorganen nahe. Die Kluft zwischen höherem und unterem 14* — 212 — Kirchendienst wird eher vermindert als vergrößert. Die Aufgabe des Reichsverbandes erschöpft sich aber auf diesem Wege in einer großen Anzahl mannigfaltiger Anregungen, die an die Gesetzgebung und die Organe der Gesellschaftssatzungsgewalt zu richten sind. Unmittelbare Erfolge bleiben dem Reichsverbande versagt. Es frägt sich, ob es noch einen anderen Weg zum gleichen Ziele gibt. Einen solchen deuten die Fragen 4 und 5 an, die wiederum gemeinsam behandelt werden sollen. Dieser andere Weg ist der Aufbau des Dienstverhältnisses auf der allgemeinen Rechtsgrundlage des bürgerlichen Rechts und des Tarifs- vertrages. Die neue allgemeine Rechtsgrundlage für dieses Recht und seine mannigfaltigen Auswirkungen bildet Art. 159 der Reichsverfassung welcher bestimmt: „Die Vereinigungsfreiheit zur Wahrung und Förde- rung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Alle Abreden und Maßnahmen, welche diese Freiheit einzuschränken oder zu behindern suchen, sind rechts- widrig.“ Art. 159 RV. Satz 2 wird in seinen Wirkungen durch $ 134 des BGB. ergänzt. Das BGB. knüpft an solch rechtswidrige „Abreden und Maßnahmen“ die Folge der Nichtigkeit. Es ist hier nicht veranlaßt, die rechtliche Bedeutung dieser das allgemeine Koalitionsrecht begründenden Norm nach allen Seiten hin zu würdigen. Nur insoweit dieses Recht auch die weltlichen Kirchen- diener berührt, ist es zu betrachten. Zunächst steht fest, daß, was für „jedermann“ gilt, auch für Beamte gilt. Das Koalitionsrecht des Art. 159 RV. steht auch den Öffentlichen Beamten zu und zwar sowohl denjenigen des Reichs und der Länder, als auch denjenigen der Körper- schaften des Öffentlichen Rechtes, den Gemeindebeamten, Beamten der Körperschaften der Arbeiterversicherung und den Kirchenbeamten. Darin ist den Ausführungen des Schreibens des bayer. Staatsministe- riums für Unterricht und Kultus vom 26. Oktober 1920 zuzustimmen. Eine andere Frage aber ist die nach dem Inhalt und Umfang dieses Rechtes. Daß Art. 159 RV. keine Rechtsgrundlage für ein Streikrecht jedermanns schaffen wollte, ist im Verfassungsausschuß ausdrücklich gesagt worden. 7a untersuchen bleibt, ob mit der in Art. 159 festgesetzten und als Grundrecht gewährleisteten „Vereinigungsfreiheit“ auch eine all- gemeine Verleihung des Tarifvertragsrechtes verbunden sei. Dies nimmt — 213 — das Ministerialschreiben vom 26. Oktober 1920 m. E. zu Unrecht in solcher Allgemeinheit an. Das Recht des Tarifvertrages umfaßt wohl alle Kreise von Arbeitgebern also auch Reich, Staaten, Gemeinden und alle andern öffentlichrechtlichen Körperschaften. Es umfaßt auch alle Angestellten dieser und andrer Verbände, aber es umfaßt Arbeit- geber und Arbeitnehmer nur hinsichtlich ihrer privatrechtlichen Ab- machungen. Das Tarifrecht ist der sozialrechtliche Ausbau der bürger- lichrechtlichen Rechtsfähigkeit und hat grundsätzlich nichts zu tun mit den Pflicht- und Rechtsverhältnissen, die sich aus öffentlichrechtlich d. i. gesetz- oder satzungsmäßig geregelten Dienstverhältnissen ergeben. Daß Reichswehrangehörige, Schöffen, Geschworene, Staatsbeamte im Sinne der Beamtengesetze, Gemeindebeamte im Sinne der Gemeinde- ordnung mit ihren Dienstherrn Reich, Ländern, Gemeinden usw. keine Tarifverträge abschließen können, dürfte doch wohl als selbstverständlich gelten. Es geht nicht an, daß diese Berufskreise ihren Dienstherrn durch Kollektivverträge abdingen dürfen, was für sie nach gesetzlicher Ordnung, sei es unmittelbar oder kraft persönlich abgeschlossenen Dienstvertrages festgesetzt ist. Es bedeutete die vollkommenste Auf- lösung jeder öffentlichrechtlichen Dienstordnung, wollte man auf solche Weise das im öffentlichen Interesse durch öffentliche Rechtsnorm geregelte Verhältnis hinterher wieder der höheren Wirksamkeit privat- rechtlicher Abmachung unterwerfen. Die öffentliche Rechtsnorm würde dadurch durchweg zu einer nur dispositiven und subsidiären Geltung verurteilt, eine Wirkung, die Niemand beabsichtigt hat und die als un- sinnig zu bezeichnen ist. Wie sinnlos solche Konstruktion wäre, er- hellt aus dem einen Beispiel, wenn etwa die sämtlichen Minister des Reichs und aller Länder einen Tarifvertrag mit ihren vereinigten Arbeitgebern, Reich und Ländern, abschließen wollten. Die ungeheuer- liche Entgleisung des Staatsministeriums erklärt sich zum Teil wohl aus der sehr verbreiteten aber durchaus irrigen Auffassung, daß es sich bei Tarifverträgen ausschließlich um Lohnabmachungen handle, während doch der Tarifvertrag das ganze Arbeitsverhältnis zum Gegen- stand haben, also auch die dienstlichen Obliegenheiten regeln kann. Ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis aber entzieht sich eben durch seine Rechtsnatur solcher Abmachung. Wo aber das Dienstverhältnis im ganzen nicht verabredbar ist, da sind auch die aus dem Dienst- verhältnis entspringenden Einkünfte dem Vertrag entzogen. Die früher von manchen vertretene Auffassung, als sei das öffentliche Dienst- verhältnis nur zum Teil, nämlich hinsichtlich der Pflichten öffentlich- —_— 214 — rechtlich, zum andern Teil aber, nämlich hinsichtlich der Rechte privatrechtlich, ist als irrig für den Staatsdienst längst widerlegt und aufgegeben. Sie läßt sich auch für das Dienstrecht der öffentlich- rechtlichen Körperschaften nicht halten. Ihre Unhaltbarkeit würde sich, wenn sie nicht schon aus der notwendig einheitlichen Natur jedes Dienstverhältnisses sich ergäbe, vollends aus der neueren Entwicklung des Tarifvertragsrechtes ergeben. Eine Uebertragung der in der Verordnung des Reichs über Tarifverträge, Arbeiter, und Angestellten- ausschüsse und Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten vom 23. Dezember 1918 vorgesehenen Allgemeingültigkeitserklärung von Tarifverträgen durch den Reichsarbeitsminister auf Dienstverhältnisse des öffentlichen Rechtes würde zu geradezu grotesken Ergebnissen führen. Durch sie würde der gesamte öffentliche Dienst in heillose Verwirrung geraten und der Reichsarbeitsminister würde mittelbar der Vorgesetzte aller andern Ressorts und aller öffentlichen Körperschaftsvorstände. Auf diesem Wege kann also die Lösung nicht gefunden werden. Das Tarifrecht steht nur zur Verfügung, wo freies privatrechtliches Dienstverhältnis besteht. Die Angestellten nicht öffentlicher Religions- gesellschaften mögen sich zu Tarifgemeinschaften verbinden, die An- gestellten öffentlicher Religionsgesellschaften können das gleiche Ziel nur dann erreichen, wenn sie mit den Arbeitgebern, d. i. den Kirchen- verwaltungen der Ortskirchenstiftungen und den ihnen gleichgestellten Verwaltungen dahin übereinkommen, das Dienstverhältnis künftig nicht mehr auf der Grundlage des öffentlichrechtlichen Dienstes, sondern privatrechtlich aufzubauen. Eine solche Uebereinkunft ist möglich, sie hat allerdings als Vereinbarung unmittelbar keine rechtlich ver- bindende Kraft. Das Anordnungsrecht der verfassungsmäßigen Organe der Glaubensgesellschaft kann durch solches Abkommen nicht beseitigt werden. Aber wie soll eine öffentliche Glaubensgesellschaft künftig ihren niederen Kirchendienst versehen, wenn sie keine Diener findet, die sich freiwillig in das öffentlichrechtliche Verhältnis begeben wollen ? Ein Zwang ist nicht möglich. Es bleibt also in solchem Falle nur übrig, daß die Glaubensgesellschaft von der öffentlichrechtlichen Regelung absteht, ihre Stol- und sonstigen Dienstgebührenordnungen, Satzungen über Reichnisse u. dgl. aufhebt oder außer Funktion setzt und sich, mit den Anzustellenden auf den Boden privatrechtlicher Vereinbarung stellt. Diese Art der Vereinbarung muß aber dann auch das ganze Dienstverhältnis umfassen und muß eine förmliche vereinbarte Arbeits- ordnung bilden. Auf diesem Wege also ist die Lösung möglich. Vor dem anderen öffentlichrechtlichen Wege hat dieser einige Vorzüge. Ein gemeinsames Vorgehen der Kirchendiener aller Konfessionen und Länder und nicht nur der öffentlichen, sondern auch der nichtöffentlichen Religions- gesellschaften, wie es dem Grundgedanken eines Reichsverbandes ent- spricht, ist alsdann möglich und nötigt die mannigfaltigen Arbeit- geber der anderen Seite ebenfalls zur Gemeinschaft. Eine Berück- sichtigung der Verschiedenartigkeit der örtlichen und konfessionellen Verhältnisse bleibt freilich unerläßlich und wird nicht unerheblichen Schwierigkeiten begegnen. Für Tarifverträge ist die Bahn frei. Etwaige Tarifverhandlungen werden zwischen der Arbeitnehmer- gruppe einerseits und dem entsprechenden Verbande der kirchlichen Arbeitgeber andererseits zu pflegen sein. Eine Mitwirkung der Staats- aufsicht kann nach Beseitigung der Staatskuratel und, da ein Ge- nehmigungsrecht der Aufsicht nicht besteht, nur im Sinne einer auf- sichtlichen Beratung beider Teile in Frage kommen. Die Aufsicht wird entlastet, denn die Sorge für die „Angemessenheit“ der Einkünfte wird jetzt dem Arbeitnehmer und seiner Gemeinschaftsform obliegen. Der Reichsarbeitsminister funktioniert nach der Verordnung vom 23. Dezember 1918. Die Angestelltenausschüsse und das Schlichtungs- wesen können sich entwickeln. Auf Staatszuschüsse wird bei dieser Lösung kaum zu rechnen sein. Der Staat hat keinen Anlaß zum Ein- greifen als Gesetzgeber. Auf unbegrenzte Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit ihrer Vertragsgegner werden freilich auch die orga- nisierten Kirchendiener nicht rechnen können. V. Ob nun von den beiden als rechtlich möglich erwiesenen Wegen der Lösung der Ausbau der bestehenden öffentlichrechtlichen Ordnung oder das Betreten des neuen privatrechtlichen Weges mit Tarifvertrag vorzu- ziehen sei, ist eine reine Zweckmäßigkeitsfrage, über die zu entscheiden ich mich nicht berufen fühle, zumal mir in mancher Hinsicht der Ein- blick in die tatsächlichen Verhältnisse fehlt. Es sind noch zwei andere Wege in Frage gestellt worden, nämlich die Regelung nach Art der Krankenkassen oder nach Art der Gemeinde- beamten. Beide Wege laufen auf das Gleiche hinaus, nämlich auf Herstellung einer Uebereinstimmung in den Besoldungsverhältnissen der Kirchendiener mit denjenigen der Staatsbeamten. Beide Lösungen würden einen Verzicht auf den Tarifvertrag bedeuten und der ersten, — 216 — öffentlichrechtlichen Lösung nahekommen, ja im wesentlichen wohl mit ihr zusammentreffen. Wohl sind die Verhältnisse des weltlichen Kirchendienstes von denjenigen der Krankenkassen und des Gemeinde- dienstes recht verschieden. Die Frage der Angleichung wird großen Schwierigkeiten begegnen, zum Teil überhaupt kaum möglich sein. Jedenfalls bedürfte es gründlicher Erhebungen und genauer statistischer Feststellungen, um nur überhaupt erst die nötigen Grundlagen für solche Angleichungen zu finden. Staatsrechtlich ist indes vor allem von Belang, daß ein staat- licher Zwang, eine solche Angleichung vorzunehmen, auf die Glaubens- gesellschaften nicht ausgeübt werden kann. Ein rechtlicher Anspruch, ein Verlangen im Rechtssinne, kann also von seiten der Kirchendiener nicht erhoben werden. Der Staat als Gesetzgeber hätte auch in diesem Falle das Recht zu bindenden Anordnungen nur insoweit es sich um die Verwendung der von ihm etwa erbetenen und bewilligten Zuschüsse handelt. In diesen Grenzen besteht also auch die rechtliche Möglichkeit der in Frage 6 und 7 angedeuteten Wege. Die Reichsgerichtsentscheidung über das Verehelichungsrecht der Beamtin. Von Dr. KAISENBERG, Ministerialrat im Reichsministerium des Innern, Berlin. Das bayer. Volksschullehrergesetz vom 14. August 1919, das in Nr. 55 des Gesetz- und Verordnungsblattes für Bayern vom 2. Sep- tember 1919 veröffentlicht und am 1. Januar 1920 in Kraft getreten ist, enthält in Ahschnitt V „Besondere Vorschriften für die Volks- schullehrerinnen“, die auf dem im Art. 151 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes ausgesprochenen Grundsatz beruhen, daß das Dienstverhältnis der Volks- schullehrerinnen mit der Eheschließung erlischt. Ausgehend von diesem, aus der älteren PraXis übernommenen Grundsatz werden in den fol- genden Artikeln die hieraus sich ergebenden Rechtsverhältnisse näher geregelt. Hiernach verliert die sich verheiratende Volksschullehrerin mit der Eheschließung den Anspruch auf das Diensteinkommen und auf die Standesbezeichnung sowie den Anspruch oder die Aussicht auf — 217 — Ruhestands- und Hinterbliebenenversorgung. Auf Antrag erhält sie als einmalige Abfindung den fünffachen Betrag des Ruhegehalts, den sie erhalten hätte, oder hätte erhalten können, wenn sie im Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Volksschuldienst in den Ruhestand versetzt worden wäre. Heiratet die Volksschullehrerin im Ruhestand, so kann sie nach Art. 153 Abs. 1 des Gesetzes auf die Dauer der Ehe im öffentlichen Volksschuldienst nicht wieder angestellt werden. Art. 156 endlich bestimmt: „Für die Volksschulfachlehrerinnen und die israeli- tischen Volksschullehrerinnen gelten die Vorschriften dieses Abschnittes entsprechend.“ Die Reichsregierung hatte wiederholt Anlaß genommen, den Stand- punkt zu vertreten, daß die Vorschriften des bayer. Volksschullehrer- gesetzes über das Eheverbot der Volksschullehrerinnen gegen den im Art. 128 Abs. 2 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 niedergelegten Grundsatz verstoßen, wonach alle Ausnahmebe- stimmungen gegen weibliche Beamte beseitigt werden. Am 8. Oktober 1919 hatten die bayerischen Mitglieder der sozial- demokratischen Fraktion und der Fraktion der unabhängigen Sozialdemo- kraten der Nationalversammlung unter Führung der Abg. Frau Pfülf folgende Anfrage (Anfrage Nr. 398, Drucksache der Nationalversamm- lung Nr. 1126) gestellt: „Der bayerische Landtag hat am 14. August d.J. ein neues Schulgesetz verabschiedet, in dem an der alten Verordnung fest- gehalten wird, daß Lehrerinnen mit ihrer Verehelichung aus dem Schuldienst auszuscheiden haben, Dieses Gesetz steht in offenkundigem Widerspruch zum Art. 128 Abs. 2 der Verfassung, der alle Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte aufhebt, Was gedenkt die Reichsregierung zu tun zur Wahrung der verfassungsmäßigen Rechte der Lehrerinnen?“ Diese Anfrage ließ die Reichsregierung in der Sitzung der Na- tionalversammlung vom 17. Oktober 1919 (Sten. Ber. S. 3199) wie folgt beantworten: „Nach Art. 151 des Volksschullehrergesetzes des Freistaates Bayern vom 14. August 1919 erlischt das Dienstverhältnis der Volks- schullehrerin mit der Eheschließung. Da Art. 128 Abs. 2 der Ver- fassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 bestimmt, daß alle Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte beseitigt werden, steht die Vorschrift des bayer. Volksschullehrergesetzes nach Ansicht — 218 — der Reichsregierung mit der Reichsverfässung im Widerspruch. Die Reichsregierung wird bei der Regierung des Freistaates Bayern ent- sprechende Anregung geben.“ Auch gelegentlich der im Herbst 1919 gepflogenen Vorbespre- chungen zur Reichsschulkonferenz hat die Reichsregierung ihre Auf- fassung dahin kundgegeben, daß Art. 128 Abs. 2 RV. als zwingender Rechtssatz zu erachten und demgemäß den Volksschullehrerinnen die Eheschließung unter Fortdauer des Dienstverhältnisses freizugeben sei. Unter dem 23. Dezember 1919 hat die damalige bayer. Staats- regierung (Regierung Hoffmann) dem bayer. Landtag den Ent- wurf eines Gesetzes über die Aenderung des Volksschullehrergesetzes vom 14. August 1919 vorgelegt, in dem u.a. auch die Beseitigung der das Eheverbot der Lehrerinnen behandelnden Gesetzesvorschriften vorgesehen war. In der Begründung zum Gesetzentwurf ist ausgeführt, daß nach der Auslegung, die dem Art. 128 Abs. 2 RV. von der Reichs- regierung gegeben wurde, die bayer. Gesetzesbestimmung im Wider- spruch mit der RV. stehe, und daß daher eine entsprechende Aen- derung des Volksschullehrergesetzes nicht gut zu umgehen sei. Die Mehrheit des bayer. Landtags hat sich der Auffassung der bayer. Staatsregierung nicht angeschlossen und dem Gesetzentwurf, soweit er den Volksschullehrerinnen die Eheschließung unter Fortdauer des Dienstverhältnisses freigeben wollte, die Zustimmung versagt (Sten. Ber. über die Verhandlungen des bayer. Landtags, 53. Sitzung vom 24. März 1920 S. 636—642 und 8. 653 und Beilage 1189 zu den Ver- handlungen des bayer. Landtags, Tagung 1919/20). Des weiteren hat der bayer. Landtag einen Antrag der Abg. HOoFFMANN und Genossen, es sei die Staatsregierung zu beauftragen, die Frage des Rechtes der Lehrerinnen auf Verheiratung nach Art. 19 der Verfassung des Deutschen Reichs dem Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich zur Entscheidung vorzulegen, in der 62. Sitzung vom 6. Mai 1920 abgelehnt (Sten. Ber. über die Verhandlungen des bayer. Landtags, 62. Sitzung S. 114—116). Während in allen anderen Ländern im Gesetz- oder Verordnungs- wege die Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte, namentlich Lehrerinnen mit Rücksicht auf Art. 128 Abs. 2 RV. beseitigt wurden, gab das Fortbestehen der Artikel 151/156 des bayer. Volksschullehrer- gesetzes andauernd zu Beschwerden und Mißhelligkeiten Anlaß. Der Reichsminister des Innern hat daher am 26. Oktober 1920 gemäß Art. 13 Abs. 2 RV. in Verbindung mit $$ 1 und 2 des Gesetzes vom — 219 — 8. April 1920 (Reichs-Gesetzbl. S. 510) die Entscheidung des Reichs- gerichts angerufen mit dem Antrage, Entscheidung dahin zu treffen, daß die Art. 151 Abs. 1 Satz 1, Art. 153 Abs. 1 und Art. 156 des bayer. Volksschullehrergesetzes mit Art. 128 Abs. 2 RV. nicht ver- einbar seien, davon ausgehend, daß damit die anderen Vorschriften des Abschnittes V des bayer. Volksschullehrergesetzes ohne weiteres gegen- standslos werden, soweit sie auf der Vorschrift aufgebaut sind, daß das Dienstverhältnis der Volksschullehrerinnen mit der Eheschließung erlischt. Der Reichsminister des Innern begründete seinen Antrag damit, daß Art. 123 Abs. 2 RV., wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie zum Zweck habe, die Vorschriften und Verwaltungsgrundsätze außer Wirksamkeit zu setzen, wonach die Beamtin im Falle der Ver- heiratung aus dem Dienste auszuscheiden habe. Daß die Bestimmungen namentlich auch für die Volksschullehrerinnen gelten, ginge aus den Gesetzgebungsverhandlungen klar hervor (Sten. Ber. der Nationalver- sammlung S. 1636 ff). Wenn auch der Vorschrift des Art. 128 Abs. 2 RV. nicht die Bedeutung zukomme, daß sie die zur Zeit des Inkraft- tretens der RV. bestehenden Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte mit unmittelbarer Wirkung beseitigt hätte, vielmehr nur eine Richtschnur für die Gesetzgebung enthalte, so brächte Art. 128 Abs. 2 unzweifelhaft das Verbot, künftige Ausnahmebestimmungen dieser Art zu erlassen. Das bayer. Gesetz sei aber erst nach dem Inkrafttreten der RV. ergangen. Die bayer. Staatsregierung bestritt, daß ein Widerspruch mit der RV, vorliege. Die von ihr geltend gemachten Gesichtspunkte ergeben sich aus der unten wiedergegebenen Begründung des reichsgerichtlichen Beschlusses. Das Reichsgericht, III. Zivilsenat, hat am 10. Mai 1921 dahin entschieden, daß die Art. 151 Abs. 1 Satz 1 und 153 Abs. 1 des bayer. Volksschullehrergesetzes vom 14. August 1919 mit dem Art. 123 Abs. 2 der RV. nicht vereinbar seien. Der reichsgerichtliche Beschluß ist von der Reichsregierung im Reichs-Gesetzbl. 1921 S. 735 veröffentlicht. Die Begründung des reichsgerichtlichen Beschlusses ist für die Auslegung der RV., für die Ausgestaltung des deutschen Beamtenrechts, namentlich für die Regelung des Rechtsverhältnisses der weiblichen Beamten von grundlegender Bedeutung. Mit Rücksicht hierauf seien die Gründe im Wortlaut hier mitgeteilt: — 20 — „Der Standpunkt der Reichsregierung ist begründet. Der zweite Haupt- teil der RV, mit der Ueberschrift „Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen“, in dessen zweiten Abschnitt „Das Gemeinschaftsleben® der Art. 128 steht, enthält Bestimmungen der verschiedensten Art: allgemeine Programmsätze ohne unmittelbare rechtliche Wirksamkeit, rechtlich bin- dende Richtlinien für die Gesetzgebung, insbesondere der Länder, und mit sofortiger Geltung in das bestehende Recht eingreifende Einzelvorschriften. Welche Bedeutung einer Bestimmung beizumessen ist, muß nach ihrem Wortlaut, Inhalt und Zweck, wie auch nach ihrem Zusammenhang mit anderen Bestimmungen beurteilt werden. Danach kann der Vorschrift des Art. 128 Abs. 2 der RV. die sofortige unmittelbare rechtliche Wirksamkeit nicht abgesprochen werden. Es handelt sich nicht um einen allgemeinen Programmsatz von der Art, daß es erst einer Ausführung durch Reichs- oder Landesgesetze bedürfte, um der Vorschrift rechtliche Wirksamkeit zu verschaffen. Das ergibt sich schon aus ihrer bestimmten Fassung. Es heißt von den Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte zwar nicht „sind beseitigt“, aber auch nicht „sind zu beseitigen“, sondern „werden beseitigt“. Damit wird zum Ausdruck gebracht, daß solche Ausnahmebestimmungen kraft der RV. ausgeschlossen sein sollen, und daß es nicht erst einer künf- tigen Gesetzgebung vorbehalten bleibt, welche Folgerungen aus dem auf- gestellten Grundsatze zu ziehen sind. Aus einzelnen Aeußerungen in der Nationalversammlung, wie z. B.,, daß die Grundrechte die Grundlinien für die Ausgestaltung der späteren Gesetzgebung geben, oder daß die Aus- nahmebestimmungen gegen weibliche Beamte beseitigt werden müssen oder sollen (Sten. Ber. S. 1636 ff.), lassen sich zuverlässige Anhaltspunkte für die Bedeutung des Art. 123 Abs. 2 nicht gewinnen. Der offenbare Zweck der Vorschrift, die als unbillig empfundene Ungleichheit in der beamten- rechtlichen Behandlung der beiden Geschlechter für die Zukunft auszu- schließen, spricht notwendig für ihre sofortige Geltung und der Zusammen- hang mit anderen Bestimmungen, wie insbesondere die Stellung des Abs. 2 zwischen Abs. 1 und Abs. 3 des Art. 128, steht nicht entgegen. Nach Abs. 1 sind alle Staatsbürger ohne Unterschied nach Maßgabe der Gesetze und entsprechend ihrer Befähigung und ihren Leistungen zu den öffentlichen Aemtern zuzulassen. Diese Bestimmung bedarf schon nach ihrem Wort- laut und ebenso nach ihrem Inhalt einer Ausführung durch besondere Vor- schriften. Die Anwendung des Abs. 2 dagegen verlangt immer nur die Prüfung, ob eine Vorschrift als Ausnahmebestimmung gegen weibliche Beamte zu erachten ist. Und wenn nach Absatz 3 die Grundlagen des Beamtenverhältnisses durch ein erst künftig zu erlassendes Reichsgesetz zu regeln sind, so schließt das nicht aus, daß die RV. eine einzelne be- sonders wichtige Frage heraushebt und sie von sich aus selbst schon ab- schließend regelt (vgl. zu Art. 129 Abs. 4 RGZ.Bd.99 S. 261). Nach diesem allem ist im Art. 128 Abs. 2 der klare und bestimmte Ausdruck des Willens — 21 — zu finden, daß Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte unzulässig sein sollen. Damit ergibt sich als Inhalt des Art. 128 Abs. 2 das sofort wirksame Verbot der Erlassung solcher Ausnahmebestimmungen. Landes- rechtliche Vorschriften, die diesem Verbot zuwider nach dem Inkraftreten der RV. erlassen werden, sind unwirksam. Das bayer. Volksschullehrer- gesetz ist nun nach dem Inkrafttreten der RV erlassen. Die RV. vom 11. Aug. 1919 ist in der am 14. Aug. 1919 ausgegebenen Nr. 152 des Reichs- Gesetzblattes verkündet worden, nach ihrem Art. 181 also mit diesem Tage in Kraft getreten. Das bayer. Gesetz aber ist erst am 14. Aug. 1919 be- schlossen und in Nr. 55 des bayer. Gesetz- und Verordnungsblattes vom 2. Sept. 1919 verkündet worden. Wenn die bayer. Regierung geltend macht, der entscheidende staatsrechtliche Akt, — nämlich der Beschluß des Land- tags vom 14. Aug. 1919, — ausgefertigt vom Gesamtministerium noch am gleichen Tage, liege nicht nach dem Inkraftreten der RV., so ist das aus einem doppelten Grunde nicht zutreffend. Erstens kommt es für das zeit- liche Verhältnis mehrerer Gesetze nicht auf den Zeitpunkt der Beschluß- fassung, sondern darauf an, wann sie formell nach außen wirksam gewor- den sind. Diese formelle Gesetzeskraft setzt aber nach allgemeinen, auch in Bayern anerkannnten staatsrechtlichen Grundsätzen die Verkündung der Gesetze voraus. Wenn es im vorläufigen Staatsgrundgesetz für den Frei- staat Bayern vom 17. März 1919, auf das sich die bayer. Regierung beruft in & 6 hieß: „Die gesetzgebende Gewalt wird vom Landtag ausgeübt. Zum Zustandekommen eines Gesetzes ist die Zustimmung der einfachen Mehr- heit der anwesenden Landtagsmitglieder erforderlich“ —, so war damit nur gesagt, daß andere gesetzgebende Faktoren nicht mehr in Betracht kommen sollten. Die Notwendigkeit einer Verkündung der Gesetze ver- stand sich von selbst und brauchte in dem nur die Hauptgrundsätze einer neuen Verfassung aufstellenden vorläufigen Gesetze nicht besonders her- vorgehoben zu werden. Das bayer. Volksschullehrergesetz ist aber erst am 2. Sept. 1919, alsonach der RV. verkündet worden. Zweitens würde, auch wenn man mit der bayer. Regierung den Zeitpunkt der Beschlußfassung maßgebend sein lassen wollte, die Anwendung des Art. 128 Abs. 2 nicht ausgeschlossen sein. Die RV. ist, wie erwähnt, mit dem Tage ihrer Ver- kündung, also mit dem 14. Aug. 1919, in Kraft getreten. Ihren Bestim- mungen unterlag daher jeder an diesem Tage vorgenommene Akt der Landes- gesetzgebung, also auch der an diesem Tage gefaßte Beschluß des bayer. Landtags. Wenn die bayer. Regierung gegen die Anwendung des Art. 128 Abs. 2 der RV. ferner vorbringt, Art. 151 des bayer. Volksschullehrergesetzes habe keinen neuen Rechtszustand geschaffen, sondern nur eine frühere Regelung unter Neugewährung einer besonderen Vergünstigung (Abfindung) an die heiratenden Lehrerinnen übernommen, so ist das zunächst, wie ihre eigenen Ausführungen erkennen lassen, nicht völlig zutreffend. Der frühere Rechtszustand in bezug auf eine Eheschließung von Volksschullehrerinnen _ 2 — in Bayern war nicht durch Gesetz oder Verordnung geregelt, beruhte viel- mehr auf der Verwaltungspraxis, die, einer Entschließung des Staatsmini- steriums für Kirchen- und Schulangelegenheiten vom 29. Oktober 1875 folgend, den weiblichen Lehrkräften an öffentlichen Schulen die Erlaubnis zur Eheschließung grundsätzlich verweigerte, einer Praxis, die, wenngleich tatsächlich ausnahmslos durchgeführt, doch, wenigstens theoretisch, die Möglichkeit einer Ausnahme offen ließ. Nach Art. 151 des bayer. Volks- schullehrerges. dagegen erlischt das Dienstverhältnis ausnahmslos und kraft Gesetzes mit der Eheschließung. Es kommt indessen auf diese Unterschiede nicht an. Für die hier zu entscheidende Frage ist vielmehr maßgebend, daß es sich um ein unter der Herrschaft der RV. erlassenes Gesetz handelt, das infolgedessen auch mit deren Bestimmungen im Einklang stehen muß. Die Entscheidung hängt demnach nur noch davon ab, ob die von der Reichs- regierung beanstandeten Vorschriften im Sinne des Art. 128 Abs. 2 der RV. Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte sind. Die Frage ist zu bejahen. Lehrer an öffentlichen Schulen haben nach Art. 143 Abs. 3 der RV. die Rechte und Pflichten der Staatsbeamten und nach Art. 1 Abs. 3 des bayer. Volksschullehrergesetzes sind die Volksschullehrer, einschließ- lichder Lehrerinnen, Beamte des Staates. Die bayerischen Volks- schullehrerinnen sind daher weibliche Beamte. Es handelt sich aber auch um Ausnahmebestimmungen gegen solche Beamte. Der im Art. 128 Abs. 2 der RV. ausgesprochene Grundsatz soll ersichtlich dem auch sonst hervor- tretenden Gedanken der Gleichberechtigung von Mann und Frau Geltung auf dem Gebiete des Beamtenrechtes verschaffen. Wie nach Art. 109 Abs. 2 der RV. Männer und Frauen dieselben staatsbürgerlichen Rechte haben, so sollen sie auch als Beamte grundsätzlich gleichberechtigt sein. Das kann freilich nıcht den Sinn haben, daß fortan ein Unterschied zwischen männlichen und weiblichen Beamten in Recht und Verwaltung überhaupt nicht mehr vorkommen dürfe. Der natürliche Unterschied der Geschlechter und seine Einwirkung auf die Ausübung amtlicher Tätigkeit verlangt weit- gehende Berücksichtigung. Sonderbestimmungen zur Regelung des Dienst- verhältnisses weiblicher Beamten, die diesem Unterschiede Rechnung tragen, sind daher nicht zu vermeiden und trotz Art. 128 Abs. 2 der RV. zulässig. Dies darf jedoch nicht zu grundlegenden Verschiedenheiten in der Behand- lung von Mann und Frau in ihrer Eigenschaft als Beamte führen. Eine für das persönliche Leben einschneidendere Verschiedenheit läßt sich aber kaum denken als die, daß der Mann völlig unbeschadet seiner amtlichen Stellung eine Ehe schließen darf, während die Frau, wenn sie verheiratet ist, zum Amte nicht zugelassen und, wenn sie als Beamte eine Ehe schließt, mit dem Verluste des Amtes belegt wird. Eine solche Regelung, wie sie auch in den beanstandeten Bestimmungen der Art. 151 Abs. 1 Satz 1 und 153 Abs. 1 des bayer. Volksschullehrergesetzes zum Ausdruck kommt, ist im hervorragenden Sinn als Ausnahmebestimmung gegen weibliche Beamte _— 23 — anzusehen. Ihre Zulässigkeit läßt sich auch nicht aus Art. 128 Abs. 1 der RV. ableiten, wo eine Zulassung der Staatsbürger zu den öffentlichen Aemtern nur entsprechend ihrer Befähigung und ihren Leistungen vorge- sehen ist. Daß durch die die Frau stärker beeinflussenden Wirkungen der Ehe ihre Befähigung, woruuter neben der geistigen auch die körperliche zu verstehen ist, und ihre Leistungen beeinträchtigt werden können und, falls aus der Ehe ihrem natürlichen und ‚sittlichen Zwecke entsprechend Kinder hervorgehen, wenigstens vorübergehend sogar beeinträchtigt werden müssen, kann es, insbesondere auch nur in Beschränkung auf den Beruf der Volksschullehrerin, nicht rechtfertigen, mit der Eheschließung an sich schon einen Mangel an Befähigung und an Leistungen als gegeben anzusehen und deshalb eine Vereinigung von Ehe und Lehrtätig- keit in der Person der Frau von vorneherein als ausgeschlo:sen zu erklären. Die weiteren Ausführungen der bayer. Regierung, in denen sie aus Gründen des Beamtenrechts, des finanziellen Staatsinteresses sowie der Bevölkerungs- und Sozialpolitik eine Einschränkung der Verehelichungsfreiheit der weıb- lichen Beamten im allgemeinen für unentbehrlich und die Tätigkeit einer Hausfrau und Mutter im besonderen für mit der Tätigkeit einer Lehrerin in der Schule unvereinbar erklärt, sind an sich durchaus beachtenswert, können aber gegenüber dem nun einmal in Art. 128 Abs. 2 zum Gesetz gewordenen Verbot von Ausnahmebestimmungen nicht entscheidend sein und nicht zu dessen Beseitigung führen. Besondere Beachtung verdienen die Bedenken, die sich aus der Verwendung verheirateter Volksschullehre- rinnen im Falle werdender Mutterschaft ergeben können. Es läßt sich schlechterdings nicht verkennen, daß die Einwirkungen, die der Zustand der Mutterschaft auf die Person der Lehrerin ausübt, nicht nur ihre Leistungs- fähigkeit beeinträchtigen, sondern soweit sie in der äußeren Erscheinung augenfällig hervortreten, bei den Schulkindern Gedanken und Vorstellungen erwecken können, die im Interesse der Erziehung besser vermieden werden sollten. Die Interessen, die danach als bedroht erscheinen, sind aber auch vom Standpunkte der Reichsverfassung keineswegs schutzlos. Es ist viel- mehr durchaus zulässig, ihnen auch bei grundsätzlicher Zulassung einer Verwendung verheirateter Lehrerinnen durch entsprechende Sonderbestim- mungen Rechnung zu tragen. So würde es mit den Rechtsgrundsätzen der RV. völlig vereinbar sein, wenn die dazu berufene Behörde der verheirate- ten, im Zustande werdender Mutterschaft befindlichen Lehrerin mit Rück- sicht auf die erwähnten Bedenken die Ausübung der Lehrtätigkeit in der Schule von einem bestimmten Zeitpunkt an bis zu einem bestimmten Zeit- punkte nach der Geburt nicht mehr gestatten würde. Auch würde vom Standpunkte der RV. aus nichts dem entgegenstehen, wenn mit Rücksicht auf den Grundsatz der ausgleichenden Gerechtigkeit, wonach gleichen Pflichten gleiche Rechte entsprechen sollen, ungleiche Pflichten aber nicht gleiche Rechte begründen, eine Gehaltsregelung zuungunsten der durch — 24 — solche Zustände an der Erfüllung ihrer amtlichen Pflichten zeitweise ver- hinderten Lehrerin für diese Zeit stattfände. Verhinderung durch Krank- heit erfolgt ohne und gegen den Willen des Beamten. Die Lehrerin aber, die eine Ehe schließt, versetzt sich dadurch bewußt und gewollt in eine Lage, die nach dem sittlichen Zwecke der Ehe und nach dem gewöhnlichen Verlaufe der Natur voraussichtlich bei ihr zu Zuständen führen muß, die sie zeitweilig zur Erfüllung ihrer Amtspflichten unfähig machen. Dieser Gesichtspunkt ist von dem bayer. Finanzminister mit Recht hervorgehoben worden. Auf einem ganz anderen Gebiete, als dem der ausgleichenden Gerechtigkeit, liegt selbstverständlich die Frage, ob nicht aus sozialen und sozialpvlitischen Gründen (Verhinderung der Kinderlosigkeit und der eschränkung der Kinderzahl, Interesse an der Gesundheit von Mutter und Kind usw.) von solcher Gehaltsregelung zuungunsten der Lehrerin abzu- sehen ist. Das so aus dem Gesetze selbst gewonnene Ergebuis steht, wie neben- bei bemerkt werden mag, in Uebereinstimmung mit dem, was sich aus den Verhandlungen der Nationalversammlung (Sten. Ber. S. 1636 ff.) über die Absichten der Antragsteller entnehmen läßt. Die Beseitigung des Ehe- verbotes, und zwar gerade für Lehrerinnen, war danach der ausgesprochene Zweck, der mit der Aufstellung des jetzt im Art. 128 Abs. 2 enthaltenen Grundsatzes erreicht werden sollte, und der offenbar auch von der Mehr- heit der Nationalversammlung, die dem Antrag zugestimmt hat, gebilligt worden ist. Nicht vereinbar mit Art. 128 Abs. 2 der RV. sind demnach die grund- sätzlichen Bestimmungen der Art. 151 Abs, 1 Satz 1 und 153 Abs. 1 des bayer. Volksschullehrergesetzes. Mit dieser Feststellung werden, wie die Reichsregierung mit Recht annimmt, die anderen in den Art. 151 bis 155 enthaltenen Vorschriften insoweit gegenstandslos, als sie auf der Bestim- mung aufgebaut sind, daß das Dienstverhältnis der Volksschullehrerin mit der Eheschließung erlischt. Der Art. 156, den die Reichsregierung eben- falls in ihren Antrag aufgenommen hat, kommt für einen Widerpruch bei der RV. nur insofern in Betracht, als unter den Vorschriften des V. Abschnitts, die für die Volksschulfachlehrerinnen und die israelitischen Volksschullehrerinnen entsprechend gelten sollen, auch die beanstandeten Art. 151 Abs. 1 Satz 1 und 153 Abs. 1 sich befinden. Indem diese als mit Art. 128 Abs. 2 der RV. nicht vereinbar erklärt und so ihrer Wirksam- keit entkleidet werden, entfällt ohne weiteres der nur mittelbar im Art. 156 des bayer. Gesetzes liegende Widerspruch. Es besteht daher kein Anlaß, die Feststellung der Unvereinbarkeit auf den im übrigen unbedenk- lichen Art. 156 zu erstrecken.“ Die Entscheidung des Reichsgerichts wird der bisher in der Praxis zum Ausdruck gekommenen Auslegung des Art. 128 Abs. 2 der —_— 225 — Reichsverfassung gerechte. Der preuß. Minister für Wissenschaft, Kunst und Volksbildung hat bereits unter Würdigung der Bestimmungen des Art. 128 Abs. 2 durch Erlaß vom 8. März 1920 angeordnet, daß „fortan in den Berufsurkunden der Lehrerinnen kein Vorbehalt mehr aufgenommen werden darf, daß im Falle ihrer Verheiratung ihre Anstellungsfähigkeit erlischt“ (Deutsches Beamtenarchiv 1921 8. 435 £.). Nur Anscuürz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, Anm. 4 zu Art. 128 hat angenommen, Abs. 2 des Art. 128 sei nur Richtlinie für den Gesetzgeber, kein aktuelles Recht. Nach der reichsgerichtlichen Entscheidung kommt dem Art. 128 Abs. 2 die Bedeutung zu, daß Ausnahmebestimmungen gegen weib- liche Beamte kraft der Reichsverfassung ausgeschlossen sein sollen, und daß es nicht erst einer künftigen Gesetzgebung vorbehalten bleibt, welche Folgerungen aus dem aufgestellten Grundsatz zu ziehen sind. Ist dies aber der Fall, so hätte es einer Untersuchung, ob das bayer. Volksschullehrergesetz vor oder nach dem Inkrafttreten der Reichs- verfassung erlassen worden ist, überhaupt nicht bedurft. Denn wenn Ausnahmebestimmungen schon kraft der Reichsverfassung ausgeschlossen sind, so wäre es nicht nur verboten, künftige Ausnahmebestim- mungen dieser Art zu erlassen, sondern es wären auch, um die erfor- derliche Uebereinstimmung des Landesrechts mit dem ihm vorgehenden Reichsrecht zu erreichen, die zur Zeit des Inkrafttretens der Reichs- verfassung bestehenden Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte im Wege neuer Rechtssetzung zu beseitigen. Hiernach wäre es auf die Feststellung, wann das bayer, Volks- schullehrergesetz in Kraft getreten ist, gar nicht angekommen. Mag es vor oder nach dem Inkrafttreten der Reichsverfassung wirksam geworden sein, in jedem Falle wären seine auf des Eheverbot der Lehrerinnen sich beziehenden Bestimmungen mit Art. 128 Abs. 2RV. nicht vereinbar und daher zu beseitigen gewesen. Was das Inkrafttreten des bayer. Volksschullehrergesetzes anlangt, so ist die reichsgerichtliche Auffassung, daß es für die Frage des Zu- standekommens und damit für das Wirksamwerden eines Gesetzes nicht auf den Gesetzesbeschluß, sondern auf die Verkündung ankommt, allge- mein anerkannter Staatsrechtsgrundsatz. Auch die weitere Darlegung, daß, nachdem die Reichsverfassung am 14. Aug. 1919 in Kraft getreten ist, jeder an diesem Tage vorgenommene Akt der Landesgesetzgebung von den Bestimmungen der neuen Reichsverfassung betroffen würde, entspricht dem allgemein in der Praxis angewandten Grundsatz. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 15 _— 26 — Allerdings ist in der Theorie früher zum Teil ein anderer Stand- punkt vertreten worden. LABAnD hat in der Monatsschrift für Handels- recht und Bankwesen 1905 S. 89 ff. die Frage erörtert, ob ein Gesetz, das mit dem Tage seiner Verkündung in Kraft tritt, auf alle von ihm betroffenen Tatbestände, die während des ganzen Tages der Verkün- dung eingetreten sind, Anwendung findet oder ob davon diejenigen ausgenommen sind, die an diesem Tage vor erfolgter Ausgabe des Gesetzblatts sich verwirklicht haben. Er führte aus, daß ein Gesetz nicht schon vor seiner Verkündung Geltung beanspruchen könne. Der Gesetzgeber würde damit etwas Widersinniges, Unmögliches anordnen; er würde damit vorschreiben, daß etwas, was noch gar. nicht existiert, also ein Nichts, Rechtswirkung haben soll. Lapann kam daher zu dem Ergebnis, daß aus der Vorschrift, daß ein Gesetz „mit dem Tage der Verkündung in Kraft tritt“, nicht geschlossen werden könne, daß es Rückwirkung haben solle auf Rechtsakte, die vor der Gesetzes- verkündung, wenngleich an demselben Tage vorgenommen worden sind (vgl. auch Lasanv, Das Staatsrecht des Deutschen Reichs 5. Aufl. Bd. II S. 84, Fußnote 1). Heınırz in der Deutschen Juristenzeitung 1905 S. 636 ff. ist noch weiter gegangen. Nach ihm könne die Frage nur dahin formuliert werden, ob, wenn ein Gesetz mit dem Tage der Verkündung in Kraft tritt, der für die Wirksamkeit des Gesetzes maß- gebende Zeitpunkt der Beginn oder der Ablauf dieses Tages ist. In entsprechender Anwendung der Auslegungsregel des $ 187 Abs. 1 BGB. sowie mit Rücksicht auf den Umstand, daß der Tag als eine Zeitein- heit anzusehen sei, müsse die Schlußfolgerung gezogen werden, daß, wenn das Inkraftreten eines Gesetzes durch den Tag seiner Verkün- dung bestimmt wird, als der maßgebende Zeitpunkt nicht der Beginn, sondern der Ablauf dieses Tages anzusehen sei. Hrınırtz schlug daher auch zur Vermeidung von Zweifeln vor, es möge in Fällen, in denen ein Gesetz sofort mit seiner Wirkung in Kraft treten soll, bestimmt werden, daß das Gesetz „mit Ablauf des Tages, an dem es verkündet wird“ oder „mit dem Beginn des auf die Verkündung folgenden Tages“ in Kraft tritt. Zu der Auffassung von Hrınırz, daß in dem von ihm besprochenen Falle des Inkrafttretens des Gesetzes, betr. Aenderungen der Zivilprozeßordnung vom 5. Juni 1905 als maßgebender Zeitpunkt für das Inkraftreten der Ablauf des 5. Juni 1905 anzusehen sei, hat Eıckuorr (Deutsche Juristenzeitung 1905 .S. 688) m. E. zutreffend entgegnet, daß das fragliche Gesetz selbst den Verkündungstag als einen Zeitpunkt erklärt hat, und daß daher von einem Beginn und Ablauf eines Zeitpunkts nicht gesprochen werden könne. — 227 — Die Entscheidung des Reichsgerichts in Strafsachen Bd. 15 S. 200 scheint übrigens von der Voraussetzung ausgegangen zu sein, daß als maßgebender Zeitpunkt bei Inkraftreten eines Gesetzes der Ablauf des Verkündungstages anzusehen sei. Doch ist diese Frage dort nicht näher untersucht worden. Die Entwicklung der Gesetzgebungspraxis ist über die Einwände von LapAnp und Heınıtz hinweggegangen. Vor dem Weltkrieg ist ein Gesetz nur in ganz besonderen Ausnahmefällen mit dem Tage seiner Verkündung in Kraft gesetzt worden. Die militärischen und wirt- schaftlichen Zwangsverhältnisse des Krieges haben es mit sich gebracht, fast alle Gesetzgebungsakte während des Krieges sofort mit ihrer Ver- kündung in Kraft treten zu lassen. Die Bedürfnisse der Praxis und der Zwang der Verhältnisse haben eine Untersuchung darüber gar nicht zugelassen, ob ein Rechtsakt an dem Verkündungstage etwa vor der tatsächlichen Ausgabe des Gesetzblatts oder erst nachher vorgenommen worden ist. So hat sich kraft Rechtsentwicklung ganz allgemein der Grundsatz ausgebildet, daß alle an einem Tage vorgenommenen Rechts- akte von einem an diesem Tage in Kraft gesetzten Gesetze ohne weiteres erfaßt werden. Es mag zugegeben werden, daß sich hieraus unter Umständen Unzuträglichkeiten und Unbilligkeiten ergeben hönnen. Allein diese müssen gegenüber den Forderungen und den Interessen der Allgemeinheit, dievielfach ein sofortiges Inkrafttreten von Gesetzen erheischen, zurücktreten. Nach Art. 71 der RV. treten Reichsgesetze, soweit sie nichts anderes bestimmen, mit dem 14. Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Reichs-Gesetzblatt in der Reichshauptstadt ausgegeben worden ist. Der Ausdruck „mit dem 14. Tage“ bezeichnet den Beginn des 14. Tages (Gıese, Die Verfassung des Deutschen Reichs 1919, Anm. 3 zu Art. 71) und nicht den Ablauf des 14. Tages. Was aber für den 14. Tag nach Ablauf des Ausgabetages gilt, muß gleichmäßig gelten für den Tag der Verkündung, wenn dieser kraft Gesetzes als der Zeitpunkt erklärt ist, von dem ab das Gesetz gelten soll. Bei der Gleichheit der Ausdrucksweise kann nicht in dem einen Fall der Beginn, in dem anderen Fall das Ende des Tages als maßgebender Zeitpunkt angesehen werden. Es wird daher auch in der Gesetzgebungs- praxis wohl unterschieden, ob ein Gesetz, das sofort in Kraft treten soll, mit dem Tage der Verkündung, also mit dem Beginn des Ver- kündungstages, oder erst mit dem Ablauf des Verkündungstages in Kraft treten soll. Ist letzteres beabsichtigt, so wird herkömmlich die 15 * — 283 — Formel gebraucht, daß das Gesetz mit dem auf die Verkündung folgen- den Tage in Kraft tritt, z. B. Gesetz zur Abänderung der Gesetze über das Reichsnotopfer und die Kriegsabgabe vom Vermögenszuwachse vom 6. Juli 1921 (Reichs-Gesetzbl. S. 838) und Gesetz, betreftend die Metallreserven der Privatnotenbanken vom 13. Juli 1921 (Reichs-Ge- setzbl. S. 937). Zweckmäßig wäre aber, jeweils genau zu bestimmen, mit welchem Tage ein Gesetz in Kraft tritt. Die sich hie und da noch findende Formel, daß ein Gesetz mit seiner Verkündung in Kraft tritt, z. B. Bekanntmachung betreffend Abänderung der Bekanntmachung, betref- fend Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über Mineralöle usw. vom 16. Juli 1921 (Reichs-Gesetzbl. S. 945), ist ungenau. Gremeint ist offenbar, daß die Bekanntmachung mit dem Tage ihrer Verkündung in Kraft treten soll. Denn der nähere Zeitpunkt des Verkündens selbst, zu welcher Tagesstunde die betreffende Nummer des Reichs- Gesetzblatts aus der Reichsdruckerei an das Postzeitungsamt zur Aus- gabe gegeben ist, läßt sich später mit Sicherheit kaum mehr feststellen. Was den materiellen Teil der reichsgerichtlichen Entscheidung anlangt, so läßt das Reichsgericht Sonderbestimmungen zur Regelung des Dienstverhältnisses weiblicher Beamten, die dem natürlichen Unter- schied der Geschlechter und seine Einwirkung auf die Ausübung amt- licher Tätigkeit Rechnung tragen, wohl zu. Nur dürfen diese Sonder- bestimmungen nicht zu grundlegenden Verschiedenheiten in der Be- handlung von Mann und Frau in ihrer Eigenschaft als Beamte führen, weil Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte ausgeschlossen sind. Damit bestätigt das Reichsgericht die von der Reichsregierung von jeher vertretene Auffassung, daß Bestimmungen, wonach Beamtin- nen mit ihrer Verheiratung aus dem Beamtenverhältnis auszuscheiden haben, als Ausnahmebestimmungen zu gelten haben und daher unzu- lässig sind. Bleibt dagegen eine Beamtin nach ihrer Verheiratung im Beamtenverhältnis, so ergeben sich aus ihrem Doppelberuf als Beamtin und als Ehefrau eine Reihe von Pflichtenwidersprüchen. Das Reichs- gericht gibt in seiner Entscheidung wertvolle Winke, wie diese Pflichten- widersprüche auszugleichen sind. Das Reichsgericht läßt es insbeson- dere auch zu, daß bei Dienstverhinderung infolge Schwangerschaft und Niederkunft eine Sondergehaltsregelung zuungunsten der durch solche Umstände an der Erfüllung ihrer amtlichen Pflichten zeitweise ver- hinderten Beamtin eintritt. Das Reichsgericht billigt damit mittelbar die von der Reichsregierung bereits im Sommer 1920. aufgestellten — 29 — Richtlinien für die rechtliche Stellung der verheirateten Beamtin. Nach diesen Richtlinien sind Pflichtenwidersprüche wie folgt zu behandeln: „1: Wohnort. Die Verwaltung kann gegenüber dem Rechte des Ehemannes ($ 1354 BGB.) den Wohnort seiner Frau zu bestimmen, nicht auf ihr Recht, den Dienstort der verheirateten Beamtin anzuweisen, verzichten. Auf die Wünsche der verheirateten Beamtin soll insofern Rücksicht genommen werden, als ihrem Antrag auf Versetzung an den Wohnort ihres Ehe- mannes vor anderen Anträgen tunlichst der Vorzug gegeben, und daß von Versetzungen verheirateter Beamtinnen gegen ihren Willen tunlichst Abstand genommen wird. Sofern allgemeine Anordnungen bestehen, daß Versetzungen auf Wunsch nur bei Verzicht auf Umzugskosten ausgesprochen werden, gelten diese auch für verheiratete Beamtinnen. Gegen eine Anordnung, daß bei Versetzung eines Beamten und seiner beaniteten Ehefrau die Umzugskosten nur einmal gewährt werden, wenn nur ein Umzug notwendig war, sind keine Bedenken zu erheben. 2. Wohnung. a) Die verheiratete Beamtin ist zur Annahme einer mit ihrer Dienst- stelle verbundenen Dienstwohnung verpflichtet und muß sie, wenn die Verwaltung es aus dienstlichen Gründen für notwendig erachtet, bewohnen. b) Die verheiratete Beamtin hat grundsätzlich das Recht, ihren Ehe- mann und ihre Kinder in die ihr zugewiesene Dienstwohnung aufzunehmen; nur aus zwingenden sachlichen Gründen kann ihr die Aufnahme unter- sagt werden. c) Sofern es nicht aus sachlichen Gründen geboten ist, daß eine ver- heiratete Beamtin die ihr zugewiesene Dienstwohnung bewohnt, hat sie das Recht, auf die Dienstwohnung zu verzichten. Tut sie dies, so gelten hinsichtlich der Schadloshaltung die allgemeinen Bestimmungen für Ver- zicht auf Dienstwohnungen. d) Die Verwaltungen sind gehalten, für Beamtinnen in gleichem Maße wie für Beamte Verheirateten- und Unverheiratetenwohnungen bereit zu stellen. 3. Niederkunft. Im Falle der Niederkunft sind folgende Diensterleichterungen zu gewähren: a) Die verheiratete Beamtin darf 2 Wochen vor und 4 Wochen nach der Niederkunft dienstlich nicht beschäftigt werden, auf Verlangen ist sie bereits 4 Wochen vor der Niederkunft vom Dienste zu befreien, ohne daß es des Nachweises der Arbeitsunfähigkeit bedarf. Auf Verlangen kann sie bereits vor Ablauf von 4 Wochen nach derNiederkunft wieder beschäftigt werden, sofern sie durch ärztliches Zeugnis ihre Arbeitsfähig- keit nachweist. — 230° — b) Vom Nachtdienst ist die verheiratete Beamtin 3 Monate vor und 6 Wochen nach der Niederkunft zu befreien; Nachtdienst ist der Dienst zwischen 10 Uhr abends und 7 Uhr morgens. c) Bei Regelung des Dienstes soll nach Möglichkeit darauf Rücksicht genommen werden, daß die verheiratete Beamtin ihr Kind stillen kann (z. B. durch Teilung der Arbeitszeit, Kürzung der Arbeitszeit, Schaffung von Stillstuben usw.). d) Während der aus Anlaß der Niederkunft gewährten Dienstbefrei- ung soll die Beamtin auf die Dauer von 10 Wochen das volle Dienst- einkommen, für etwaige weitere 7 Wochen das halbe Diensteinkommen erhalten. Darüber hinaus steht ihr ein Anspruch auf Diensteinkommen nicht zu. Bestimmungen über die Gewährung des Diensteinkommens in Krank- heitsfällen bleiben unberührt. Vertretungskosten dürfen der Beamtin während der aus Anlaß der Niederkunft ihr gewährten Dienstbefreiung nicht zur Last gelegt werden. e) Ist die verheiratete Beamtin aus Anlaß der Niederkunft 8 Wochen oder weniger vom Dienste befreit gewesen, so wird ihr Anspruch auf den jährlichen Erholungsurlaub hierdurch nicht berührt. Bei längerer als achtwöchiger Dienstbefreiungkann die Verwaltung die über 8 Wochen hinausgehende Zeit auf den Erholungsurlaub anrechnen.“ Die reichsgerichtliche Entscheidung hat mit ihrer Veröffentlichung im Reichs-Gesetzblatt Gesetzeskraft erlangt und zwar vom 1. Juli 1921 an ($ 3 Abs. 2, 3 des Gesetzes vom 8. April 1920 — RGBI. 8. 510 — und Art.71RV.). Die Entscheidung hat Rückwirkung (vgl. LassAar im Archiv des öffentlichen Rechts Bd. 40 8. 109). Die Entscheidung stellt die Unvereinbarkeit der Bestimmungen des bayer. Volksschul- lehrergesetzes mit der Reichsverfassung nicht nur für die Zukunft, sondern auch die Vergangenheit fest. Daraus folgt, daß diejenigen Lehrerinnen, die in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten der Reichs- verfassung und dem 1. Juli 1921 auf Grund der bisherigen bayer. Bestimmungen aus dem Dienst ausscheiden mußten, auf Antrag so zu behandeln sind, als wenn sie nicht ausgeschieden wären. Diese Folge- rung hat auch die bayer. Staatsregierung gezogen. In einer an die Regierungen, Kammern des Innern, ergangenen Entschließung des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 26. Juli 1921 (Bayer. Staatsanzeiger vom 29. Juli 1921 Nr. 174) wurde denjenigen Volks- schullehrerinnen, die vom Inkrafttreten der neuen Reichsverfassung bis zum 1. Juli 1921 durch ihre Verheiratung aus dem Volksschuldienst ausgeschieden sind, die Möglichkeit der Wiederanstellung unter folgen- den Voraussetzungen eröffnet: —_ 231 — 1. Das Gesuch um Wiederanstellung ist bei der Regierung, Kammer des Innern, in deren Kreis die Volksschullehrerin zuletzt angestellt war, spätestens bis zum 1. Oktober 1921 einzureichen. 2. Die Wiederanstellung erfolgt in der Reihenfolge des früheren Dienstalters nach Maßgabe der offenen Stellen. Ein Anspruch darauf, am Wohnsitz des Ehemannes oder am früheren Dienstsitz angestellt zu werden, besteht nicht. 3. Der Volksschullehrerin, die sich zur Wiederanstellung meldet, wird die vor der Eheschließung zurückgelegte Dienstzeit sowohl für die Ge- währung der Gehaltsvorrückungen als auch bei der Feststellung der Dienstzeit für die Berechnung des Ruhegehalts angerechnet. 4. Die Wiederanstellung erfolgt unter der Voraussetzung, daß die Volksschullehrerin auf ihren Anspruch auf Abfindung verzichtet oder daß sie die erhaltene Abfindung erstattet, soweit sie den Betrag des Ruhegehalts übersteigt, der sich für die Volksschullehrerin für die Zeit von der Beendigung des Dienstverhältnisses bis zur Wiederanstellung berechnet hätte. Entsprechende Erklärung ist indem Gesuch um Wieder- anstellung abzugeben. d. Die zurückbezahlten Abfindungen sind zur Staatskasse, oder soweit sie aus Kreismitteln geflossen sind, zur Kreiskasse zurückzuver- einnahmen und an den Ausgaben des laufenden Rechnungsjahrs für Ver- sorgungsbezüge der Volksschullehrer zu kürzen. II. Literatur. August Sturm. Irrtum und Rechtsschmerz. Eine rechtspsycho- logische Abhandlung. Wendt & Klauwell, Langensalza. 1920. Sturm will zeigen, daß das Recht von den Intellektualisten zu Unrecht auf Kategorien des Verstandes gegründet werde und daß es in Wahr- heit in einer letzten Gefühlstiefe wurzle Er weist darauf hin, daß eine Verletzung des Rechts nicht hloß eine intellektuelle Verwunderung sondern ein Gefühl des Gekränktseins, den Rechtsschmerz auslöse, während Täuschungen auf intellektuellem Gebiet lediglich Verwunderung zur Folge hätten, ohne das Gefühl in Anspruch zu nehmen. Leider bleibt es bei diesem flüchtigen Hinweis, der weitere Inhalt der Schrift dient nicht der Vertiefung oder Klärung dieses Gedankens. Sturm spricht von indischer Weltverneinung und psychophysischem Parallelismus, von prästabilierter Harmonie und Nietzsches Willen zur Macht, von Goethes „Müttern“ und Stammlers ‚richtigem Recht“, vom Daimonion in uns und von Vaihingers „Als ob“, von Kants Schematismus und dem Erdgeruch des Rechts, von Heraklits Weltanschauung und dem „Einzelling* Kaspar Hauser, von der Harfe des Auges und dem Herz des Juristen, von der Weltliebe und vom fingierten Wahnsinn, ohne daß wir auf diese Weise etwas Wesentliches über die eigentümliche Struktur des Rechtsgefühls er- führen. Er verliert sich in einer Fülle von „Fiktionen“ des geltenden und römischen Rechts, er unterscheidet in wenig zureichender Weise echte und unechte Fiktionen, Fiktionen, Abstraktionen und Ideen, ohne den Nachweis zu er- bringen, daß diese Ausführungen mit seiner These in innerem Zusammenhang stehen, ja,erbehauptet— inanscheinendem oder wirklichem Gegensatz zu dieser These —, der Intellekt habe die 5 von ihm aufgestellten Rechtsreak- tionen hinter die Rechtsverletzung gesetzt, und damit der Wille neben dem Gefühl und Intellekt nicht zu kurz kommt, erklärt er, das Recht sei zuerst — Wille. Nicht mit einer klaren psychologischen Analyse haben wir es hier zu tun, sondern mit einem Gedankenkaleidoskop, das an gewisse futu- ristische Werke der bildenden Kunst erinnert, Caro. 2383 — Bernard Arnold Kahn, „Conventions“ of Politicke Stelregels, onderzock naar de mogelijkheiden de Gewenscht- heid van hum inlijoing binnen hetrechtsgebied. A. H. Kruyt, Amsterdam 1919. 299 S. Eine außergewöhnlich reife Dissertation, die besonders zur Kenntnis des englischen politischen Wesens in ihrer Begriffsbestimmung der „Con- vention‘“ (S. 54 f., 118 f.) sehr viel beiträgt, aber auch für die wissenschaft- lichen Abgrenzungen von Recht im engern Sinn, Gesellschaftslehre und Politik ganz neuer Stoff und zum Teil auch gute Lösungen bringt (z. B. S. 250, 267 f., 288 zu Leroy und Barthilung). Sehr fein sind auch die An- merkungen über die verschiedene Betrachtungsweise und Rechtsbildungs- methode des europäischen Festlands gegenüber der englischen S.59f., 65; wir freuen uns hier der Uebereinstimmung holländischer und deutscher Rechtsbegriffe (S. 71). KAHN nennt deshalb auch die Konventionalregeln, die er für das festländische Recht untersucht, mit dem gebräuchlichen holländischen Ausdruck stelregels: das sind Verhaltensregeln, „die le mit op een wettelijk voorschrift berusten. 2e met groote regelmatigheid worden opgevolgd. 3e in hun feitelijk gezag zoover zijn aanvaard, dat elta afwij- king van hun inhoud in het staatsleven opvalt als iets, dat een verklaring behoeft. 4e tsch nog gedrags regels, geen berechtingsnormen, zijn en als zoodanig op grond van hun feitelijk gezag opgevolgt worden“. — Die Bemerkung über die Konvention in der englischen Weltreichsverfassung S. 269, 270 ist inzwischen durch die Ereignisse merkwürdig illustriert worden. A.M.B. Brunner - Heymann, Grundzüge der deutschen Rechtsge- schichte, 7. Aufl.; Dunker u. Humblot, München und Leipzig, 1919, Ueber den didaktisch-wissenschaftlichen Wert des „kleinen“ BRUNNER, wie ihn der Studentenmund ja schon lange nennt, ein Wort zu verlieren, hieße Eulen nach Athen tragen. Wohl aber ist eine Anzeige um dessent- willen am Platze, weil als verantwortlicher Herausgeber des Buches nun- mehr ein anderer Gelehrter zeichnet als der, nach dem es bisher benannt war, Ernst HeyMAnN hat sich der Aufgabe unterzogen, die Neuauflage zu besorgen. In pietätsvoller Rücksicht auf die Wege und Ziele des Verfassers hat er die unendlich entsagungsvolle und schwierige Arbeit auf sich ge- nommen, die umfangreiche, seit 1913 erschienene Literatur einzuarbeiten und im Texte selbst das Buch auf den Stand der neuesten Forschung zu bringen. Hierüber gibt er uns selbst in seiner schlicht bescheidenen, für den Forscher wie den Rechtebeflissenen keinesfalls zu umgehenden Vorrede des Näheren Aufschluß. Mit HEYMAnN ist zu hoffen, daß „BRUNNERs klas- sisches Buch“, nunmehr BRUNNER-HEYMANN genannt, „den Deutschen und besonders der deutschen Jugend helfen mag, sich auf sich selbst zu be- sinnen und aufrichtigen Herzens am Vaterlande mitzubauen‘“. Dr. Karl Strupp (Frankfurt a/M.). — 234 — Die Volkshochschule. Herausgegeben von Dr. Robert Piloty. 11: Das Volk und seine Diplomaten. Wie sie zueinander standen und künftig stehen sollten. Von Dr. A.MENDELSSOHN-BARTHOLDY, Professor an der Universität Würzburg. Il2: Die Emser Depesche. Ihre Vor- geschichte und ihre rechtlich politische Bedeutung. Von Professor Dr. FRIEDR. OETKER, Würzburg. Verlag von Kabitzsch u. Mönnich, Würzburg, 1920. „Heute ist es fraglich geworden, ob wir Deutsche noch ein freies Volk seien. An Macht und wirtschaftlichen Gütern sind wir es nicht mehr. Es ist nur ein einziges verheißungsvolles Zeichen am Himmel unserer Zukunft zu finden. Dieses Zeichen ist das wahre, tiefempfundene Bildungsbedürfnis unseres Volkes.“...... Diese Worte stehen im Mittelpunkte der Einleitung, die ROBERT PILOTY dem ersten Bändchen der Sammlung „Volkshochschule“ vorausschickt. In ihnen liegt der Grund für die Notwendigkeit einer Volkshochschule im Sinne einer „Gemeinschaft der führenden Geister und der bildungsbedürf- tigen und horchenden Seelen im Volke®. Aber diese können nicht alle an Vorlesungen und Vorträgen teilnehmen; ihnen deren Inhalt, wenn damit auch die viva vox nicht ersetzt werden kann, auf dem Wege der Schrift zu übermitteln, ist der Zweck der höchst dankenswerten Sammlung, die gemeinverständliche Darstellungen aus allen Gebieten der Wissenschaft, der Geistes- wie der Naturwissenschaften, enthalten soll. Hier interessieren zunächst die bisher erschienenen Bändchen MENDELSSOHNS und ÖFTKER®. Von diesen beiden ist das erstere wohl das im besten Sinne populärere. Nicht nur wegen des Themas, in dem ja zudem das Volk sozusagen direkt apostrophiert wird, sondern vor allem wegen der Art der Darstellung. Denn die ausgezeichnete Schrift OETKERS ist doch mehr als eine urbi et orbi adressierte Darstellung der Vorgeschichte des Krieges 1870/71, sie ist eine, die Literatur erschöpfende und jede Streitfrage prüfende, mit reichem wissenschaftlichen Fußnotenballast ausgestattete wissenschaftliche Erörte- rung des Problems der Emser Depesche, besonders reizvoll deshalb, weil es diesmal von einem Juristen und nicht von einem Historiker betrachtet wird. Ich selbst habe vor ca. 15 Jahren im historischen Seminar von Erıcn MARrcKs, der damals noch in Heidelberg lehrte, gerade die Gesamt- heit der Fragen, die sich an jenes Problem knüpften, mitzubehandeln Ge- legenheit gehabt. Und es lag vielleicht der Hauptreiz der Uebung darin, daß schon dort die Emser Depesche nicht nur historisch-politisch, sondern auch rechtlich gewertet wurde. Das tut nun OETKER besonders vertieft. Ich kann auf Einzelheiten nicht eingehen; in der Kardinalfrage, ob die Depesche eine Verfälschung der tatsächlichen Ereignisse darstelle, bekenne ich mich restlos zu der Auffassung des Verfassers, der jene Theorie scharfsinnig widerlegt: In der Tat bedeutete die Kundgebung Bismarcks nichts anderes als eine meisterhafte, das Wesentliche der Vorgänge plastisch-scharf zu- —_— 25 — sammendrängende Widergabe der wirklichen Geschehnisse. Wohl aber war der Krieg 1870 ein Präventivkrieg. Und wenn ÖOETKER dies leugnet, so sieht er sich in gewissem Widerspruch zu seiner eigenen Auffassung, daß unser größter Staatsmann wenigstens den Eventualdolus gehabt habe: In der Tat hat Bismarck losschlagen wollen, ehe die Tripelallianz Frankreich, Oesterreich, Italien zustandekam. Was nun MENDELSSOHN-BARTHOLDYs temperamentvolle Schrift anlangt, so ist sie eine längst geboten gewesene Rechtfertigung unserer Diplomatie. Gewiß saßen vor Kriegsausbruch an einigen wichtigen Plätzen Diplo- maten, deren Fähigkeiten in umgekehrtem Verhältnisse zu dem hohen Amt standen, das sie bekleideten. Aber — und das hebt MENDELSSOHN-BAR- 'THOLDY scharf hervor — man darf doch nicht generell die Diplomaten büßen lassen für falsche Weisungen oder Unschlüssigkeit der Staatskanzlei. Seitdem der Verfasser dies niederschrieb, ist noch ein besseres Beispiel dafür beizubringen als die Warnungen TScHIRSCHKys aus Wien: Vielleicht kein Buch belegt die Richtigkeit des M.schen Satzes besser als ein Studium unserer Beziehungen zu Amerika an der Hand der ausgezeichneten Aus- führungen des Grafen BERNSTORFF!, der, auf schwerstem Außenposten, bis zuletzt den Zusammenprall Deutschlands mit dem stärksten Neutralen und damit unsere Niederlage zu verhindern suchte, aber von Berlin nicht gehört wurde. Wie denn auch unsere Vertreter in Wien und Rom in gewissem Sinne bei den wichtigen Verhandlungen über die Stellung Italiens bei Ausbruch des Weltkrieges im Dunkeln getastet haben, weil sie den damals noch geheimen (ach, allzu geheimen!) Dreibundvertrag noch nicht kannten!! Auch die andere Feststellung, daß Berufsdiplomatie weder unbedingt zu preisen noch unbedingt zu verwerfen sei, ist zutreffend — wie denn Diplomaten mit wie ohne Fachbildung Hervorragendes geleistet haben (wo- bei mir freilich prinzipiell doch ein Mehr für berufsmäßige Diplomaten zu sprechen scheint und erst recht dafür, nur fachlich geschulte Persönlich- keiten zur Leitung der auswärtigen Angelegenheiten zu berufen. Vestigia — seit der Revolution! — terrent!\.. Für die Außendiplomaten aber ist jedenfalls das Wichtigste, daß der Vertreter einen bestimmten festen Kurs hat und nicht Anweisungen erhält, die morgen widerrufen, was ihm heute aufgetragen wurde. Wo aber das Volk seine Geschicke selbst (durch die öffentliche Meinung oder gar durch den Parlamentarismus) in der Hand hat, da tadle es sich selbst, wenn es sich einen unfähigen Leiter der auswärtigen Politik gewählt hat — „es sei denn ein grausames und feiges Volk, ein Volk, das zur Entschuldigung seiner eigenen Fehler nur den Sündenbock schlachten möchte, den es sich zuerst zum Gärtner gesetzt hatte“. Und: „Die Berichte der Gesandten richtig zu hören, ihnen klar und stetig Rich- tung zu geben, aber dann auch die Stange zu halten....., das ist Sache des leitenden Staatsmannes. Den rechten Mann an die Spitze zu stellen, ı Deutschland und Amerika, Berlin, Ullstein & Co., 1920. — 2336 — der die Weltpolitik richtet und ihn darin durch gesunden Heimatssinn, durch strenge Verpönung aller schielenden Liebäugelei mit dem Ausland, durch ebenso strenge Unterdrückung alles blinden Neides und Hasses gegen das Ausland zu stützen, das ist Sache des Volkes.“ Dr. Karl Strupp. Deutscher Geschichtskalender Die Deutsche Reichs- verfassung. Verlag Felix Meiner in Leipzig. Brosch. 11, gebd. 13 Mk. In dankenswerter Weise hat der rührige Verlag, der trotz der zahl- reichen Schwierigkeiten, die sich in den letzten Jahren aufgetürmt haben den Europäischen Geschichtskalender bis auf die Gegenwart in gleicher Sorgfältigkeit und Güte über die Klippen hinweggesteuert hat, soeben ein umfangreiches, 366 Seiten umfassendes Heft herausgebracht, das der neuen Reichsverfassung vom 11. VIII. 1919 gewidmet ist. Es enthält den PREUSS- schen Entwurf mit Denkschrift und, was besonders wertvoll ist, zahlreiche kritische Aeußerungen dazu, die Regierungsvorlage und Kommissionsbe- schlüsse, den endgültigen Text und dazu die Beratungen im Plenum und im Verfassungsausschuß. Den Schluß des Bandes bildet eine Uebersicht über die Entstehung der Deutschen Reichsverfassung und ein sorgfältiges Stichwortverzeichnis. Gleich der anderen Magna Charta, dem Versailler Frieden, [deren Ausgabe (in deutscher Uebersetzung) kostet nur 3 Mk.!] kann diese mustergültige, dazu relativ billige Veröffentlichung nur wärmstens empfohlen werden. Dr. Karl Strupp. Die Verfassung desDeutschen Reichs vom ll. August 1919. Textausgabe mit einer Einleitung, Anmerkungen und ausführlichem Sachregister herausgegeben von Conrad Bornhak (Schweitzers Text- ausgaben) 1919!. 122 S. Gebd. Grundpreis M. 2.30. Die Anmerkungen geben meist nur den Inhalt der Gesetzesbestimmung in anderen Worten wieder. Die Entstehungsgeschichte ist nicht berück- sichtigt, die Literatur nirgends erwähnt. In der Einleitung findet man nur einige Hauptwerke zum früheren deutschen Staatsrecht angeführt. Der Nachteil bei solchen möglichst schnell herausgebrachten Gesetzaus- gaben ist, daß sie noch schneller veralten als sie gekommen sind. A.M.B. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. Aug. 1919. Ein systematischer Ueberblick von Dr. Fritz Stier-Somlo, ord. Pro- fessor d. öffentlichen Rechts u. d. Politik a. d. Universität Cöln. Bonn 1919, A. Marcus & E. Webers Verlag (Dr. jur. Albert Ahn). Preis kart. M. 6.—. 160 S. ı 2. durchgesehene Auflage, 1921. — 2397 — Man kann von der Darstellung des neuen Verfassungsrechts dasselbe sagen, was STIER-SOMLO in seinem Schlußwort mit gutem Recht von der Verfassung selbst gesagt hat: „Die Fülle des in Deutschland Unerprobten, wie die Ausgestaltung der Reichspräsidentenstellung, des Parlamentarismus, der Ministerverantwortlichkeit, des Gesetzgebungsweges, des Volksent- scheids und Volksbegehrens sowie des Rätesystems wird gerade wegen ihrer Neuheit eher das Lob der Kühnheit und des Mutes, als den Tadel des Sprunges ins Dunkle ernten müssen.“ Zumal die unparteiische Dar- stellung, die es den mächtig bewegenden Kräften von rechts und links doch nicht recht machen kann, verdient dafür den um so lebhafteren Dank der Wissenschaft. STIER-SOMLOs Schrift wird von den Studierenden der Geisteswissenschaften mit großem Nutzen gelesen werden; ich empfehle besonders ihren erfreulich klar und großzügig gegebenen geschichtlichen Teil und die Erörterung des Verhältnisses von Reich und Ländern (S. 39 f., 84—103). Dagegen ist zu bedauern, daß Volksentscheid und Volksbegehren auf einer knappen Seite behandelt sind und auch sonst die Staatsfunktionen zu kurz kommen. Hier kann hoffentlich bald eine Neuauflage bessern. A.M.B. Wichtiges Schrifttum zur neuen Reichsverfassung. Am 11. August 1919 ist die Weimarer Reichsverfassung in Kraft ge- treten. Seitdem hat sich eine Flut von Druckerschwärze über sie ergossen, die den, der sich wissenschaftlich mit dem Verfassungswerke zu beschäf- tigen hat, zu ersticken droht. Fast möchte man es bei diesem Anblick be- dauern, daß das in der Zeit größter Papiernot zuweilen geforderte Sperr- gesetz gegen die wahllose Veröffentlichung wertloser Publikationen nicht zur Tatsache geworden ist. Denn der Mehrzahl der Bearbeitungen, die die Reichsverfassung bisher erfahren, kann irgendein wissenschaftlicher oder auch nur praktischer Wert keineswegs zugebilligt werden und nur wenige, ach, gar zu wenige Inseln ragen aus der trüben Flut. Wenn im folgenden nun einige wirklich wertvolle Bearbeitungen von wissenschaftlichem Werte betrachtet werden sollen, so muß doch von vornherein aufs nachdrücklichste die vielleicht naheliegende Auffassung abgewehrt werden, als solle über alle hier nicht besprochenen der Stab gebrochen werden. Das ist bestimmt nicht die Absicht. Wohl aber sollen — nicht mehr und nicht weniger — nur die besten bisher mir zugänglich gewordenen Bearbeitungen Berück- sichtigung finden. Von systematischen Darstellungen gehören hierher NawıAskys Buch: „Die Grundgedanken der Reichsverfassung“ (Duncker u. Humblot, München 1920), des unermüdlichen STIER-SOMLO „Reichsverfassung“ (A. Marcus u.E. Webers Verlag, Bonn, 1919), Walter JELLINEKs Bearbeitung im Jahrbuch des öffentlichen Rechts IX (1920). Dazu kommt der Kommentar zur Reichs- verfassung von GIESE (Carl Heymanns Verlag, 1. Aufl. 1919, 2. Aufl. 1920). — 233 — Zu ihnen tritt dann ohne wissenschaftliche Prätentionen und an die Adresse aller Gebildeten gerichtet, die zusammenhängende, gute Erläuterung Mzıs- NERS „Die Reichsverfassung“ (Reimar Hobbing, Berlin, 1919). Wenn NAwIASsKY, dessen kristallklare, sprachlich wie sachlich gleich erfreuliche und den Stoff in souveräner Beherrschung meisternde Schrift einen ganz besonderen Genuß bereitet, in seiner Vorrede ausdrücklich be- tont, daß er das Politische in der Reichsverfassung auf Kosten des Juristi- schen in den Vordergrund gerückt habe, so ist das, so wie er es ge- macht, kaum erkennbar. Denn wenn er auch die politische Tragweite der einzelnen in der Verfassung niedergelegten Normen und Komplexe solcher in den Vordergrund seiner Betrachtungen stellt, was namentlich da in die Erscheinung tritt, wo er Vorschriften nach ihrer rechtlichen wie politischen Seite betrachtet und hier nicht selten zu verschiedenen Ergeb- nissen gelangt, so beleuchtet er doch die RV. bis in ihre fernsten Winkel in einer Weise, die für die rechtliche Erfassung von allergrößter Bedeutung ist. Vorzüge des neuen Werkes werden anerkannt, die — recht zahlrei- chen! — Mängel in scharfsinniger, häufig durch Ironie gewürzter Kritik aufgedeckt und gerügt. Diese Kritik, wie die erschöpfende Durchdringung des — gerade NAwIAsKYs Buch zeigt das so deutlich — spröden und emi- nent schwierigen Werkes von Weimar ist es, was einem die Publikation immer wieder in die Hand zwingt. Mit einer Kritik setzt die Broschüre schon ein: mit der Feststellung, daß niemand eine rechte Freude an dem Werke von Weimar habe, mag man sie vom politischen, wirtschaftlichen, sozialen, nationalen, juristischen, ästhetischen Standpunkte aus betrachten: Entstanden nicht wie Bismarcks Magna Charta in einem Augenblicke größter nationaler Erhebung, im Au- genblicke des nach langer Not wiedererstandenen deutschen Kaiserreichs, sondern in einer Zeit tiefster vaterländischer Schmach unter den Bedrohun- gen des äußeren wie inneren Feindes hat dieses Sorgenkind unter den hef- tigsten Wehen der gesetzgebenden Faktoren das Licht der Welt erblickt — ein goldenes Rechtsbuch des Volkes ebensowenig wie die Verfassung vom 16. April 1871!. War aber jene ein geschlossenes Ganze, so gilt das gleiche nicht für ihre Rechtsnachfolgerin, bei der — das zeigt der Ver- fasser namentlich an Art. 2, 3, 61 — Wollen und Können mehr als einmal in schroffem Kontraste stehen. War das Werk Bismarcks, eben weil das Geistesprodukt eines Einzigen (in doppelter Hinsicht Einzigen!), die — häufig starre — Ausprägung bestimmter, als leitend erkannter Prinzipien, so sind, das zeigt sich besonders deutlich bei den in beinahe epischer Breite in der Verfassung niedergelegten Grundrechten, die Bestimmungen ı Verlangt NawIAskY nicht doch zuviel, wenn er die Verfassung an das Volk adressiert gerichtet wissen will? Ist das wirklich ein erstrebtes Ziel einer Magna Charta in abstracto oder der vom 11. VIII. 19 in concreto? — 239 — der Verfassung von 1919 doch sehr häufig das unerfreuliche Produkt von Kompromissen, durch die bestehende Diskrepanzen mehr oder weniger geschickte Verkleisterung erfahren haben. Die Aufnahme der Grund- rechte in die Verfassung, an sich eine Konzession teils an geschicht- liche Reminiszenzen aus den Tagen der Paulskirche, teils an neue, in der Revolution von 1918 bis zur Bewußtlosigkeit wiederholte Schlagworte, gibt NAWIASKY eingangs und dann wieder in einem besonderen, den Grund- rechten und -pflichten gewidmeten Abschnitt, Anlaß zu manch treffender Bemerkung über den häufigen Widerspruch zwischen einer volltönend pro- klamierten Idee und ihrer praktischen Durchführbarkeit. Mit Recht weist er — wie z.B. auch LENEL in einer sehr feinen und lesenswerten Schrift? — auf die Schwierigkeit hin, im Einzelfall zu erkennen, ob ein bindender Rechtssatz oder nur ein politisches Programm als Richtschnur für den zu- künftigen Gesetzgeber im Einzelfall geschaffen worden ist. Und mit feinem Spott zeigt er, wie der Gesetzgeber häufig gerade im Rahmen der Grund- rechte selbst durch Ausnahmebestimmungen oder einschränkende Normen das Prinzip zur Ausnahme, die Ausnahme zur Regel erhebt (vgl. bes. 8.14). Wenn NAwIaskKY-(S. 17) auf eine Reihe formeller Mängel aufmerksam macht, so wäre ihnen — nicht als einziger! — noch ein sehr bedenklicher hinzuzufügen: Es ist Artikel 17, Abs. 1. Denn hier heißt es von der Volks- vertretung der Einzelstaaten, daß sie „von allen reichsdeutschen Männern und Frauen gewählt werde“. Mit dieser übrigens auch materiell durchaus unglücklichen Bestimmung? soll ja nur gesagt werden, daß jeder Deutsche in jedem Bundesstaate auch zu dessen Parlament wahlberechtigt sei. Erscheint die neue Verfassung NAwIASKY als nicht das goldene Rechtsbuch des deutschen Volkes, vielmehr als ein Werk „voller Widersprüche im Wollen, und Können, im Wollen und Wollen, im Wollen und Wissen, so erkennt ? über die Reichsverfassung. Freiburg i. Br. Freiburger Wissenschaft- liche Gesellschaft. 1920. 8 Vgl. LENEL a. a.0. 27: „nicht einmal ein längerer Wohnsitz im Lande ist gefordert, so daß sehr wohl eine Partei ein paar Tausend Wähler z.B. von Württemberg nach Baden kommandieren könnte, um hier irgendwo die Wahlen zu entscheiden“. * Wenn Nawıasky 19 übrigens von Ansätzen zu Bekenntnissen na- tionalen Stolzes, gemischt mit Verbeugungen vor den tönenden, schein- heiligen Phrasen unserer Feinde spricht und dabei auf Art. 4, der ledig- lich Zweckmäßigkeitserwägungen sein Dasein verdankt und den lästigen Umguß von Völkerrecht in Landesrecht bei Universal völkerrechtssätzen vermeiden will, auf die „Völkerversöhnung“ in Art. 148 (noch schärfer LENEL 5) und die Berücksichtigung der fremdsprachigen Volksteile ver- weist, so führt dies m. E. doch zu weit. Eine Völkerversöhnung ist trotz des Versailler Friedens unbedingt anzustreben, freilich nicht durch Gewinsel und feiges Schuldbekenntnis, sondern durch nationalen Internationalismus,. — 240° — er doch die in seiner Abfassung überhaupt liegende nationale Tat an. Und fürwahr: Es ist, man mag sich politisch zu dem, was man in Weimar auf- gerichtet hat, stellen, wie man will, doch eine stolze Leistung für die Spann- kraft deutschen Geistes, daß man überhaupt schon ein Dreivierteljahr nach den schwarzen Novembertagen des Jahres 1918, nach all dem Furchtbaren, was der Winter und das Frühjahr gebracht, an den Bau eines neuen Hau- ses, mochte dieses auch nur ein Notbau sein, gegangen war und es unbe- irrt durch die dauernden Erschütterungen im Innern und die furchtbare Bedrohung durch Fochs Kanonen unter Dach und Fach gebracht hat. Der „Struktur des Reiches“ ist der erste Hauptabschnitt der Schrift ge- widmet. Mit Recht unterscheidet hier NAWIASKY, schärfer als die meisten, die sich die Frage nach der Rechtsnatur des Reiches vorgelegt, zwischen der politischen und rechtlichen Bewertung der Neuorganisation: Ihm ist das Reich politisch zwar Einheitsstaat geworden, rechtlich aber Bundes- staat geblieben. Und dem ist zuzustimmen. Denn in der Tat besitzen, trotz der großen Einbußen, die sie — durch Art. 17, 18, die „Verreich- lichung“ von Eisenbahn, Post, Finanzen usw. — erlitten, die Gliedstaaten noch eigenes Staatsgebiet, eigene Staatsgewalt, eigenes Staatsvolk (übrigens beachte man, daß auch schon die alte Reichsverfassung dem Reiche die Möglichkeit gab, in Ausübung seiner Kompetenz-Kompetenz Staaten zu absorbieren). Von besonderem Werte und von leuchtender Klarheit sind NAwIASKYs Ausführungen über „Reich und Länder“. Hier werden zunächst die Auf- gabenverteilung im alten Reich unter Hervorkehrung der zahlreichen, den Gliedstaaten verbliebenen Rechte, sodann im neuen Reich mit seiner Ten- denz der Aufgabenabsorption durch jenes dargestellt. Gerade diese ver- anlaßt den Verfasser zu der Feststellung, daß die (rechtlich) Gliedstaaten politisch nicht mehr Staaten sind. Die Betrachtung der inneren Or- ganisation nach den Verfassungen von 1871 und 1919 führt zu einer Er- örterung der Rechtsstellung von Kaiser, Reichstag, Bundesrat, Kanzler im alten, des Präsidenten, des Reichstags, Reichsrats, Kanzlers und des Volkes im neuen Reich, Hier wird nachdrücklichst die — obwohl das Volk formell das oberste Organ ist (vgl. S. 67) — präponderierende Stellung des heuti- gen Reichstags gegenüber dem alten, die gewaltige Zurückdrängung des föderalistischen Elements der alten Reichsverfassung, des Bundesrats, im Hinblick auf die sekundäre Stellung des Reichsrats festgestellt® und die Rechtsstellung des Reichspräsidenten untersucht. Mehr als Dekorations- stück, ist dieser doch durch die Pflicht, ein das Vertrauen der Reichstags- mehrheit genießendes Kabinett besitzen zu müssen, dessen Gegenzeichnung 5 Vermißt habe ich ein Eingehen auf die Frage, ob und inwieweit Ein- oder Zweikammersysteme vorzuziehen seien. Darüber gut Leneu 14 ff. Dort auch treffliche rechtsvergleichende Bemerkungen. — 241 — er (vgl. Art. 50) bei allen Staatsakten nicht entraten kann, selbst dort materiell gebunden, wo er — das plebiszitäre und deshalb scheinbar dem Reichstag gegenüber unabhängig gestellte Staatshaupt — Waffen von der Art des Vetos und der Reichstagsauflösung besitzt (vgl. S. 78 ff., aber auch 82, 83). Sehr wertvoll durch ihre sorgfältige Analyse und Erörterungen aller möglichen Eventualitäten sind die Ausführungen NAwIASKYs über Volks- begehr und Volksentscheid (S. 96 ff.), über die Stellung desReichskanzlers und der Reichsminister (S. 90 ff.), und schließlich die eingehende Erörterung der Grundrechte (S. 126 ff... Vermißt habe ich in der vorzüglichen Darstellung NaAwıasKys eine Vergleichung mit den Verfassungen namentlich Amerikas, der Schweiz, Frankreichs und der Republiken Belgien und England. Da- gegen entspricht es durchaus der Anlage des Buches, wenn ihr eine histo- rische Einleitung vollkommen abgeht. Solche sind sowohl STIER-SOMLOs und JELLINEKs systematischen Dar- stellungen wie GIEsEs Kommentar vorausgeschickt. Die JELLINEKsche Darstellung setzt mit dem 9. November ein. Was sie auszeichnet, ist weniger die Geschichte der Revolution von jenem Un- glückstag bis zur Verkündung der neuen Magna Charta, als die gediegene Sorgfalt, mit der die einzelnen irgendwie bedeutsamen Gesetze und Ver- ordnungen der revolutionären und dann der provisorischen Staatsgewalt vorgeführt werden. Weiter holen STIER-SOMLO und GIESE aus: sie knüpfen an die Reformgesetzgebung der kaiserlichen Regierung von 1918 an. Dabei wird die rechtliche Natur der revolutionären Regierung erörtert, wobei beide Autoren zu dem Ergebnis kommen, daß das alte Reich im November untergegangen war, ein neues sich gebildet hat (vgl. STIER-SOMLO 17, aber auch 58, 59, Gıese 11). Eingehend behandelt STIER-SoMLo das Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt, die Verfassungsentwürfe (hier ist die Kritik des Entwurfes Preuß S. 39 mit der berechtigten Abwehr ihrer preußen- feindlichen Tendenz und das berechtigte Eintreten für das Zweikammer- system besonders hervorzuheben), das Uebergangsgesetz vom 4. März 1919. das die Legalisierung des vor- und nachrevolutionären Rechts beinhaltet». Hier wird — im Anschluß an verschiedene Gerichtsentscheidungen — das Problem erörtert, ob die Volksbeauftragten und später die Reichsregierung bis zum 10. Februar 1919 die Befugnis zum Erlaß von Rechtsnormen be- saßen, eine Frage, die von STIER-SOMLO im Hinblick auf die tatsächliche Macht der Revolutionsregierung bejaht wird. Was nun die systematische Darstellung der neuen Verfassung selbst anlangt, so ist es doch wohl etwas ® Merkwürdigerweise findet sich nirgends ein Hinweis auf die eminent große völkerrechtliche Bedeutung dieser Frage: zwar: Forma regiminis mu- tata non mutatur civitas ipsa — aber hier war mehr als ein bloßer Wechsel der Staatsform erfolgt! Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 2. 16 — 242 — zu bescheiden, wenn STIER-SOMLO, der im übrigen eine größere Arbeit in Aussicht stellt, im Vorwort seine vorliegende Darstellung nur als einen Ueberblick gewertet wissen will. Das widerlegt nicht nur seine rechts- geschichtliche Einleitung, das zeigt auch der zweite Teil „Das Recht der Verfassungsurkunde“. Hier wird zunächst festgestellt, daß das Verfassungs- recht nicht abschließend in der Reichsverfassung enthalten ist, sondern nur das Grundsätzliche. Das ist von besonderer Wichtigkeit im Hinblick auf die zahlreichen Vorbehalte in der Urkunde selbst, ‘deren Erledigung erst eine verhältnismäßig erschöpfende endgültige Verfassungsgestalt wiedergeben wird. Prägnant wird das Reich definiert als ein auf Volkssouveränität be- ruhender republikanischer Bundesstaat auf der Grundlage der Demokratie und der parlamentarischen Regierungsweise. In der Begriffsbestimmung ist vor allem die Anerkennung der Bundesstaatsnatur von großer Bedeutung. Sie deckt sich mit der Auffassung JELLINERs’, steht aber im Kontrast zu der Meinung GIESEs, der (S. 63) namentlich aus Art. 17, 18, 76, 5 ableiten will, daß das Reich ein dezentralisierter Einheitsstaat geworden sei. Seine Argumentation erscheint mir nicht überzeugend. Mag auch der Kreis, inner- halb dessen die Gliedstaaten Hoheitsrechte auszuüben berechtigt sind, sich gegenüber der Reichsverfassung von 1871 wesentlich verringert haben, so sind sie doch noch so lange Staaten, als die drei Elemente des Staatsbe- griffs, wie wir oben bei der Betrachtung des NawıAsKkyschen Buches be- tont haben, vorhanden sind. Daran vermag auch die ohne tiefere juristische Absichten gewählte Bezeichnung als Länder® nichts zu ändern, wie denn sogar verschiedene südamerikanische Bundesstaaten ihre Glieder ausdrück- lich als Provinzen bezeichnen, ohne sie deshalb aber rechtlich zu solchen degradieren zu wollen (vgl. auch STIER-SOMLO 79, JELLINEK 69 ff., bes. 80). Sehr wichtig und wertvoll ist derjenige Abschnitt in STIER-SOMLOs Buch, der sich mit dem geltenden Verfassungsrecht über das Verhältnis des Reichs zu den Ländern beschäftigt. Hier wird zunächst das unitarische Element in den drei Staatsfunktionen und der Reichsaufsicht, sodann das föderative ausgemittelt und dargestellt (S. 90-103). Daran schließen sich Ausfüh- rungen über Gebiet und Staatsangehörige, wobei — ein neuer Beweis, daß das Buch in der Tat mehr ist als ein „Ueberblick“! — auch die Frage er- örtert wird, ob in Zukunft irgendwelche Staatenverbindungen im Reiche ” Sie ist übrigens herrschende Meinung. Vgl. noch MEISSNER a. a. O. 26, ZWEIGERT, Verfassung des Deutschen Reiches, 1919, S. 12; ARNDT, Reichs- verfassung, 1919, S. 232, BORNHAK, Verfassung des Deutschen Reiches, 1919, S. 2 (zweifelnd), PoETzZscH, Handausgabe der Reichsverfassung, 1919, S. 28 (zweifelnd). ® Uebrigens ist der Name „Staat“ im Gegensatz zu „Reich“ an zahl- reichen Stellen der Reichsverfassung gewählt: so richtig STIER-SOMLO 81. — 243 — noch möglich seien. Aus dem sonstigen Inhalte der Schrift seien noch hervorgehoben die Ausführungen über den Reichspräsidenten (besonders S. 133, wo auch mit Recht die Beamtenqualität des Reichsoberhauptes ab- gelehut wird, 137: Verhältnis zur Reichsregierung), die Reichsregierung (hier wird — S. 140 — das Verhältnis zwischen Reichskanzler und Reichs- ministern zutreffend auf den Gegensatz gouverner und administrer ge- bracht). Etwas mehr hätte man über Volksbegehr und Volksentscheid ge- wünscht: man darf hoffen, daß STIER-SOMLO das in der zweiten Auflage nachholt, die man seinem trefflichen Buche in Bälde wünscht. Und nun zu GIEsEs Kommentar. Auch hıer hat sich der Verfasser nur beschränkte Ziele gesteckt: „Nicht der tiefer dringenden theoretischen For- schung, sondern der Belehrung aller gebildeten Kreise des deutschen Volkes, insbesondere der akademischen Jugend aller Fakultäten“ soll sein „Büch- lein“ (das sich in dem stattlichen Umfang von 480 Seiten präsentiert!) ge- widmet sein. Diesem Zwecke zunächst ist er in hervorragender Weise ge- recht geworden: Wie er die einzelnen Abschnitte, denen er stets zusam- menfassende Vorbemerkungen und jeden Artikel erläutert, ist namentlich in pädagogischer Hinsicht mustergültig. Mag dem Kenner des Staatsrechts manches beinahe zuviel erscheinen, im Hinblick auf den verfolgten Zweck ist nichts von all dem überflüssig. Denn darf ein guter akademischer Lehrer schon bei seinen Hörern nicht viel voraussetzen, so erst recht nicht in einem Buche, wie dem vorliegenden, wo die Ergänzung durch die viva vox fehlt. Aber das Buch ist nicht nur von größtem Werte für den an- gehenden Juristen und den Laien, auch wer die Reichsverfassung kennt, wird Belehrung und mannigfache Anregung aus ihm empfangen. Nur exemplifikativ möchte ich in erster Hinsicht auf die Ausführungen über den Begriff Volk, Staatsform, Reichsorgane, Präsident, Reichsregierung, Sank- tion, Referendum, Etat (vorzüglich!), S. 58, 65, 74, 155, 210, 217, 247), in letzterer auf die Erläuterungen zu Art. 18 (8. 107 ff.), 53 (8. 182). 63 (S. 199 — aber u. E. unrichtig), Vorbemerkung zum 5. Abschnitt (S. 206 f.), 76 (S. 222), 137 (S. 350 ff.) verweisen. Ohne eine systematische Bearbeitung des Weimarer Werkes entbehrlich zu machen, wird doch „der Giese* (wie er schon heute allgemein heißt) von keinem gemißt werden können, der sich mit dem geltenden deutschen Verfassungsrecht zu beschäftigen hat. Dr. Karl Strupp. Sarter, Die Reichseisenbahnen. Dargestellt auf Grund der Be- stimmungen der Reichsverfassung und des Gesetzes betr. den Staats- vertrag über den Uebergang der Staatseisenbahnen auf das Reich. Schriftenreihe der Verwaltungsakademie Berlin, herausgegeben von Heilfron und Jöklinger, Nr. 2. Mannheim, Berlin, Leipzig, J. Bens- heimer, 1920. Nach den Erfahrungen bei der Veröffentlichung der Reichsverfassung 16* — 244 — auf die sich sofort ein Schwarm von Bearbeitern gestürzt hatte, deren Pro- dukten man die Hast, nur möglichst bald etwas herauszubringen, häufig an allen Ecken anmerkt, hatte mich die Ankündigung des Erscheinens einer größeren Darstellung des neuen Reichseisenbahnenrechtes mit geringer Freude erfüllt. Um so angenehmer ist es mir, sagen zn können, daß die vorliegende Schrift SARTERs allen Anforderungen entspricht, die man an eine gute Darstellung der — komplizierten — Materie stellen darf. Der Verfasser, der seine Vorträge vor Eisenbahnbeamten an der Verwaltungsakademie Berlin dem Buche zugrunde gelegt, hat in der Darstellung die Grundri&- form gewählt, die, ohne daß er etwa sich auf ein Gerippe beschränkt hätte (wir finden durchgehends zusammenhängende, geschlossene Ausführungen), den Vorzug ins Auge springender, klarer Disponierung bietet. Schon die historische Einleitung (die Entwicklung des Reichseisenbahngedankens bis zur Beendigung des Weltkrieges) in ihrer knappen und doch erschöp- fenden Darstellung (man vergleiche nur, was er — S. 2 — über List und — 8.3 — über die Bestimmungen der Reichsverfassung von 1849, über Bismarck und den Reichseisenbahngedanken [S. 4—6] sagt), zeigt das päd- agogische Geschick SARTERs. Eingehender wird die „Verreichlichung“ (wie das schauderhafte, leider in der Rechtssprache eingebürgerte Wort heißt) der deutschen Bahnen dargestellt, instruktiv erläutert durch tabellarische und graphische Anlagen und unter sorgfältiger Angabe des reichs- und einzelstaatlichen Materials. Dabei macht SARTER auf die im Staatsvertrag, der von der Nationalversammlung in Landesrecht (= Reichsrecht) umgegossen worden ist, selbst zutreffende Doppelrechtsnatur als Vertrag und als Gesetz aufmerksam. Den Hauptteil seiner Ausführung bildet die rechtliche Er- läuterung des Staatsvertrages, die, soviel ich sehe, erschöpfend ist. Ich verweise hier namentlich auf die sorgfältigen Erläuterungen über den Um- fang der Vereinheitlichung (S. 34 ff.), die Abfindung und finanzielle Siche- rung der Länder (S. 37ff.), die Rechsstellung der Reichseisenbahnen (S. 45 ff.), die Organisation der Reichseisenbahnverwaltung (S. 5lff.; hier wertvolle Tabellen; besonders gute und klare Darstellung), die Personalfragen und Personalpolitik (S. 96 ff... Aufmerksam gemacht sei noch besonders auf den dritten Abschnitt, der „die Bedeutung der Vereinheitlichung, Licht- und Schattenseiten des Vertrags“ behandelt. Mit Recht bezeichnet er ihn als nationalen Gewinn. Die Mängel erblickt er vor allem in den finan- ziellen Bedenken (Neubelastung des Reiches mit seinem mit Verlusten ar- beitenden Unternehmen und einer Zinslast von über zwei Milliarden!) und in der Bindung des Reiches hinsichtlich der zukünftigen Organisation seiner Eisenhahnverwaltung. Und schließlich sei noch hingewiesen auf den — erschütternden — Abschnitt über die Finanzpolitik und die Wirtschafts- führung der Reichseisenbahnen, dem noch eine Tabelle über die Renten europäischer Bahnen von 1908—1912 und über die Wirkung des Krieges — 2145 — und der Revolution auf die Eisenbahnfinanzen beigegeben sind. Den Schluß des trefflichen Buches bildet der Text der Reichsverfassung, soweit er ein- schlägig ist, sowie der Staatsvertrag des Reiches mit den Bundesstaaten Dr. Karl Strupp. Piloty, Die Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern. Textausgabe mit Einleitung, Anmerkungen und ausführlichem Sach- register. 1919. München, Berlin, Leipzig, J. Schweitzer Verlag. Es ist ein besonderer Vorzug des vorliegenden, sorgfältigen Kommen- tars zur bayrischen Verfassungs-Urkunde (um einen solchen, nicht bloß um eine „Textausgabe mit Anmerkungen“, wie der Titel so bescheiden ankündigt, handelt es sich), daß sein Verfasser nicht nur einer der be- deutendsten deutschen Staatsrechtslehrer und gründlichsten Kenner des bayrischen Verfassungsrechtes überhaupt, sondern’ zugleich einer der Redak- toren des bayrischen Grundgesetzes ist. Wer, gleich dem Berichterstatter, zu wissenschaftlichen Arbeiten die Akten des (verfassungsgebenden) bayr. Landtags ! durchzuarbeiten in die Lage kommt, der erkennt auf Schritt und Tritt, wie viel Bayern, dessen Magna Charta juristisch besonders gut gelungen ist, gerade PıLOTY zu danken hat. Sein überragendes Können und Wissen hat denn auch vielfach (in Weimar war es leider häufig anders!) rechtliche Entgleisungen, die bei der damaligen parteipolitischen Zusammensetzung des Landtages oft genug drohten, zu verhüten gewußt. Eben wegen dieser seiner intensiven Mitwirkung an dem Bau der Ver- fassungs-Urkunde ist es so überaus bedeutungsvoll, daß der Kommentar zu ihr gerade von PıLoTY herrührt. So bekommt man nicht nur eine streng wissenschaftliche, die neuesten Forschungsergebnisse berücksichtigende Er- läuterung der einzelnen Bestimmungen, sondern, indem PıLory auf jede im Schoße des verfassungsgebenden Landtags aufgetauchte Zweifelsfrage eingeht, auch einen für die Interpretation so überaus wichtigen Abriß der Entstehungsgeschichte jedes Artikels. Es würde zu weit führen, wollte ich das ausgezeichnete Büchlein, dem als — besonders begrüßenswerter — An- hang vor allem die Geschäftsordnung des bayrischen Landtages, das vor- läufige Staatsgrundgesetz vom 17. III. 19, die Reichsverfassung vom 11. VIIL 19, die Vereinbarung der Bundesstaaten über Gestaltung der künftigen deut- schen Heeresmacht, sowie die sehr wertvolle Denkschrift der Staatsregie- rung über Volksabstimmung und Volksantrag beigegeben sind, eingehender besprechen. Nur auf eine Unrichtigkeit möchte ich aufmerksam machen: $8 der Verfassungs-Urkunde bestimmt: „Jeder Staatsbürger hat das Recht, an den durch diese Verfassung vorgeschriebenen Abstimmungen und Wahlen teilzunehmen, wenn er seit mindestens sechs Monaten seinen Wohnsitz in — ı Verhandlungen des bayr. Landtags 1919, Beilage 324, Verhandlungen des II. (Verfassungs)Ausschusses über den Entwurf einer Verfassungsurkunde für den Freistaat Bayern. — 246 — Bayern hat.“ Wenn Pıuortr? S. 54 Nr. 5 hierzu meint: „Der Grundsatz der Reichsverf. Art. 109 (soll heißen 110!) Abs. II, wonach jeder Deutsche in jedem Lande des Reiches die gleichen Rechte und Pflichten wie der An- gehörige des Landes selber hat, bewirkt für Angehörige anderer deutscher Staaten gar nicht den Besitz des bayrischen Staatsbürgerrechts, wohl aber haben sie die im bayrischen Staatsbürgerrecht enthaltenen Rechte, wenn sie die Voraussetzung der $ 8, 9, 11, 12 (s. bayr. VU.) erfüllen“, so ist dies unrichtig. Reichsrecht bricht Landesrecht (RV. Art. 13), und solauge nun einmal die — insoweit — unglückseligen Normen der Art. 17 I und 11011 RV. bestehen, ist die sinnlose Konsequenz Rechtens, daß Nichtangehörige eines Bundesstaates, sofern sie nur Deutsche sind, in jedem anderen ohne jegliche Einschränkung wählen dürfen ! Dr. Karl Strupp. Dr. Ludwig Spiegel, Republikanisches Staatsrechtll. Der Entwurf einer Wahlordnung für die tschechosl. Nationalversammlung. Zugleich ein Beitrag zur Lehre und zum Verständnis des Verhältnis- wahlrechts. 1919 Prag. 47 S. Preis geh. 5 tsch. Kr. Die Schrift hat dadurch, daß an die Stelle des Entwurfs das Wahl- gesetz getreten und die erste Nationalversammlung schon gewählt worden ist, nichts von ihrem Wert verloren. Er liegt in der Darstellung der Ver- hältniswahl mit ibren besondern Wirkungen in dem Staat gemischter Völker einerseits, in der kritischen Beprechung der Wahlbehörden-Ein- richtung (Kreiswahlkommission, Reklamationskommission) andererseits. Wie überall, so ruft auch in der Tschechoslovakei die uneingeschränkte Herr- schaft der Parteivorstäinde über die Zusammensetzung des Parlaments im Verhältniswahlsystem schwere Bedenken hervor. Die „Wahl“ wird Be- kenntnis einer Parteizugehörigkeit, die Abgeordneten ernennt die Partei- leitung. Irgendwie wird die Rückkehr zur unmittelbaren Berührung von Wählerschaft und Abgeordneten gefunden werden müssen. A.M.B. — Dr. jur. Franz Schulze-Berge: Die Schutzhaft, ihr Begriff und ihre rechtlichen Grundlagen. Berlin, Puttkammer und Mühlbrecht 1918, VII und 89 S. — Pr. Mk. 3. Die Schrift beschränkt sich nicht auf das, was der Titel allein nur zu versprechen scheint. Sie gibt auch eine ausführliche Darstellung des Ver- fahrens bei Anordnung der Schutzhaft (S. 27 ff.), des Beschwerderechts des Verhafteten und seiner Geltendmachung (8. 48 ff.), des Entschädigungsan- spruchs (S. 69 ff... Anderseits würde die ausschließliche Betonung von „Begriff und rechtlichen Grundlagen“ auf eine streng rechtswissenschaftliche Bearbeitung des Gegenstandes gespannt machen. Aber auch darin würde man sich täuschen. In einem Schlußwort über die bisherige Literatur (S. 88) 2 Aehnlich der Regierungsvertreter Dr. GRASSMANN, s. Beilage 324 1122. — 247 — wird gesagt: „So beschränken sich die Aufsätze über Schutzhaft auf Ueber- sichten des Inhalts des Gesetzes und Auslegung (?) einzelner Zweifel, zu denen der Wortlaut des Gesetzes Anlaß gibt.“ Um mehr handelt es sich hier auch nicht, und im ganzen ist das nicht einmal besonders geschickt durchgeführt, 0. M. Fußhöller, C., Die militärische und staatliche Versorgung der Kriegsteilnehmer,ihrer Angehörigen und Hin- terbliebenen in Oesterreich (Sammlung militärrechtlicher Abhandlungen und Studien, begründet und herausgegeben von Hein- rich Dietz, Bd. III, Heft 2), Rastatt. K. und H. Greiser, 0.J.. 438. Dr. Warschauer: Zur MilitärgerichtsverfassunginKriegs- zeiten (Sammlung militärrechtlicher Abhandlungen usw. Bd. II Heft 3), Rastatt. K. und H. Greiser, 1918. 36 S. Dr. E. F. Goldschmidt: Geschichte und Wirkungskreis der Organe der Militärgerichtsbarkeit vom Ende des Mittelalters bis nach der deutschen Revolution im November 1913 (Sammlung militärrechtlicher Abhandlungen usw. Bd. III Heft 4), Rastatt. K. und H, Greiser, 1919. 144 S. 1. Die Schrift von FUSSHÖLLER gibt eine knappe und übersichtliche Darstellung des österreichischen Militärversorgungsrechts. Sie umfaßt die Familienunterstützung während der Zeit der Einberufung, die Versorgung invalider Mannschaften und ihrer Angehörigen, die Versorgung von Hinter- bliebenen von Mannschaften und die besonderen gesetzlichen Fürsorge- bestimmungen. Die Schrift hat lediglich praktische Bedeutung, sie will demjenigen, der Österreichischen Staatsangehörigen auf dem fragiichen Gebiete Rat erteilen will, die Uebersicht über die einschlägigen Bestim- mungen erleichtern. Diesem Zweck würde die Abhandlung genügen, wenn dafür gesorgt werden würde, daß der Leser dauernd durch Deckblätter über die Aenderungen der maßgebenden Gesetze und Verordnungen auf dem Laufenden erhalten wird. Wissenschaftlich will die Arbeit nichts be- deuten und bedeutet sie auch nichts. 2. Die Schrift von WARSCHAUER behandelt in drei Aufsätzen drei Spe- zialfragen aus dem Gebiet der Militärgerichtsverfassung des Krieges: 1. Welcher mobile Befehlshaber ist Gerichtsherr der Berufungsinstanz und zur Bestätigung im ordentlichen Verfahren zuständig? 2. Weiche Gerichts- herren der Kriegsgliederung üben im Feldverfahren Gerichtsbarkeit erster Instanz aus, nimmt in dieser Hinsicht der kommandierende General eines mobilen Armeekorps eine Sonderstellung ein? 3. Wie verhalten sich die „normale“ Gerichtsbarkeit des Befehlsbereichs und die für Kriegsverhält- nisse geschaffene territoriale Gerichtsbarkeit des Ortsbereichs zueinander, steht letztere — wie $ 30 MStGO. — außerhalb des „eigentlichen“ Systems —_ 248 — der militärgerichtlichen Zuständigkeiten, oder fügt sie sich als ebenbürtiges Glied in dieses System ein? WARSCHAUER kommt im wesentlichen zu folgenden Ergebnissen: 1. Soweit ein Bedürfnis zur Bildung von Ober- kriegsgerichten bei andern mobilen Stellen als bei den Generalkommandos her- vortritt, muß der Kontingentsherr durch Erlaß entsprechender Verordnungen Abhilfe schaffen; ebenso erfolgt die Uebertragung des Bestätigungsrechts durch den Kontingentsherrn. 2. Sämtliche Gerichtsherren der Kriegsglie- derung, einschließlich des kommandierenden Generals, üben im Feldver- fahren Gerichtsbarkeit erster Instanz aus. 3. Der territoriale Gerichtsstand des Krieges ist als ein echter örtlicher Gerichtsstand in das System der Gerichtsbarkeit des Befehlsbereichs organisch eingegliedert. — Die Erörte- rungen über die drei Fragen, insbesondere über die letzte, sind durchaus beachtenswert, wenn sie auch hie und da Bedenken wachrufen mögen, wie z. B. die Ausführungen, die die Möglichkeit analoger Gesetzesanwendung auf dem Gebiet der Gerichtsverfassung betreffen. Der Weg, auf dem die Beantwortung der Fragen gesucht wird, ist insofern von allgemeinerem Interesse, als WARSCHAUER sich bemüht, Lösungen zu finden, die den in ständigem Fluß befindlichen Kriegsverhältnissen in ihrer kaum umgreifbaren Vielgestaltigkeit gerecht werden. Er verfällt hierbei nicht in den Fehler — und das ist das Beachtenswerte an seinen Ausführungen —, aus den tatsächlichen Kriegsverhältnissen selbst juristische Lösungen hervorzuzau- bern, sondern er sucht zu zeigen, in welchem Sinne die in den para- graphierten Bestimmungen der Militärstrafgerichtsordnung und der sie er- gänzenden Verordnungen enthaltenen Hinweisungen auf jene schwierigen Kriegsverhältnisse zu verstehen sind, wie ihr wahrer Sinn sich gerade durch einen Zusammenhalt mit diesen tatsächlichen Verhältnissen, in denen sie ihre „Erfüllung“ finden sollen, aufs deutlichste erschließt. Praktische Be- deutung wird diese Untersuchung mit Rücksicht auf den Umbau des Heeres und dem Umbau der Militärgerichtsverfassung nicht mehr haben; es soll daher hier von einer kritischen Stellungnahme zu den einzelnen Ergeb- nissen der Arbeit Abstand genommen werden. 8. Die Schrift von GOLDSCHMIDT enthält nicht das, was ihr Titel ver- spricht. Die „Geschichte“ der Organe der Militärgerichtsbarkeit vom Ende des Mittelalters bis zum 18. Jahrhundert (ausschließlich) ist auf noch nicht drei Seiten (!) dargestellt. Es ist nicht ersichtlich, welchen wissenschaft- lichen Wert eine derartige „Geschichtsschreibung“ haben soll. Den Haupt- inhalt der Schrift bildet eine Wiedergabe derjenigen Bestimmungen der Militärstrafgerichtsordnung und der sie ergänzenden Verordnungen, die einen mehr oder weniger nahen Bezug zu den Organen der Militärgerichts- barkeit haben. Auch hier vermißt man durchaus eine wissenschaftliche Durchdringung des Stoffes, nicht einmal der Versuch einer solchen ist er- kennbar, jedem wirklichen juristischen Problem geht der Verfasser absicht- lich aus dem Wege. Wenn diese im wesentlichen rein kompilatorische — 249 — Arbeit überhaupt einen Wert haben sollte, so ist er von höchst vergäng- licher Natur; keinesfalls kann er die Geltungszeit der zum Tode verurteil- ten Militärstrafgerichtsordnung überdauern. Der Verfasser glaubt allerdings dadurch, daß er den „Entwicklungsgang der Organe der Militärstrafgerichts- barkeit im Zusammenhang vom Ende des Mittelalters bis zur Neuzeit“ nieder- gelegt hat (! ?), die weitere Entwicklung voraussehen und fördern zu können. Wir können diesen Glauben nicht teilen. Caro. Bastgen, Die römische Frage. Dokumente und Stimmen. I. Bd. 1914, XIII 4 467; II. Bd. 1918, XXVI-- 864, III. Bd. 1919, XII + 2568. Freiburg i. B., Herdersche Verlagsbuchhandlung. Einer dankenswerten Anregung ERZBERGERS folgend, hat BASTGEN die ungeheure Aufgabe übernommen, in verhältnismäßig kurzer Zeit die wich- tigsten Dokumente und Stimmen zur römischen Frage von den Zeiten der Longobarden über die donatio Pippini bis zum Weltkriege in drei umfang- reichen Bänden zusammenzustellen. Damit ist zum ersten Male all denen, die das so überdus bedeutsame Problem historisch wie juristisch erschöp- fend behandeln wollen, das Material in umfassender Weise zur Verfügung gestellt. Der Verfasser, der übrigens den einzelnen Zeitabschnitten, in die er seine Publikation einteilt, jeweils eine trefllich orientierende sorgfältige historische Einleitung vorausschickt und eingehende Quellen- und Literatur- nachweise folgen läßt, gibt, soweit das irgend möglich, den Originaltext der Dokumente, soweit es sich um andere Sprachen als englisch oder fran- zösisch handelt, begleitet von einer mustergültigen Uebersetzung. Er selbst beklagt es, daß vielfach, so dort, wo die Archives diplomatiques als Quellen gedient haben, ihm selbst nur Uebersetzungen zugänglich gewesen sind. So sehr das vom wissenschaftlichen Standpunkt aus zu bedauern ist, so sehr dient es doch als Entlastung des Herausgebers. Bedauerlich bleibt, daß viele Urkunden Tageszeitungen entnommen sind, in denen ja im all- gemeinen auf diplomatisch getreue Wiedergabe kein Gewicht gelegt zu werden pflegt. Es wäre dringend zu wünschen, daß BASTGEn, nachdem nun die durch den Krieg gesperrte Einreise nach Italien wieder möglich ist, in den Archiven Roms diejenigen Staatsurkunden in ihrem Wortlaute fest- zustellen suchte, die nur mittelbaren Quellen entnommen sind, um sie dann in einem Nachtrage oder auch nur in einer Fachzeitschrift zu publizieren. — Uebrigens beschränkt sich der Verfasser, wie sich ja schon aus dem Untertitel ergibt, keineswegs auf Staatsdokumente. Vielmehr werden nicht nur Stellen aus historischen Schriftstellern (so namentlich für die ältere Zeit), Parlamentsberichte, Zeitungsnachrichten, sondern, was besonders wichtig ist, auch die Aeußerungen der Völkerrechtsliteratur der meisten Kulturstaaten zur römischen Frage in ihrem Wortlaute mitgeteilt. Hier wäre freilich viel zu ergänzen — namentlich die italienische Fachwissenschaft ist nicht ge- — 2350 — nügend berücksichtigt. Auch Nys, OPPENHEIM, HERSHEY, PRADIER-FODERE£, CAuvo, der Spanier OLIVART, der besonders sorgfältige Studien zu dem Probleın gemacht hat, dürften nicht fehlen. Aber vielleicht holt das BAST- GEN in einer Ergänzung nach, in die ich auch Urkunden über die inter- essanten Versuche aus der Zeit des Weltkrieges, für den Papst einen neuen Kirchenstaat zu schaffen (darüber berichtet eingehend ERZBERGER in seinen auch für die Zeitgeschichte wertvollen Memoiren), aufgenommen wissen möchte. Aus den 758 Dokumenten, die in dem Riesenwerk niedergelegt sind, hebe ich hervor: Aus der Zeit von den Anfängen des Patrimoniums Petri bis zu seiner ersten Säkularisation 1797: das Privileg Ludwigs des From- men von 847 (IS. 26), den Frieden von Tolentino; aus der Zeit Napoleons 1. die gegen die Neutralität des Papstes in Frankreichs Kampf gegen England gerichteten Maßnahmen des Kaisers bis zur Aufhebung des Kirchenstaates nebst der Begründung dazu (I S. 50-65); das erzwungene Konkordat von 1813 (1 S. 68); aus der Zeit bis zur Errichtung der römischen Republik und der Zurückführung des Papstes (1815—1849): den hochinteressanten Brief MAanzınıs an den Papst, in dem dieser zur Vereinigung Italiens auf- gefordert wird (I S. 94), die englischen Noten von Januar—März 1849 (I 8. 143—147), die Verhandlungen mit Frankreich und in Frankreich (1 S. 153—212). Besonders wichtig sind die Dokumente von 1849 bis zur Annexion des Kirchenstaates durch Italien. Hier interessiert zunächst Cavouzs, dem Pariser Friedenskongreß (1856) überreichte Verbalnote, die auf Säkularisierung der Provinzen des Kirchenstaates zwischen Po, Adria und Apenninen abzielte, die unter einem päpstlichen Vikar (gedacht war als solcher der König von Sardinien) stehen sollten. Weiter interessieren besonders SALVAGNOLIs Denkschrift vom November 1858 (I S. 265), das Turiner Staatenbundsprojekt von 1859 (I S. 269), der Briefwechsel Pius IX. mit Viktor Emanuel (I S. 299 ff.), die auf dessen Einfall in den Kirchen- staat bezüglichen Urkunden (I S. 311 ff.), der Bann des Königs durch den Papst (18.319), die französische Thronrede (1 S.333) und Pressestimmen dazu (1 S.370 £.), die Diskussion über die berühmte Schrift DE GUERONNIERES (18.431 fi.), die diplomatischen Versuche, zu einer Einigung zwischen Rom und Piemont zu kommen (II S.7 ff.); die Septemberkonvention von 1864: Verpflichtung Italiens, das gegenwärtige päpstliche Territorium nicht an- zugreifen, allmählicher Abzug der Franzosen (II S. 316 ff... Im Schwerpunkt des Interesses in der Folgezeit steht die römische Frage nach Ausbruch des deutsch-französischen Krieges. Aus dieser Periode verdienen Hervorhebung die Urkunden in unmittelbarem Zusammenhang mit der Besetzung und Ein- verleibung Roms (II S. 648 ff.), besonders die Kapitulation vom 20. September (IL S.650), Protest Pius’ IX, (IIS.657), vor allem aber das Garantiegesetz mit den dazu gehörigen italienischen Kammerdebatten (II S. 697 ff.), die Stellung- nahme der Mächte dazu; Frankreich (IIS.778 ff.), Oesterreich (II S.788 ff.), _— 231 — Deutschland (II 8.800 ff.), England (II S.811 ff.), Rußland (ILS.817 ff), Spanien (II 8.817), Belgien (II 8.820 ff), die Pressestimmen (II 8.827 —840): eine wahre Fundgrube für Geschichte und völkerrechtliche Auslegung! Band II behandelt die römische Politik unter Leo XIII (II 1. Teil 9 ff.), die Stellung des Papstes zum Frieden (III S.145 f.), seine völkerrechtliche Stellung (III S.150—189; unzureichend, s.o!), Papsttum und Weltkrieg (von 1914—1917 111?8.1—158). Den Schluß des hochbedeutsamen Werkes bilden Vorschläge zur Lösung der römischen Frage, die allerdings die von ERZBERGER er- wähnten (s. 0.) noch nicht berücksichtigen. Dr. Karl Strupp. Publications de lInstitut Nobel Norvegien. tome IV: Ch. L. Lange: Histoire de l’internationalisme. I. Kristiania 1919, H. Aschehoug u. Co.; München u. Leipzig, Duncker u, Humblot, XV u. 517 Seiten. In der bekannten vornehmen Ausstattung, die alle seine Publikationen auszeichnet, legt uns das norwegische Nobelinstitut soeben den vierten Band seiner Veröffentlichungen vor. Er enthält auf nicht weniger als 500 Seiten den ersten Band der auf drei berechneten Geschichte des Inter- nationalismus aus der Feder des fleikigen Generalsekretärs der Union Interparlamentaire, Dr. Cr. L. Lange. Es ist erstaunlich, zu sehen, wie dieser hochverdiente Mann neben seinen zahlreichen beruflichen Arbeiten noch die Zeit für die Herstellung dieses Werkes gefunden hat. In der — wenn man eben LAn@es sonstige Tätigkeit berücksichtigt — relativ kurzen Zeit von zehn Jahren hergestellt, behandelt die Publikation die Zeit vom Altertum bis zum westfälischen Frieden. Vergleicht man die Darstellung des entsprechenden Zeitabschnittes in den bisher einschlägigen wertvollen Schriften, namentlich denen SCHÜCKINGs, REDSLOBS, TER MEULENS unddes der Völkerrechtswissenschaft zu früh entrissenen Nys, so wird erst klar, welche eminente Schürfarbeit LAnGE geleistet hat. Denn er begnügt sich nicht damit, in — übrigens auch sprachlich glänzenden — allgemeinen Ueber- sichten die Stellung der jeweiligen Zeitperioden zum Internationalismus aufzuzeigen, wobei er jeweils die, wenn man so sagen darf, amtliche staat- liche Auffassung neben der der Literatur, mag diese nun theologischer, philosophischer, staats- oder völkerrechtlicher, ja selbst literarischer Art sein, behandelt, sondern er analysiert auch jeweils — und zwar in dieser Hinsicht ohne Vorgänger — alle einzelnen z. T. bisher unbe- kannten oder in dieser Richtung noch nicht betrachteten Schriften, so- weit sie für das Problem von Interesse sind. Dabei trifft er nicht nur äußerst wertvolle Feststellungen für das Thema selbst, sondern auch für dessen Zusammenhang mit der allgemeinen Geschichte und den jeweilig herrschen- den Geistesrichtungen. Daß er, soweit er die Schriften einzelner Personen auf die Frage des Internationalismus hin untersucht, auch in ihrer Kürze — 22 — erschöpfende, häufig selbst kritische, bisher bestehende Auffassungen meist mit guten Gründen bekämpfende Angaben biographischer Art macht, ver- dient besondere Hervorhebung. War dem Altertum als solchem mit seinen Weltstaaten zwar nicht die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, wohl aber naturnotwendig die Inter- nationalität fremd, da eben die ihnen vereinigten Staaten nur als Staats- teile erschienen, so ist doch der philosophischen Literatur jener Zeit der Begriff ebenso geläufig, wie sie sich mit der Frage der Notwendigkeit der Erlaubtheit der Kriege beschäftigt. Das zeigt vor allem das Studium der Stoiker, wie Zenos, Ciceros und des von LAnGE besonders sorgfältig analy- sierten Seneca, Dem Christentum in seinen Anfängen war, entsprechend den Vor- schriften der Bibel, der Krieg durchaus zuwider: Die Anschauung, alle Menschen sind Brüder, also Einheit des Menschengeschlechts, wird durch die bewußte und gewollte Zurückweisung jeder Gewalt, selbst in der Form des Widerstandes gegen das Uebel, verworfen. LANGE zeigt die Schwierig- keiten auf, die sich der Durchführung dieses Satzes in der Praxis entgegen- stellen, Schwierigkeiten, die man aber wieder unter Berufung auf Bibel- stellen zu lösen gewußt hat, ohne freilich den Gegensatz bis in die Gegen- wart wirklich theoretisch gelöst zu haben. Schon damals taucht der Satz, daß nur bella justa zulässig seien, ein Satz, der im Mittelalter die Gemüter bewegt hat, in der neuesten Zeit wieder (so von STRISOWER) diskutiert und im Versailler Frieden furchtbare Verankerung gefunden hat, in voller Schärfe auf, besonders eingehend behandelt vom heiligen Augustin. Ueber den Antimilitarismus der Sekten, namentlich der — bei LANGE besonders ein- gehend zu Werte kommenden — Waldenser, Wyclif und die Lollards wer. den wir zu Kaisertum und Papsttum geführt. Ihnen beiden war gemein- sam die Universaltendenz, worin, wie bei den Weltstaaten der Antike, im- plieite ihre Abgewandtheit gegenüber allem Internationalismus enthalten war. Auch hier ist die Theorie weiter gegangen — DAnTE, dessen Anti- pazifismus im übrigen wohlbekannt ist, hat bereits die Idee eines Welt- staatenbundes gehabt. Die praktische Aenderung brachte der Sturz des Kaisertums mit dem Untergang der Hohenstaufen, die Niederlage des Papstes in Avignon durch Philipp den Schönen: Die Bildung unabhängiger Na- tionalstaaten hat der Idee des Internationalismus den Weg geebnet. In wundervollen, eingehenden Darlegungen immer an der Hand der Quellen selbst und diese selber sprechen lassend, zeigt ihn der Verfasser: PIERRE Dusois, der vielzitierte, GEORG PODIEBRAD von Böhmen, dessen bekanntes Projekt LANGE auf einen französischen Großkaufmann Antonius Marini zu- rücktührt, ziehen an uns vorüber, die Internationalismus und Pazifismus feindliche italienische Renaissance, die die Gewalt bewundert, ohne nach ihren Gründen zu fragen, wie andererseits der Humanismus „internationaliste pour ainsi dire par definition“ wird besonders im Anschluß an ERASMUS — 33 — v. ROTTERDAM (diesem allein widmet L. 30 Seiten), Sir THOMAS MORE, VIves, CLICHTHOVE, FRANCK, RABELAIS, MONTAIGNE, dargestellt, der Kontrast auf- gezeigt zwischen auf der einen Seite dem von den Fürsten begünstigten be- wußt-egoistischen Internationalismus der Kaufmannschaft und dem auf eigene Vergrößerung gerichteten, rein nationalen Streben der Herrscher, deren Unabhängigkeit voneinander aber doch wieder die Voraussetzung für Staatenbundideen überhaupt bildete. Von den offiziellen Kirchen hat keine den Pazifismus verteidigt: Sie waren autoritär und bedurften der ultima ratio. „Comme toute realisation, la Reforme — que ce soit celle de Luther, celle de Calvin celle de l’Anglicanisme. — est reduite & l’oppor- tunisme: elle doit se contenter de compromis, de solutions interme- diaires“. Anders die Sekten, wenngleich deren Protest gegen die Kriege die Geister erst in zweiter Linie beschäftigte — das gilt für die Wieder- täufer, wie die Mennoniten und Quäker (über die, deren segensreiches Wir- ken wir eben dankbar bewundern, der Verfasser auch geschichtlich interes- sante Einzelheiten gibt: vgl. 247—261). Besondere Hervorhebung verdient das hervorragende 8. Kapitel: la science de droit international, in dem, nach einer ausgezeichneten Uebersicht, warum gerade im 15, und 16. Jahr- hundert die Völkerrechtswissenschaft aufkommen konnte (eine Entwicklung, die. Hand in Hand ging mit dem Erstarken der Staatsgewalt und der da- durch unter ihrem Schutz ermöglichten neuen Blüte des Handels, die ihrer- seits Anknüpfung internationaler Beziehungen von Staat zu Staat gebie- terisch forderte), die Schriften erst der Theologen FRANCISCUS A VICTORIA, FRANCISCUS SUAREZ, dann der Juristen ALBERICUS GENTILIS und HuUGo GRO- TIUS eingehend analysiert werden. (Dabei stimme ich LAnGz vollkommen zu, wenn erzugunsten GENTILIS, dem eine Höherbewertung, vielleicht sogar Gleich- bewertung mit GRoTIUS m. E. gebührt, eine Lanze bricht). Eine eigentliche pazifistische Literatur läßt der Verfasser im 17. Jahrhundert aufkommen — als Reaktion gegen die Religionskriege, gegen namentlich den dreißigjäh- rigen Krieg. Und er behandelt nacheinander in drei Gruppen Autoren, deren Schriften durch die französischen Religionskriege, aus einem un- klaren Humanitätsgefühl und aus den Schrecken des dreißigjährigen Krie- ges entstanden sind. Vielleicht in keinem anderen Abschnitt des Buches zeigt sich so sehr, welches riesige Material der Verfasser für seine Arbeit durchforscht hat als gerade hier, wo wir neben einer unbekannten Schrift eines Zeitgenossen MICHEL DE MONTAIGNEs unbekannte Publikationen deut- scher Autoren liebevoll behandelt finden. Begegnet uns GRIMMELSHAUSEN, so nicht weniger SAVINIEN DE ÜYRANO BERGERAC, der meist nur als Rauf- bold bekannte Held des Rostandschen Stückes, der neben seiner kriegeri- schen Seele auch — wie LAngE aufzeigt — recht pazifistische Adern be- saß. Die Idee der Zusammenschweißung der Christenheit in einer Welt- monarchie oder einem Staatenbund, vornehmlich mit der Spitze gegen die Ungläubigen, begegnet uns bei POSTEL, CAMPANELLA, EM£ERIC CRUCE und — 254 — SULLY, von denen die drei letzteren ja auch schon in der pazifistischen Literatur vor LAngE eine wichtige Rolle gespielt haben. CoMENIUS’ reli- giös-sentimentale Humanität bildet die letzte Darstellung des vorliegenden Buches, das in einer Betrachtung des Westfälischen Friedens ausklingt. Der Verfasser verspricht in seinem Vorwort, daß dem ersten Band in weniger langem Abstand ein zweiter folgen soll, der die Zeit von 1648 bis 1815 zum Gegenstand haben wird. Der Schlußband soll dann von 1815 bis zur Gegenwart reichen. Man muß im Interesse der Wissenschaft von ganzem Herzen wünschen, daß uns LANGE diese besonders wichtigen Teile seines standard works recht bald vorlegen möge ! Dr. Karl Strupp. Zeitschriften: Zeitschrift für öffentliches Recht, herausgegeben v. EDMUND BERNATZIKT, MAx HUSSAREK, Hans KELSEN, HEINRICH LAMMASCH }, ADOLF MENZEL, 1919, Franz Deutike, Wien und Leipzig. Diese Zeitschrift bildet die Fortsetzung der nach Abschluß des 3. Ban- des infolge des staatlichen Umsturzes in der alten Form eingegangenen „österreichischen Zeitschrift für Öffentliches Recht“. Neben der Bearbei- tung des engeren deutschösterreichischen Rechts soll dem öffentlichen Recht der süddeutschen Gliedstaaten, vor allem auch dem des Deutschen Reiches erhöhte Aufmerksamkeit zugewendet werden. Auch die Verbin- dung mit dem Öffentlichen Recht der neuen auf dem Boden der alten Monarchie entstandenen Staaten will die Zeitschrift pflegen. Band 1, enthält außer einem Vorwort „zum Geleite“ und einem Nachruf auf EDMUND BERNATZIK u. HEINRICH LAMMASCH folgende Abhandlungen: Heft 1 und 2: MERKL, Die Organisation der Gesetzgebung in der deutsch-österreichischen Republik; NAWIASKY, Der Aufbau der Regierungs- und Vollzugsgewalt Deutschösterreichs nach der Gesetzgebung der provisori- schen Nationalversammlung; KELSEN, Die Organisation der vollziehenden Ge- walt Deutschösterreichs nach der Gesetzgebung der konstituierenden National- versammlung; WITTMAYER, Zu den Voraussetzungen und Grundproblemen der provisorischen Verfassung von Deutschösterreich; KuLsEn, Die Stellung der Länder in der künftigen Verfassung Deutschösterreichs; MANNLICHER, Die Stellung der Gemeinde im künftigen Aufbau der Verwaltung; SANDER, Das Faktum der Revolution und die Kontinuität der Rechtsordnung. Heft 3 und 4: PRIBRAM, Erkenntniskritische Betrachtungen zum Streit über die Länderautonomie in Oesterreich ; TECKLENBURG, Die Staats- willensbildung; SCHILDER, Die Zollvereinigungen und das Völkerrecht. Heft 5 und 6: BrıIcHTA, Aufgaben und Wege einer Verwaltungs- reform; FROEHLICH, Die Wirkungen des Staatsvertrags von St. Germain auf unsere Verfassung; NEUMANN-ETTENREICH, Landesgesetz oder Land- tagsbeschluß?; Txsar, Die Dienstpragmatik in der Judikatur des Verfas- sungsgerichtshofs; MERKL, Zum Problem der Rechtskraft in Justiz und Verwaltung; SANDER, Die transzendentale Methode der Rechtsphilosophie und der Begriff des Rechtsverfahrens; WOoLFF, Rechtslogik; MEnzEı, Kaiser Josef II. und das Naturrecht. 2. Band, Heft 1 und 2: Weyr, Das Verfassungsrecht der Tschecho- slowakischen Republik; Kunz, Das internationale Arbeitsrecht der Pariser Friedensverträge; SCHRANIL, Das neue Zollrecht; RAUSCHENBERGER, Die staatsrechtliche Bedeutung von Staatsstreich und Revolution; HENRICH, Das Sollen als Grundlage der Rechtswissenschaft; SANDER, Alte und neue Staatsrechtslehre. Heft 3 und 4: STRISOwWER, Die Reparationskommission im Ver- hältnis zu Oesterreich; KÖSTLER, Die religionspolitischen Bestimmungen des Friedensvertrages; MERKL, Zum rechtstechnischen Problem der bundes- staatlichen Kompentenzverteilung; EnGEL-JAnosıI, Die Theorie vom Staat im deutschen Oesterreich 1815— 1848; MENZEL, Ueber Spencers Staatslehre; Konr, Die neue Verfassung der polnischen Republik vom 17. März 1921. Verwaltungsarchiv: Band 28, Heft4: SCHELCHER, Zum Begriff der bürgerlichen Rechtsstreitigkeit nach $ 13 des Gerichtsverfassungsgesetzes; JOSEF, Erschlichene und irrtümlich festgestellte Hilfsbedürftigkeit; neue Hilfsbedürftigkeit als Folge der Erstattungspflicht des Unterstützten; Un- anwendbarkeit des $ 1613 B.G.B. auf die Ansprüche des Armenverbandes; BocHALLI, Die Wassergenossenschaften nach dem Wassergesetze. FISCHERsS Zeitschrift für Praxisund Gesetzgebung der Verwaltung: Band 52, Heft 1/4: SCHELCHER, Die Haftung des Staats für Eingriffe in Privatrechte. Heft 5/6: WAHLE, Das Finanzwesen in der Verfassung des Frei- staates Sachsen; GoRN, Soziale Wohlfahrtspflege. Zeitschrift für Verwaltung, begründet vom Landespräsiden- ten Dr. KARL JAEGER, unter der Mitwirkung der Professoren BROCKHAUSEN, MENZEL und TEZNER, herausgegeben von Professor Dr. ADOLF MERKL, Verlag Moritz Perels, Wien. Diese vom Landespräsidenten JAEGER gegründete und 53 Jahre von ihm herausgegebene Zeitschrift erscheint jetzt mit dem 54. Jahrgang, der neuen Folge 1. Jahrgang, in erweitertem Umfange und unter neuer Redaktion. 54. Jahrgang, Heft 1: KeLsen, Demokratisierung der Verwaltung; GRÜN- WALD, Das bundesstaatliche Finanzproblem. Heft 2: GrünwALDp, Das Finanzproblem im Bundesstaat (Schluß); BROCKHAUSEN, Die Regierungsvorlage für das Bezirksverwaltungsgesetz. Heft 3: NEUMAnN-ETTENREICH, Der Verwaltungs- und der Verfassungs- gerichtshof nach dem Bundesverfassungsgesetze, FROEHLICH; Staatsrechtliche Eigentümlichkeiten der österreichischen Bundesverfassung; WEINBERGER, Guthaben alter Kronenrechnung. — 256 — Heft 4: BURKART, Die Dispensehe; MERKL, Die Weisung in der Ver- waltung. Heft 5/6: FROEHLICH, Der Landeshauptmann als Organ der Bundes- verwaltung; STEPANSCHITZ, Die Wahlen in den österreichischen Bundesrat; SCHALL-KASSOWITZ, Gesetzgebung und Verwaltung im Dienste der Alkohol- bekämpfung; MERKL: Die Universitätsgesetzgebung; Bundesrat und Im- munität; „Das kommt von der Föderativverfassung‘; Kompetenzwidrige Landesgesetzgebung. Arehiv des öffentlichen Rechts Begründet von Paul Laband und Felix Stoerk Herausgegeben von Robert Piloty in Würzburg Albrecht Mendelssohn Bartholdy in Hamburg Heinrich Triepel in Berlin Otto Koellreutter in Jena aı. Band. 3. Heft Tübingen Verlag von J. C. B. Mohr (Paul Siebeck) 1921 Mit einer Beilage der Verlagsbuchhandlung: „Neuigkeiten“, 1921, Nr. 1. INHALT DES 3. HEFTES Seite I. Abhandlungen. SCHELCHER, Das parlamentarische System 257 II. Aus der Praxis des Staatsrechts. BARTSCH, Die Polizeireform in Sachsen 364 III. Literatur. STAMMLER,. Recht und Kirche; Betrachtungen zur Lehre von der Ge- meinschaft und der Möglichkeit eines Kirchenrechts. Referent: Otto Mayer 377 Dietz, Ergänzungsbestimmungen zur "Dieziplinarstrafordnung für die Reichswehr vom 31. 3. 1919. Keterent: Caro. 380 JUDET, Le Secret de la Suisse. Le breviaire de la neutralit6 suisse. Referent: Karl Strupp . . 381 SCHLIMPERT, Die Neutralität Belgiens. Referent: Karl Strupp 382 WEHBERG, The problems of an international court of justice. Referent: Karl Strupp 382 WEHBERG, Die Pariser Völkerbundakte nebst den Urkunden über die Pariser Verhandlungen, den Haager Schiedsgerichtsabkommen usw. Referent: A.M.B. 382 Rheinurkunden. Referent: Karl Strupp 383 HEILBERG, Die privatrechtlichen Bestimmungen des Friedensvertrags. Referent: A. M. B. 383 Register für Band 40 u. al 385 Titelbogen zum 41. Band. Verlag von 9.&.B. MOHR (Paul Siebe) in Tübingen. Mar von Rümelin Die Billigkeit im Redit Rede, gehalten bei der akademijchen Preisverteilung am 7. November 1921. 8 1921. M. 18.-. Rudolf will Die schwebenden Schulden der europäischen Großstaaten Groß 8. 1921. M. 30.—. Verlags- Teuerungszuschlag ab 1. Oktober 1921 bei Werken mit Jahreszahl bis 1919: 200%,, mit Jahreszahl 1920: 100%,,, mit Jahreszahl 1921 und mit Preisen mit * kein Teuerungszuschlag. — 237 — 1. Abhandlungen. Das parlamentarische System. Von Wirkl. Geheimen Rat Dr. WALTER SCHELCHER in Dresden. I. Das Wesen der parlamentarischen Regierung. $1. DasSystem derparlamentarischen Regierung, kurz parlamentarisches System oder Parlamentarismus genannt, ist keine besondere Staatsform, sondern eine Regie- rungsform, die, wenn auch ursprünglich im monarchischen Staate entstanden, doch ebenso in der Republik wie in der Mon- archie verwirklicht sein kann und tatsächlich zur Erscheinung kommt. Die Bezeichnungen „Staatsform “ und „ Regierungsform“ werden oft miteinander verwechselt, sogar in Verfassungsurkunden, so wird z. B. in $ 3 der früheren sächsischen Verfassung von 1831 das Wort „ Regierungsform * für „Staatsform “ gebraucht. Der Ausdruck „Regie- rung“ (im materiellen, objektiven Sinne) ', hat allerdings eine weitere ı „Regierung“ im subjektiven, formellen Sinne bedeutet die Gesamtheit der die Regierungsgeschäfte besorgenden Staatsorgane, im Gegensatze zur Volksvertretung. In diesem Sinne wird das Wort zumeist in den Verfassungen gebraucht. So auch in der neuen Reichsverfassung vom 11. Aug. 1919 Art. 52 ff., 64 fl., 68 f. (Reichsregierung) und in der sächs. Landesverfassung vom 1. November 1920 Art.17,18, 19,23. Doch erscheint Archiv des Öffentlichen Rechts. XLI. 3. 17 —_— 238 — und eine engere Bedeutung. Im ersteren Sinne versteht man darunter die gesamte leitende, richtunggebende Tätigkeit für die politischen Geschicke des Staates und die Kulturentwick- lung im Innern, im andern Sinne nur die Ausführung des Willens des über dem Regierenden stehenden Trägers der staat- lichen Souveränität, d.h. die vollziehende Gewaltim wei- teren Sinne (Justiz und Verwaltung, im Gegensatz zur Gesetz- gebung) ?. Aber auch im weitesten Sinne aufgefaßt, erscheintdas Wort „Regierungsform“ nicht so geeignet zur rechtlichen Charakterisie- rung der Staaten im allgemeinen, wie der Ausdruck „Staatsform“. Der Unterschied zwischen beiden Begriffen trıtt deutlich hervor, wenn man unter Staatsform mit HERRNRITT (die Staatsform als Gegenstand der Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsänderung, 1901 8. 24) „die typische Erscheinung eines Staates, die durch die verfassungsmäßig bestimmte Stellung seiner obersten Organe gegeben ist“, und unter Regierungsform mit PILOTY (Autorität und Staatsgewalt S. 21) „die Art der Ausübung des durch die Staatsform bestimmten Herrscherwillens“ versteht ®. Unter diese letztere Kategorie fällt aber das parlamentarische Regie- rungssystem. Um das Wesen dieser Einrichtung zu erkennen und festzustellen, muß man auf das Wesen und die Zweckbestim- mung der Parlamente selbst zurückgehen. Das Wort „Parlament“ — englisch „Parliament *, — französisch „Parlement“ — kommt von parlare, parler, reden. Sein ursprüng- hier im Il. Abschnitte das Wort auch in seiner objektiven Bedeutung, So in Art.25: Die Regierung wird vom Gesamtministerium, der obersten Staats- behörde, geführt. 2 S. G. JELLINEK, Allg. Stäatslehre, 2. Aufl. S.603f.;, Orro MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht 2. Aufl. 1. Bd. S. 3.! 3 Ich folge demnach auch nicht der Aufstellung von RICHARD SCHMIDT, Allg. Staatslehre 1. Bd. 8.263, der als die Frage des Problems der Staats- form nur die Frage ansieht, ob eine absolute oder eine verfassungs- mäßig beschränkte Regierung besteht, und als hinter dieser stehend die Frage nach der Regierungsform, als diejenige, ob das regierende Organ ein monarchisches, aristokratisches oder demokratisches ist. — 259 ı— licher Sinn ist ein „Gespräch“. Im 13. Jahrhundert bezeichnete man damit feierliche Konferenzen, wie z. B. 1245 zwischen dem Könige von Frankreich und dem Papste. Das Wort faßte sodann Wurzel in England und wurde dort regelmäßig für die Versamm- lungen der Großen angewendet, welche die Könige von Zeit zu Zieit einberiefen. Zunächst bedeutete es nur das Gespräch selbst, nicht die Personen, die es hielten, später aber den Inbegriff der Personen, die zu dem Gespräch zusammenkamen * Schließlich wurden in England, der Heimat des Parlamentes, darunter die beiden „Häuser“, Oberhaus und Unterhaus, verstanden, d. h. die Ratsversammlungen, die im Laufe der Jahrhunderte „die königliche Macht beschränkt und die Untertanen zu Bürgern des vereinigten Königreichs gemacht haben“ (v. BLUME im Handb. der Politik, 3. Aufl. 1. Bd, 8. 336). Hier hat sich also das Parlament aus Einrichtungen der ständischen Monarchie in allmählicher Fort- und Umbildung, wenn auch unter mancherlei Kämpfen, zu seiner heu- tigen Stellung im Staatswesen entwickelt. Dagegen sind in den Staaten des europäischen Festlandes die Parlamente selbständig, ganz und gar als „Geschöpfe des zielbewußten Wollens der Nationen“, zunächst in Frankreich aus dem Gedanken der V olks- souveränität heraus als die Vertretungen des Volkes gegen- über den historisch begründeten Herrschermächten entstanden’. Sie stellten sich den Regierungen von Anfang an, wenn nicht gerade feindlich, doch mit immer wachsenden Ansprüchen auf *S, V. ZENKER, Der Parlamentarismus, sein Wesen und seine Ent- wickelung (1914) S. 67 Anm. *). 5 BInpinG in „Werden und Leben der Staaten“ S. 301 will unter Par- lament nicht „Volksvertretung‘, sondern verkleinerte „Volksversammlung“ verstanden sehen. Nach ihm ist Parlament „das Volk eines Staates, als Rechtssubjekt im Gegensatze zum Verwalter der Staatsge- walt zur Teilnahme am Staatsleben organisiert“. 9. dagegen v. BLUME 2.2.0.8. 337: „Fast überall, wo Parlamente geschaffen wurden, verknüpfte sich mit ihrer Begründung der Gedanke der ‚Repräsentation‘; heißen doch die Abgeordneten der Vereinigten Staaten von Amerika gerade- zu ‚Representatives‘, die Belgiens ‚Representants‘.“ 17 * — 260 — Mitwirkung bei den staatlichen Funktionen und Kontrolle derselben, mithin Beschränkung der gesamten Regierungstätigkeit gegenüber, während die Regierungen ihre Machtvollkommenheit möglichst zu behaupten suchten und sich nur Schritt für Schritt zu Konzessionen bereit finden ließen. Zunächst führte diese Bewegung zu den Ver- fassungen der konstitutionell-monarchischen Staaten Europas, in denen den Parlamenten nur Mitwirkungsrechte bei der Gesetz- gebung und Haushaltsführung sowie Antrags- und Beschwerderechte in bezug auf die Verwaltung eingeräumt wurden. In Deutschland gingen zu dieser Staatsform zuerst in den Jahren 1817, 1818 über Weimar, Baden, Bayern, Hessen und Württemberg, dann folgte unter dem Einflusse der französischen Julirevolution 1830 eine Reihe von mitteldeutschen und norddeutschen Staaten, darunter Sachsen, Hannover und Braunschweig, zuletzt erst erhielten infolge der Februarrevolution von 1848 die beiden Großmächte Oesterreich und Preußen konstitutionelle Verfassungen. Uebrig blieben schließ- lich nur noch die beiden Mecklenburg. Dieses politische System, als dessen Hauptvertreter und theoretischer Begründer der Staats- rechtslehrer JULIUS STAHL anzusehen ist, hat seitdem das deutsche Staatsleben bis zur Revolution des Jahres 1918 beherrscht. Sein Wesen bestand darin, daß der Herrscher „nicht willenloses Werkzeug 'er parlamentarischen Majorität war, nicht Minister eines Regie- rungssystems annehmen mußte, das diese vorschrieo. sondern inner- halb der gesetzlichen Schranken nach eigenem Gewissen und Urteil regierte.“ Es sollte einen Zustand innerpe!t"ischen @leichgewichtes zwischen der Macht des Herrschers und wer Macht des Parlamentes herstellen, bei dem nach außen hin immer noch der Monarch als der eigentliche Träger der Staatsgewalt zur Erscheinung kam. Dieses System hat auch als Staatsform des früheren Deutschen Reiches mit seinem Souverän, der Gesamtheit der verbündeten Regierungen, bestanden. Aber bereits Bismarck mußte im Jahre 1890 erkennen, daß er auf die Dauer nicht gegen die Mehrheit des Parlamentes regieren konnte und mit der durch die damaligen — 261 — Wahlen eingetretenen neuen Parteikonstellation arbeiten mußte. Darin lag die erste Verschiebung des Gleichgewichtes zugunsten der Volksvertretung, der auch die späteren Reichskanzler Rech- nung tragen mußten. Immerhin änßerte sich damals die Macht der Volksvertretung nur erst innegativer Richtung, d.h. sie konnte verhindern, daß gewisse Maßnahmen getroffen wurden, aber sie hatte noch keinen selbstschöpferischen Charakter, kein positives Bestimmen der Richtung der Staatspolitik (BERGSTRÄSSER im Handbuch der Politik, 3. Aufl., 1. Bd. S. 334). Das Wesen des Parlamentarismus besteht aber in positiver Macht- auswirkung, in der maßgebenden Bestimmung des ganzen Ganges der Regierung nach innen und außen. Hier will das Parlament nicht bloß Mitwirkungsrechte bei Gesetzgebung und Haushalts- führung und eine Kontrolle der Staatsverwaltung ausüben, sondern es will regieren und dies dadurch betätigen, daß es Programme für die Regierung aufstellt und Männer, die sich auf diese Pro- gramme verpflichten, zur Leitung des Staates bestimmt. dergestalt, daß ein Ministerium, welches in einer wichtigen Frage die Mehr- heit des Parlamentes nicht auf seiner Scite findet, zurücktreten muß, um einem andern Ministerium, wılches das Vertrauen der Mehrheit besitzt, den Platz zu räumen (PıtLoTy, Das parlamen- tarische System, im Arch. für Rechts- und Wirtschaftsphilosophie Bd.11 S. 70.). Daraus folgt, daß die leitenden Minister nicht nach ihrer besonderen fachlichen Tüchtigkeit und Befähigung, sondern nach ihrer Zugehörigkeit zur herrschenden Partei des Parlamentes und nach der Stellung, die sie in dieser einnehmen, ernannt werden. LUKAS, Die organisatorischen Grundlagen der neuen Reichs- verfassung, S. 26, kennzeichnet das Wesen des parlamentarischen Regierungssystems dahin: „Auch beim parlamentarischen Regierungssystem besteht staatsrecht- lich ein Dualismus von Parlament und Regierung, indem die Regierung staatercchtlich in den Händen des Staatshauptes (Monarch oder republi- kanischer Präsident) bzw. des von ihm zu berufenden Kabinettes sich befindet. Das Charakteristische des Systems besteht; nun darin, daß eine — 262 — enge Beziehung der Regierung zum Parlament hergestellt ist, einerseits durch die Tendenz, nur Mitglieder der Parlamentsmehrheit zu Kabinetts- mitgliedern zu machen, andrerseits durch die dauernde Abhängigkeit des Kabinetts vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit bzw. der Mehrheit des Volkshauses, so daß ein Mißtrauensvotum des Volkshauses entweder das Kabinett zur Demission oder das Staatshaupt zur Anrufung des Volks- entscheids mittels Auflösung des Parlamentes und Anordnung von Neu- wahlen zwingt“ Besonders treffend wird von MAX V. SEYDEL in den staats- rechtl. und politischen Abhandlungen (1893, S. 123 ff.) der Unter- schied zwischen konstitutioneller und parlamentarischer Regierung dargestellt: „Bei der konstitutionell-monarchischen Regierungsform ruht die Sou- veränität, die Herrschergewalt in den Händen des Königs, bei der parla- mentarischen Regierungsform ruht sie in den Händen des Parlamentes, bzw. in den Händen seiner Wähler. Die konstitutionelle Monarchie ist eine Erscheinungsform der Monarchie, die parlamentarische sog. Mon- archie ist eine Erscheinungsform der Republik... ® „Im konstitutionell-monarchischen Staat ist der König beim Erlasse der Gesetze an die Zustimmung, bei Regelung des Staatshaushalts an die Mitwirkung des Parlamentes gebunden. Nicht alles, was der König will, ist Recht — und darum ist er kein absoluter Monarch; aber nichts, was der König nicht will, wird Recht — und darum ist er Monarch. Die Verwaltung des Staates führt er durch Vermittelung der Minister, die er sich wählt, frei. Solange sich diese Verwaltung in den Schranken der Gesetze und in den Grenzen des Budgets hält, kann ihr von Rechts wegen kein Parlament etwas anhaben. So ist der König in der Tat Herr- scher. Es gibt keine Macht im Staate, die ihn zwingen kann. Nur dem Zwange der Notwendigkeit, die in den Dingen selbst liegt, ist er unter- worfen, gleich allen seinen Mitmenschen. Aber der König, der aus freier Entschließung seine Minister und Regierungsgrundsätze wechselt, indem 6 Dieser Gedanke sei in der französischen Staatsrechtswissenschaft auch geradezu ausgesprochen. So sage BATHIE, traite theorique et pratique de droit public et administratif. 2 ed. Paris 1885 VII p. 354: „Le roi consti- tutionel n’etait qu’un president hereditaıre, et le president de la Republique est un roi constitutionel temporaire.“ S. auch PıLoTY a. a. 0. S. 69: „Die parlamentarische Regierung ist dasjenige System der repräsentativen Re- publik, wonach das Parlament durch sein Kabinett und nach seinem Pro- gramm regiert, die formelle Bildung des Kabinetts aber dem König über- lassen bleibt.“ —_— 263 — er erklärt, er wolle Frieden mit seinem Volke haben, hat als Herrscher gesprochen, und zwar selbst dann, wenn in jenem Worte ein Opfer an persönlichen Meinungen und Wünschen zum Ausdrucke kommt. Der König dagegen, welcher Minister und Regierungsgrundsätze wech- selt, weil er sie wechseln muß, der hundert und hundert Mal seine Unter- schrift herzuleihen hat, um das wieder zu zerstören, was er vielleicht wenige Jahre zuvor mit ebenso vielen Unterschriften geschaffen hat — dieser Mann ist kein Herrscher. In solcher Lage ist der König eines parlamentarisch regierten Staates. Die parlamentarische Staatsform bringt es mit sich, daß der Wille der Parlamentsmehrheit nicht bloß bei Gesetz- gebung und Staatshaushalt eintritt, sondern daß er über alles entscheidet, daß er insbesondere den Gang der Regierung, der laufenden Staatsver- waltung maßgebend bestimmt”?. So versieht denn der Träger der Kröne im parlamentarisch regierten Staate das entsagungsvollste Amt, das sich denken läßt. Unter den Teilnehmern an der Ausübung der Öffentlichen Gewalt ist er der einzige, der in seiner Stellung nicht das Recht der eigenen Ueberzeugunz hat.“ $ 2. Es läßt sich denken, daß eine solche Regierungsform von Anfang ‘an viele und mächtige Gegner finden mußte, nicht nur in den alteingesessenen Dynastien und ihren Stützen, der Aristokratie und der Staatsbeamtenschaft, sondern auch ın dem überwiegend gut monarchisch gesinnten Bürgertum; deswegen hat sieh auch die rein konstitutionelle Regierung so lange in Deutsch- land erhalten. Um so schneller aber hat sich das parlamentarische System unter dem Einflusse der immer weiter um sich greifenden demokratischen Tendenzen in den meisten anderen Staaten des europäischen Festlandes durchgesetzt, nicht sowohl durch Auf- nahme in die geschriebenen Verfassungen, als vielmehr durch tatsächliche Zugeständnisse der Regierungen an die Parlamente und gewohnheitsrechtliche Entwickelung®. Erst unter dem Drucke - ° 8. auch BATBIE a.a.O. III S. 127: „La plenitude du pouvoir reside dans les chambres“, im direkten Gegensatze zur Charte constitutionelle Ludwigs XVII. v. 1814 (Einleitung): „L’autorite tout entiere reside dans la personne du roi*. °s8. G. JELLINER a. a. O. S. 686: „Die in England ausgebildete Monarchie mit parlamentarischer Regierung ist auch in eine Zahl kontinen- taler Staaten eingedrungen, jedoch nirgends für eine verfassungsmäßige Institution erklärt worden... Nicht einmal in der heutigen französischen — 264 — der Verhältnisse angesichts der drohenden Niederlage Deutschlands im Weltkriege wurden im Oktober 1918 auch im Deutschen Reiche®?, wie im Königreiche Sachsen 1° Anordnungen getroffen, die einen vollständigen Uebergang zum parlamentarischen Regie- rungssystem anbahnten und zum Teil schon in sich schlossen. Doch war damit der unterdessen von der radikalen Sozialdemo- kratie vorbereitete gänzliche Umsturz der Verfassungen des Reiches und seiner Einzelstaaten und deren Umgestaltung zu Republiken nicht mehr aufzuhalten. In dem neuen Deutschen Reiche und allen seinen Ländern ist aber nunmehr das parlamentarische Regierungssystem in scharfer Ausprägung verfassungsmäßig eingeführt worden. Es kommt zunächst in der neuen deutschen Reichsverfassung vom 11. August 1919 zum Ausdruck, für das Reich in Art. 54: Republik hat man, trotz der Absicht, die parlamentarische Regierungsform zur dauernden Institution zu erheben, ihr verfassungsgesetzlichen Ausdruck zu geben unternommen, indem man einsah, daß damit die äußerste Schwäch- ung, ja Lähmung der Regierung verbunden sein könnte. Sogar in Belgien hat der König verfassungsmäßig die freie Wahl der Minister außerhalb der Kammern (S. 686 Anm. 2).“ Tatsächlich herrscht aber das parlamentarische System auch in der französischen Republik ebenso wie iu Belgien. Ver- fassungsmäßig festgelegt wurde die parlamentarische Regierung nur in eini- gen englischen Kolonien“ (S. 687 Anm. 2). ® Das Gesetz zur Abänderung der Reichsverfassung vom 28. Oktober 1918 sprach aus, daß „der Reichskanzler zu seiner Amtsführung des Ver- trauens des Reichstags bedarf“ und machte ihn und seine Stellvertreter dem Bundesrateund dem Reichstaggegenüber verantwortlich für ihre Amtsführung und alle Handlungen von politischer Bedeutung, die der Kaiser in Aus- übung der ihm nach der Reichsverfassung zustehenden Befugnisse vor- nimmt. 1° Die Verordnung über den Staatsrat vom 29. Oktober 1918 stellte dem König im Staatsrate eine beratende Instanz, gebildet aus den Ministern, Parlamentariern und anderen geeigneten Persönlichkeiten, zur Seite, das Gesetz über eine veränderte Zusammensetzung des Gesamtministeriums vom 1. November 1918 bewirkte die Schaffung von Staatsministern „ohne De- partement* d. h. ohne Portefeuille und dadurch die Ernennung von Land- tagsmitgliedern zu diensttuenden Staatsministern. — 265 — „Der Reichskanzler und die Reichsminister bedürfen zu ihrer Amts- führung des Vertrauens des Reichstags. Jeder von ihnen muß zurück- treten, wenn ihm der Reichstag durch ausdrücklichen Beschluß sein Ver- trauen entzieht.“ Sodann für die Länder in Art 17, Abs. 1: „Jedes Land muß eine freistaatliche Verfassung haben... Die Lan- desvertretung bedarf des Vertrauens der Volksvertretung.“ Dementsprechend lautet Art. 27 der Sächsischen Verfassung vom 1. November 1920: „Die Mitglieder des Gesamtministeriums bedürfen für ihre Amtsfüh- rung des Vertrauens des Landtags. Jeder Minister muß zurücktreten, wenn der Landtag durch ausdrücklichen Beschluß, den die Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Abgeordneten faßt, ihm das Vertrauen entzieht oder seinen Rücktritt fordert.“ Das beweist, daß das parlamentarische System keineswegs, wie einige meinen, den konstitutionell-monarchischen Staat zur Voraussetzung hat!! und nur in diesem seinen Zweck erfüllen und zur vollen Auswirkung gelangen könnte. Allerdings ist es seiner ursprünglichen Bestimmung nach gedacht und angewendet als Beschränkung der Monarchie, und so hat es sich in England entwickelt und in Frankreich in der Konstitution von 1791 seinen ersten Ausdruck gefunden. Diesem seinem Ursprunge nach ist es dualistisch: das Parlament bildet im Staate das Gegengewicht zur Monarchie, beide sollen sich die Wage halten. So sagt der französische Staatsrechtslehrer DUGUIT in seinem „TraiteE de droit constitutional* (1911, Bd. I, S. 411), daß das parlamentarische System „repnse essentiellement sur l’egalite des deux organes de l’Rtat, le parlement et Ile gouvernenent“, und „la premiere condition pour qu’n rigime parlementaire puissse Ooreilon.er none kann“, West u“ le „arlemient et le gouvernement scieni egauı en prestige et en influence und er bezeichnet uieseiı Aastand «Is einen solclien des wleich- gewichts („Equilibre*). TInd so stellt auch REDSTL.OB (Die parlamen- Pr 12 So z. B. PıLoTy im Arch. f. Rechts- und Wirtschaftsphilosophie Bd. 9, S. 69. — 266 — tarısche Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, 1918) den wahren Parlamentarismus als ein System des Gleich- sewichts zwischen Legislative und Exekutive hin. Einem solchen System aber setzt die schon an sich mit der Tendenz zu einseitiger Herrschaft auftretende, also monistisch orien- tierte Republik einen starken Widerstand entgegen !?*. Und es fragt sich auch sehr, ob der Ausgangspunkt REDSLOBS, der Parlamen- tarısmus Englands, überhaupt richtig aufgefaßt ist, ob hier tat- sächlich das behauptete Gleichgewicht zwischen Parlament und Regierung immer bestanden hat und noch besteht '3 und ob nicht vielmehr der Parlamentarismus seinem ganzen Wesen nach :not- wendigerweise und folgerichtig entwickelt auf eine überragende Stellung des Parlamentes im Staatsorganismus hindrängt und hindrängen muß. Was REDSLOB unter „wahrem“ Parlamen- tarısmus versteht, ist mehr die Form, in der er in einem gesunden Staatswesen bestehen sollte, nicht die Form, in der er in den meisten parlamentarisch regierten Staaten tatsäch- lich zur Erschemung kommt“, 1, Und zu dieser Form, näm- 12 S. Näheres hierüber bei W. SCHELCHER, Parlamentarismus und Demo- kratie in Fischers Zeitschr. Bd. 49, S. 27 ff. 12a REDSLOB a. a. O. S. 183 ff. wirft deshalb die Frage auf, ob der wahre Parlamentarismus überhaupt mit der Rechtsform der Republik vereinbar sei. S. hierzu auch OTTO KOELLREUTTER, Das parlamentarische System in den deutschen Landesverfassungen, (1920) S. 4. 13 Nach OTTO KOELLREUTTER, Parlamentarismus und berufsständische Idee, im „Tag“ vom 20. Januar 1921 besteht heute in England „eine ledig- lich auf die Gunst der Masse gestellte Kabinettsregierung, die prinzipiell verschieden ist von dem alten klassischen Parlamentarismus“. 14 So sagt Duauvıt a. a. O. S. 421, 422, in Frankreich befinde sich der Präsident in einer „situation inferieure*, vor allen Dingen, weil er von der Kammer gewählt werde; er sei nichts Anderes, als „un simple com- mis du parlement“. „Le droit de dissolution, le droit de veto sont devenus lettre morte et depuis 1877 pas un president de la republique n’a ose par- ler d’exercer ces droits.“ S. hierzu auch Erıch KAUFMANN, Grundfragen der künftigen Reichsverfassung S. 20. 15 Auch die Denkschrift über die neue deutsche Reichsverfassung be- zeichnet das französische System alsun echten Parlamentarismus und sagt: — 267 — lich der überragenden einseitigen Parlamentsberrschaft, muß er sich mit einer gewissen innern Notwendigkeit gerade in der Republik entwiekeln, da hier von Haus aus ein Gegengewicht in der Gestalt eines vom Parlamente unabhängigen, kraft ur- sprünglichen eigenen Rechtes herrschenden, wenn auch in seiner „der echte Parlamentarismus setzt zwei einander wesentlich ebenbürtige höchste Staatsorgane voraus, unterscheidet sich jedoch vom Dualismus da- durch, daß sie nicht in unverbundener Gegensätzlichkeit nebeneinander dastehen, sondern daß die parlamentarische Regierung das bewegliche Bindeglied zwischen ihnen bildet“. Es handelt sich hier wohl mehr um einen Streit über Worte. In der Sache selbst besteht jedenfalls Einver- ständnis darüber, wie der Parlamentarismus beschaffen sein sollte, um nicht schädlich zu wirken. Diesen Parlamentarismus mag man immer- hin als den wahren, echten und den andern als entarteten, un- echten Parlamentarismus bezeichnen. Zu bedenken bleibt freilich, daß ein Zustand des Gleichgewichtes zweier an sich gleich starker und eben- bürtiger Kräfte, dieısich mehr oder weniger feindlich gegenüberstehen, nie- mals ein Dauerzustand, sondern immer nur ein Durchgangsstadium sein kann, aus welchem schließlich die eine der beiden Kräfte als die über- wiegende hervorgeht. Deshalb wird der wahre Parlamentarismus im REDS- LOBschen Sinne immer nur ein schwer erreichbares Ideal, und wenn er ein- mal verwirklicht wird, dann nur von vorübergehender Dauer sein (s. auch BERGSTRÄSSER im Handbuch der Politik I. Bd. S. 332). Nicht mit Unrecht lehnen deshalb auch R. ThomA im Arch. des öffentl. Rechts Bd. 40 S. 236 und ADOLF MENZEL in der Zeitschr. f. öffentl. Recht Bd. 2 S. 441 die REDSLOBsche Unterscheidung ab: „Es hat keinen Sinn, eine dieser Ge- staltungen als den echten Parlamentarismus zu bezeichnen, weil er, vom Standpunkte des Verfassers betrachtet, erfreulichere Ergebnisse zeitigt, alle anderen als den unechten, wie dies REpsLoB tut“ (THoMmA), und: „Es geht nicht an, eine bestimmte politische Gestaltung nur deshalb ungünstig zu beurteilen, weil sie einem Typus nicht entspricht, der Jemandem als Ideal vorschwebt“ (MENnZEL). So sagt auch G. JELLINEK, Allg. Staatslehre S. 688: „In dem Verhältnisse der beiden Organe (Monarch und Parlament) zueinander sind a priori drei politische Möglichkeiten gegeben: Vorherr- schaft des Monarchen, Vorherrschaft des Parlamentes, Gleichgewicht beider. Der letzte Fall ist der politisch unwahrscheinlichste, weil die sozialen Machtverhältnisse, welche die Grundlage der politischen bilden, sehr selten und dann sicherlich höchstens vorübergehend so liegen, daß ein völliges Gleichgewicht zweier konstanter politischer Machtfaktoren möglich ist.“ — 268 — Machtvollkommenheit noch so beschränkten Staatsoberhauptes überhaupt nicht vorhanden ist, vielmehr die nötigen Gegen- gewichte erst künstlich geschaffen werden müssen. Man könnte einwenden: wir haben ja hier das souveräne Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht! Dieses Volk kommt aber nur zum Worte in längeren Zeitabständen bei den Wahlen, wenn es nicht aus- nahmsweise auch einmal in der Zwischenzeit um seine Willens- meinung befragt wird; im übrigen aber ist es zur Tatlosigkeit verurteilt. $ 3. Nach der Meinung WILHELM v. BLUMEs (Wesen und Aufgaben der Parlamente, im Handbuch der Politik, 3. Aufl., Bd. 1, S. 337 £.), liegt den verschiedenen Formen, in denen die Teilnahme des Volkes an den Staatsgeschäften verwirklicht wird, ein einheitlicher Gedanke zugrunde, den er als „parlamentarische Idee* Lezsichnet. Es ist der Gedanke, einen Ausschng der Bürger- schaft beschließend an den Geschäften der zentralen Staatsleiturg teilnehmen zu iassen: Beteiligung der Regierten an der Regie- rung; neben den Monarchen als alleinigen Willensbildner für den an sich willensunfähigen Staat tritt als neuer Willensbildner das Parlament. Unbestreitbar hat dieser Gedanke einen Siegeszug über die ganze Erde angetreten, nicht bloß über die europäischen Staaten, sondern auch über die anderen Erdteile, insbesondere Amerika und asiatische Länder (Japan, Türkei, Persien), sowie die englischen, mit Selbstverwaltung ausgestatteten, Kolonien. Dieselben Kräfte aber, aus denen er entsprungen ist, drängen darauf hin, den Parlamenten die Alleinherrschaft ım Staate zu verschaffen. Aus dem Siegeszuge der parlamentarischen Idee wird ein soleher des parlamentarischen Systems. Eine Ausnahme- stellung nehmen hier nur vermöge ihrer eigenartigen Verfassungen die Schweizer Eidgenossenschaft mit ihren einzelnen Kantonen und die Vereinigten Staaten von Nordamerika ein. Ganz richtig bemerkt v. BLUME a. a. O.S. 343, daß das Vor- dringen des Parlamentarismus mit dem Vordringen des demo- — 269 — kratischen Staatsgedankens zusammenhänge, obwohl Parlamentaris- mus und Demokratie keineswegs dasselbe seien (s. hierüber unten S. 290 ff.). Deshalb sei die Entwickelung des Parlamentarismus noch nicht abgeschlossen. Wie aber das Vordringen des demokratischen Gedankens zunächst zu einer Ausbildung des Parlamentarismus führe, so müsse es im weiteren Verlaufe seine Schwächung, wenn nicht seinen Untergang mit sich bringen. Die ersten Zeichen dafür, daß der parlamentarische Gedanke im Begriff sei, seinen Höhepunkt zu überschreiten, seien bereits vorhanden. Näheres hierüber soll später gesagt werden. Jetzt handelt es sich noch um den Begriff der parlamentarischen Regierung, der in der Wissenschaft verschieden aufgefaßt wird. WILHELM HASBACH, der in seinem 1919 erschienenen Buche „Die parlamentarische Kabinettsregierung“* unsern Gegenstand am eingehendsten behandelt hat, sagt S. 19: „Parlamentarische Regierung ist die unrichtige, aber allgemein ge- brauchte Bezeichnung für eine Regierungsform, welche grundsätzlich und regelmäßig alle Ministerstellen mit Abgeordneten, meistens mit parla- mentarischen Führern besetzt. Sie charakterisiert sich folglich durch die enge persönliche Beziebnung der Leiter der gesetzgebenden und ver- waltenden Körper zum Unterschiede von den auf der Gewaltentrennung beruhenden Systemen, die grundsätzlich und regelmäßig Parlamente und Ministerien aus verschiedenen Personen bestehen lassen.* Die Folge des parlamentarischen Systems ist, daß das nominelle Staatsoberhaupt — der Monarch, bzw. der Staatspräsident — zu Mi- nistern entweder nur hervorragende Parlamentarier oder wenigstens nur solche Personen ernennen kann, die der Mehrheit des Parlamentes genehm sind, bzw. ihm von dieser präsentiert werden, und wo kein vom ganzen Volke, sondern nur ein vom Parlamente gewählter Präsi- dent — Ministerpräsident — an der Spitze der Regierung steht, auch dieser sich in vollständiger Abhängigkeit vom Parlamente befindet. Das Kabinett — Ministerium — ist demnach nichts anderes als ein Vollzugsausschuß des Parlamentes, richtiger der- —_— 270 — jenigen Partei, welche im Parlamente den Ausschlag gibt!®. In dem maßgebenden Einflusse auf die Bildung der obersten Regie- rungsorgane d.i. des Kabinetts — also der Regierung im subjek- tiven Sinne —, nicht in der Ausübung der Regierung in objektiver Bedeutung (s. oben Anm. 1), besteht nun nach der Ansicht HASBACHS das Wesen des parlamentarischen Systems. Da wo sich das Par- lament der Regierung d. i. der gesamten Staatsverwaltung selbst bemächtigt oder in diese unmittelbar eingreift, liege ein Mißbrauch seiner Macht vor. Deshalb sei an Stelle des bekannteren und allgemein üblichen Wortes „parlamentarische Regierung“ besser „parlamentarische Kabinettsregierung“ zu setzen. Eine wirklichepar- lamentarische Regierung sei nur da vorhanden, wo das Parlament die Verwaltungsgeschäfte durch verschiedene Ausschüsse führe und ein einziges, alle Aufgaben der Exekutive zusammenfassendes Kabinett nicht bestehe. Eine solche Art parlamentarischer Regierung habe es zeitweilig in England gegeben; sie habe sich im Geheimen auch in den Vereinigten Staaten entwickelt und bestehe heute in besonders eigenartiger Form in der Schweizer Eidgenossenschaft (a. a. O. 8. 30 £.). Zunächst bedeutet aber in dem Ausdrucke „parlamen- tarische Regierung* das Wort Regierung nicht Regierung in dem oben angegebenen objektiven Sinne, nämlich als Ober- leitung des gesamten Staates, sondern Regierung in subjektiver Beziehung, als Gesamtheit der die staatliche Herrschaft ausübenden Organe. Das Parlament „regiert“ oder soll wenigstens regieren nur in dem Sinne, daß es die „Regierung“ einsetzt oder stürzt (R. THOMA im Arch. d. öff. Rechts, Bd. 40, 8. 236)”. Wenn sich 16 Im Verfassungsausschussezur Beratung der neuen sächsischen Landes- verfassung ist dies auch unverhohlen ausgesprochen worden, s. Ber. der Volkskammer a. a. O. 834 8. 9, 41. 17 Deshalb spricht sich R. TaomA auch sehr energisch gegen die HaspacHasche Bezeichnung aus. Der Ausdruck „Kabinettsregierung“ sei schon deshalb ganz ungeeignet zur Bezeichnung des Wesentlichen, worauf es hier ankomme, weil eine reine Kabinettsregierung sich überall auch da auswirken könne, wo ein Monarch oder eine Volkswahl ein regierendes Ministerium einsetzt und dann frei gewähren läßt. — 271 — aber schließlich der maßgebende Einfluß der Volksvertretung auf die Bildung der obersten Regierungsorgane zur vollen Parlaments- herrschaft über den Staat ausweitet, so gehört dies nicht zum Wesen der parlamentarisehen Regierung im wahren Sirine, sondern ist eine, wenn auch schwer abzuwendende Entartung des par- lamentarischen Systems, gegen welche nach entsprechenden Heil- mitteln oder Gegengewichten gesucht werden muß. Wir kommen hiermit zur Frage nach den Wirkungen des Parlamentarismus. II. Die Wirkungen des parlamentarischen Systems. $ 4. Die „parlamentarische Idee“, der Gedanke der Teilnahme der Regierten an der Regierung (s. oben S. 268), ist demokratischen Ursprungs: das Staatsvolk will, da, wo es nicht selbst unmittelbar die Herrschaft ausübt, nicht bloß Gegenstand der Regierung sein, sondern wenigstens einen gewissen Einfluß haben auf die Art, in der, und die Normen, nach denen es beherrscht wird; es will mitwirken an der obersten Leitung des Staates, bei dieser vertreten sein. „Dieser Gedanke ist so alt wie die europäische Kultur, und wird sich behaupten, solange diese besteht* (v. BLUME a. a. 0. S. 339). Er verwirklicht sich nicht bloß im staatlichen Leben, sondern auch in den Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften, er bricht sich Bahn auch in den genossenschaft- lichen und privaten Einzelunternehmungen mit zahlreichen Beamten und Arbeitern (Betriebsräte). Die Frage ist nur, wieweit diese Mitwirkung der „Regierten“ gehen darf, welche Rechte man ihnen einräumen kann, ohne den Bestand und Auntwickelung des Ganzen zu schädigen und zu gefährden. Zunächst ist es klar, daß in allen größeren Staaten regel- mäßig nicht das Volk in seiner Gesamtheit an der Regierung mit- wirken kann. Nur ausnahmsweise und über ganz besonders wich- tige Fragen kann man ihm seinen Willen durch Urabstimmung kund geben lassen. Zur Teilnahme an der laufenden Staatsleitung muß es sich eine Vertretung schaffen, das Parlament. Die dem —_— 272 — Wesen dieser Einrichtung entsprechende allgemeine Aufgabe des Parlamentes besteht in Wahrnehmung der Interessen des Volkes gegenüber der Regierung. Daraus ergibt sich "eine doppelte Funktion. a) Die erste besteht in der Mitwirkung an der Rechtssetzung, der Gesetzgebung. Die das Leben der Gesamtheit und ihrer Glieder beherrschenden Rechtsnormen, die Gesetze, sollen nicht ohne Prüfung und Zustimmung der Volksvertretung aufgestellt und mit verbindlicher Kraft erlassen werden. Dazu gehört auch die Heranziehung der Staatsbürger zu den Staatslasten durch Steuern und Abgaben und die meistens in Form des Gesetzes erfolgende Feststellung des Staatshaushaltes.. Hierbei stehen sich im kon- stitutionellen Staate Regierung und Parlament im allgemeinen gleichberechtigt gegenüber; kein Gesetz kann ohne Zustimmung des Parlamentes erlassen werden, es kann aber auch kein vom Parlamente beschlossenes Gesetz ohne Sanktion des Staatsober- hauptes verbindliche Kraft erlangen. Die Gesetzesinitiative, das Recht, Gesetzentwürfe zur Beratung vorzulegen, hat in der Regel nur die Regierung, nicht das Parlament!1, Außerdem hat die Regierung für dringende Fälle in beschränkter Weise das Not- verordnungsrecht ‚d. h. das Recht, vorbehältlich späterer Zustim- mung des Parlamentes einen an sich der Gesetzgebung unter- liegenden Gegenstand einstweilig durch Verordnung zu regeln !?; ferner kann sie, wenn über Staatshaushaltplan und Finanzgesetz keine Einigung mit dem Parlamente erzielt wird, das, was sonst ordentlicher Weise in Form des Finanzgesetzes zu geschehen hätte, im Wege der Verordnung auf beschränkte Zeit bewirken, mithin auch die erforderlichen Steuern in der bisherigen Weise fort- erheben. Hierin liegt ein gewisses Uebergewicht der Regierung, ‚8 Eine Ausnahme machte das Königreich Sachsen in der Verf.-Urk. 4. September 1831 $ 85. Bei Verfassungsänderungen war die Initiative der Kammern durch $ 152 etwas beschränkt. 18 Sächs. Verf. v. 1831 8 88. s° Sächs. Verf. v. 1831 88 103, 103 a. _— 113 — das jedoch in der Natur der Verhältnisse selbst begründet ist. Anders im parlamentarisch regierten Staate.e Hier liegt der Schwerpunkt der Gesetzgebung bei der Vertretung des sou- veränen Volkes, dem Parlament, die deshalb auch als Legislative bezeichnet wird, im Gegensatze zur Regierung, der Exekutive Der eigentliche Gesetzgeber ist hier das Parlameut. Das Staat-- oberhaupt — Monarch oder Präsident — istnicht mehr wesentlich mit- bestimmender Faktor der Gesetzgebung. sondern nur noch aus- führendes Organ. Es besitzt auch kein absolutes, sondern nur noch ein suspensives Veto, das zur nochmaligen Beschlußfassung des Parlamentes oder auch zur Abstimmung des Volkes hierübe: führen, nicht aber den schließlichen Erlaß des Gesetzes hindern kann: das Gesetz kommt zustande durch den Beschluß des Parlameutes oder den Volksentscheid, je nach der Stellung, di. das Staatsoberhaupt dazu eingenommen hat. Die spätere Verkündung des Öesetzes durch das Staatsoberhaupt hat niei ! konstitutive sondern nur deklurative Bedeutung. b) Die andere wichtige Funktion des Parlamentes ist die Kon- tr-lle der Regierung hinsichtlich der Ausübung ihrer vollziehenden Gewalt. Das Volk wili wissen und hat ein Recht darauf, daß ge- prüft und festgestellt werde, ob die Regierung ihre Machtbefug- nisse ım Einklange mit der Verfassung und den Landesgesetzen und auch sonst in maßvoller, gerechter Weise gebraucht. Dieses Kontrollrecht kann das Volk nicht ın seiner Gesamtheit selbst, sondern nur durch sein von ihm gewähltes Organ, das Parlament, ausüben. Hierauf beruht das Petitions-. das Beschwerde- und das Interpellationsrecht des Parlamentes, das Recht zu parlamen- tarischer Kritik aller Regierungshandlungen und des Verhaltens der Staatsbeamten, das Recht zur Untersuchung (.Enquete*) von angezeigten Mißständen, ferner die Pflicht der llegierung zur Rechnungslegung über die staatlichen Einnahmen und Ausgaben, endlich aber auch das Institut der Ministerverantwortlichkeit, das zum Ausdruck kommt in dem Erfordernisse der Gegenzeichnung Archiv des öffentlichen Rechts. XLIT. 18 —_— 274 — aller vom Staatsoberhaupte ausgehenden Verfügungen in Re- gierungsangelegenheiten zur Bestätigung ihrer „Zweckmäßigkeit und Uebereinstimmung mit den Gesetzen und der Verfassung des Landes“ (Sächs. Verf.Urk. von 1831 $ 43), und die Ministeran- klage vor dem Staatsgerichtshofe wegen Verfassungsverletzung (Sächs. Verf. v. 1831 88 140f..). Im übrigen besteht im parlamentarisch gebundenen, aber nicht parlamentarisch regierten Staate der Grundsatz der Trennung der Gewalten. Die den Staat leitende und höchste Gewalt hat der erbliche Monarch oder ein vom ganzen Volke gewählter Prä- sident, unter seiner obersten Führung aber wirken voneinander getrennt und selbständig die gesetzgebende und die vollziehende Gewalt — Legislative und Exekutive ?! — in harmonischer, sich gegenseitig ergänzender Betätigung ihrer Funktionen. Anders im parlamentarisch regierten Staate, dessen Wesen bereits oben gekennzeichnet wurde. In diesem, gleichviel ob Monarchie oder Republik, beherrscht in Wahrheit das Parla- ment alle Kräfte des Staates. Auch da, wo nach der Meinung REDSLOBS die echte parlamentarische Regierung als ein System des Gleichgewichtes zwischen der exekutiven und der legislativen Ge- walt besteht, ist der nominielle Träger der Staatsgewalt, der König nder der Präsident, nur scheinbar die den Staat leitende schöpfe- rische Kraft, da er in seinen wichtigsten Entschließungen und -Handlungen, in der Wahl seiner Minister, nieht frei, sondern an die Vorschläge oder wenigstens überwiegende Willensrichtung des Parlamentes gebunden ist. Und wenn der König oder Präsident in dieser Weise ein lebensfähiges Ministerium gefunden hat, so beherrscht auch dann, solange dieses Ministerium sich im Ein- klange mit der Kammermehrheit befindet, nicht er, sondern das Ministerium, sobald letzteres aber nicht mehr vom Vertrauen des 21 Zur vollziehenden Gewalt im weiteren Sinne ist auch die Rechts- sprechung zu rechnen, s. W. SCHELCHER, Parlamentarismus und Demo- kratie S. 25, in Fischers 3. Bd. 49 8. 361. — 275 — Parlamentes getragen ist, wiederum das Parlament die ganze Si- tuation. Freilich können und werden, wie die Geschichte zeigt, auch hier starke Monarchen oder Präsidenten von hervorragender geistiger Bedeutung immer noch einen erheblichen Einfluß auf die gesamte Staatsleitung ausüben *”. Doch sind dies nur seltene Aus- nahmefälle, die nur in besonders kraftvollen Einzelpersönlichkeiten und unter außergewöhnlichen Verhältnissen, wie z. B. im letzten Weltkriege, zur Erscheinung kamen, im Systeme selbst aber nicht begründet liegen. Gleichwohl hat keine Regierungsform sich so schnell und durchgreifend fast über den ganzen Erdkreis verbrei- tet und so viele Anhänger gefunden ??, als das parlamentarische 22 Das liegt daran, daß Staatsgewalt und Autorität sich nicht immer decken. S. hierüber besonders die Ausführungen PıLory’s in dessen Schrift „Autorität und Staatsgewalt“ (1905) und die dafür beigebrachten geschicht- lichen Belege, ferner auch dessen Bemerkungen in der Abhandlung „Das parlamentarische System“ im Arch. f. Rechts- u, Wirtschaftsphilosophie Bd. 11, 1917/18, S. 72: „Wie es vorkommen kann, daß in einer konstitutionellen Monarchie weder der König noch der Minister, sondern irgend eine Partei oder Parteigröße oder auch eine Persönlichkeit des Hofes, ein General oder ein Kirchendiener die höchste Autorität im Staate besitzt, so kann es auch vorkommen, daß in einem demokratischen Gemeinwesen eine einzige Partei, jaeine Einzelperson die Autorität besitzt, die der Volksversammlung kraft ihrer legitimen Gewalt zukommt, und so kann auch der parlamentarische König in der 'lat trotz Mangels legitimer Gewalt die höchste Autorität in sich vereinigen“ ... „Daß es Beispiele von wirksamen parlamentarischen Königen gibt, ist ebenso wahr, wie die Tatsache, daß nicht jedem konsti- tutionellen Könige die Gabe und das Gut persönlicher Wirksamkeit ver- liehen sind“ „Entscheidend für die Natur einer Regierungsform ist aber nicht das, was der Einzelne nach seinen besonderen Gaben und nach den Umständen und Verhältnissen etwa aus seiner Stellung macht, sondern was sie dem Rechte nach ist, und dann ist das konstitutionelle Königtum eine Regierungsform der Monarchie, dasparlamentarische aber der Repu- blik“ (eine „Spielart der Republik“, S. 75). So auch v. SEYDELin den staats- rechtl. und politischen Abhandlungen S. 123. 23 Als besonders hervorragende Vorkämpfer für das parlamentarische System sind aufgetreten der Staatsminister a. D. Dr. DERNBURG und der Staatsminister Dr. PREUSS (s. hierüber HAsBAca, Die parlamentarische Kabinettsregierung, S. 301 ff.). Ferner ist als solcher zu nennen Professor Max WEBER in verchiedenen im Frübjahre 1917 erschienenen Artikeln der 18* — 276 — System. Welches sind nun die Vorzüge und welches sind die Nachteile dieser Einrichtung? $ 5. Nicht bloß im politischen Leben, auch in der Rechts- wissenschaft ist die Frage nach dem Werte des parlamentarischen Systems vielfach erörtert worden. Seine ersten energischen Ver- fechter hat es in ROBERT V. MOHL gefunden, der bereits im Jahre 1852 in einer Abhandlung „Das Repräsentativsystem, seine Mängel und Heilmittel“ (Deutsche Vierteljahrsehr., Heft 3, S. 145 ff.) und sodann in seinem „Staatsrecht“, 1860, für diese Regierungs- weise nach dem Vorbilde Englands mit beredten Worten eintrat. Aber weder das Deutsche Reich noch die deutschen Einzelre- gierungen bekannten sich zu der Lehre MOHLS, die nur vorüber- gehend in der Reichsverfassung von 1849 zum Ausdruck kam und in den „Märzministerien* einiger deutscher Staaten sowie in der Paulskirche verwirklicht wurde. Und als in den 80er Jahren die Fortschrittspartei das parlamentarische System auf ihr Programm setzte, nahmen 1884 die Bundesregierungen unter der Leitung Bismarcks in einem Bundesratsbeschlusse grundsätzlich Stellung gegen diese Regierungsform. Als ihr bedeutendster wissenschaft- licher Gegner ist sodann MAX V. SEYDEL in seiner bereits oben er- wähnten Abhandlung „Konstitutionelle und parlamentarische Re- gierungsform“, 1887 aufgetreten. Seitdem ist das parlamentarische System in den verschiedenen Lehrbüchern des deutschen Staats- rechts zwar als eine besondere Erscheinung des politischen Lebens erwähnt und charakterisiert**, nirgends aber in Bezug auf seine Wirkungen und seinen Wert eingehender untersucht worden. Erst in neuester Zeit haben sich einige Staatsrechtslehrer ausführlicher hiermit befaßt, so namentlich FELIX MOREAU in dem Werke Frankfurter Zeitung „Der Deutsche Parlamentarismus in Vergangenheit und Zukunft“, an welche PıLoTY in seiner Abhandlung im Arch. f. Rechts- und Wirtschaftsphilosophie anknüptt. * RrHM, Allg. Staatslehre S. 346; G. JELLINEK, Allg. Staatslehre, 2. Aufl. S. 685 ff.; G. MEYER-AnscHÜrtz, Deutsches Staatsrecht 7. Aufl. S. 147, 335. — 27 — „Pour le regime parlementaire, 1903, ferner PILOTY in der oben- genannten Abhandlung im Archiv für Rechts- und Wirtschaftsphilo- sophie, sodann REDSLOB in seinem Buche über „Die parlamen- tarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form“, Tübingen 1913, und HASBACH in dem Werke „Die parlamentarische Kabinettsregierung“, Stuttgart 1919. Weniger bekannt, aber sehr bemerkenswert, ıst sonst das im Jahre 1914 erschienene Buch eines österreichischen Parlamentariers VIKTOR ZENKER „Der Parlamen- tarismus, sein Wesen und seine Entwickelung“, das eine sehr scharfe, aus dem praktischen Staatsleben in Oesterreich-Ungarn geschöpfte Kritik dieses Systems liefert. v. MoHL, der selbst parlamentarischer Reichsminister in Frankfurt war, begründete seine Theorie damit, daß der konsti- tutionelle Staat, wie er in Deutschland bisher bestanden habe, dualistischer Natur sei und daß die beiden Grundfaktoren des Staatslebens, Regierung und Volksvertretung, nur durch das par- lamentarische System versöhnt werden könnten. Dieses System sei dem monarchischen Prinzip nicht nur nicht entgegengesetzt, son- dern sogar dienlich (!?). Näheres über die Beweisführungv. MOHLS bei HASBACH, Die parlamentarische Kabinettsregierung S. 282 ff. MOREAU bezeichnet die parlamentarische Regierung als die vollkommenste Erscheinungsform des Repräsentativsystems. „Es sei dessen natürlichste Form: die Parteien bildeten sich auf natürliche Weise, ihr Ziel sei die Durchführung ihrer Forderungen, und die parlamentarische Regierung gebe der Mehrheitspartei die Herrschaft nicht nur über die gesetzgebende, sondern auch über die ausführende Gewalt; es sei auch natürlich, daß die Männer, die nach ihren "Talenten zur Regierung berufen seien, ihre Ziele vollständig zu erreichen suchten, dies ermögliche ihnen nur die parlamentarische Regierung. Die dem- entsprechend gewählten Minister müßten aber auch das Vertrauen des Volkes haben, das von den Abgeordneten vertreten werde. Verschwinde die Uebereinstimmung von Wählern und Gewählten, so sei dem Volke durch Auflösung und Neuwahl des Parlaments die Möglichkeit gegeben, sich hierüber zu äußern, woran es in dem amerikanischen System der Gewaltentrennung fehle. Die parlamentarische Regierung sei ferner die bequemste Form des repräsentativen Systems: wenn eine sichere Mehr. — 278 — heit bestehe, „le reste vient tout seul“: „die Kammern beaufsichtigen die Minister* und bewahren ihnen ihr Vertrauen, solange sie ihre Aemter gut (was heißt hier aber „gut“ ?, doch nur was der Meinung der Parla- mentsmehrheit entspricht) verwalten. Andernfalls träten die Minister zurück, oder es erfolge die Auflösung des Parlamentes, wenn die Minister glaubten, das Urteil des ihr Verhalten ebenfalls beobachtenden Volkes weiche von dem der Abgeordneten ab. Endlich sei die parlamentarische Regierung die klügste Form des repräsentativen Systems: sie erfordere weder ein besonders unterrichtetes und kluges Volk noch besonders tüch- tige Minister, noch besonders hochstehende Kammern. Denn die Mensch- heit setze sich aus mittelmäßigen Menschen zusammen, und die Regie- rungsformen, die zu ihrem Bestehen überlegene Köpfe erfordern, seien der Gefahr ausgesetzt, unter ihrer Seltenheit zu leiden. Die parlamen- tarische Regierung eigne sich deshalb besonders für die Demokratien, die der Entfaltung des großen politischen Genius nicht günstig, vielmehr aus Eifersucht oder Klugheit geneigt seien, solchem den Zugang zur Macht zu versperren“ ?**?, MOREAU erwähnt weiter die Anpassungsfähigkeit der parlamen- tarischen Kabinette an dieverschiedensten gesellschaftlichen und staat- lichen Zustände und bespricht dann die verschiedensten Einwände, die gegen das System erhoben worden sind. Näheres hierüber ist bei HASBACH a.a. 0.8. 288ff. zu ersehen. Wir begnügen uns mit den angeführten Beweisgründen, die einer besonderen Wider- legung kaum bedürfen. Denn sie sprechen sämtlich weit mehr gegen als für das parlamentarische System. 8 6. In sehr lebendiger und anschaulicher Weise erörtert PILOTY die Nachteile und die Vorzüge der konstitutionellen und der parlamentarischen Regierung — in Rede und Gegenrede je eines Republikaners und eines Monarchisten — und erklärt sich schließlich 242 5. auch Graf KEYSERLING, Reisetagebuch eines Philosophen 3. Aufl. 1920. 2. Bd. S. 498: „Eine Herrschaft der Besten führt die Republik nicht herbei, weil der Ungebildete niemals geneigt ist, Jemand als über sich stehend anzuerkennen. Er wählt am liebsten den zum Regenten, dem er sich gleichdünkt; wie denn die Amerikaner, mit erfrischender Aufrichtig- keit, offen zugeben, daß sie keine hervorragenden Vertreter in ihren Kon- gressen wünschen, weil solche das Volk nicht repräsentieren würden. — Ueberlegenheit und Unabhängigkeit sind, solange die Menschen bleiben, was sie heute sind, in Republken nicht dauernd lebensfähig.“ + — 279 — auch selbst für Einführung des parlamentarischen Systems in Deutschland, a. a. 0. S.122ff., während HasBacH S. 259 fd. als überzeugter Anhänger der konstitutionellen Monarchie den entgegengesetzten Standpunkt einnimmt. Nach PILOTY a. a. O. S. 101 hat das parlamentarische System folgende Vorzüge: 1. Es besteht in der vollkommensten Uebereinstimmung zwi- schen dem Willen des Volkes, wie er sich in dem Parlamente durch die Parteien kundgibt, und der Regierung des Landes. 2. Es bringt die besten Kräfte des Volkes, die staatsmän- nischen Talente, in den Vordergrund, erzieht sie zur Leitung und erhebt sie zu Führern des Staates (s. auch a. a. O. 8. 92). 3. Es erhebt das Königtum über die Stufe formaler Gewalt zur Höhe einer unvergleichlichen politisch-sittlichen Macht. Sind diese Annahmen begründet? Zu 1. müssen wir zunächst fragen : worauf beruht der Gegensatz zwischen Regierung und Volksvertretung? v. BLUME im Handbuch der Politik 2. Aufl. S. 337 will staatsrechtlich einen solchen Ge- gensatz überhaupt nicht gelten lassen, da das im Parlament or- ganisierte Volk im Grunde nichts anderes sei, als der Staat selbst, und der Monarch und die Regierung ”?% ebenfalls nur den Staat vertreten. Und doch lebe ein solcher Gegensatz im Volksbewußt- sein. „Nur handele es sich hierbei nicht um die 'staatsrechtliche Stellung, sondern um die Bestellung des Parlamentes. Ueberall gehe dieses, ganz oder wenigstens zum Teil, aus Wahlen hervor, durch die das Volk, bzw. dessen wahlberechtigter Teil, seinen 5 PıLoTy läßt in seiner Schrift für beide Systeme zwei Verteidiger aufreten, von denen wohl keiner ganz objektiv spricht. Er selbst ist in seinem Urteile etwas zurückhaltender, stellt sich aber doch unverkennbar auf die Seite des Republikaners. Das war allerdings zu einer Zeit, wo über das parlamentarische System noch wenig geschrieben war. PıLoTyY wollte wohl den Auftakt zur Diskusion darüber geben. 2° „Regierung* ist hier im subjektiven Sinne verstanden (s. oben S. 257 Anm. 1). — 280 — Willen zum Ausdruck bringe. Die Zusammensetzung des Parla- mentes sei also Ausdruck des „Volkswillens“, richtiger des Wil- lens der Wählerschaft, so wie er sich in einem bestimmten Zeit- punkte gestaltet hat, und in dieser Hinsicht unterscheide sich das Parlament allerdings scharf von jeder Regierung, die nicht aus Volkswahlen hervorgeht, möge sie nun Monarchie oder was immer sonst sein. Dieser Gegensatz müßte nun eigentlich da wegfallen, wo das Staatsoberhaupt, wie in den Vereinigten Staaten und jetzt auch im Deutschen Reiche, gleichfalls durch das Volk oder, wie in den deutschen Ländern, durch die Volksvertretung selbst ge- wählt wird. Gleichwohl treten auch hier Regierung und Parla- ment als Organe ftir verschiedene staatsıechtliche Aufgaben ein- ander gegenüber und können auch hier in Widerstreit geraten. Jener Gegensatz und dieser Widerstreit werden nun im parlamen- tarisch regierten Staate dadurch aufgehoben und gelöst, daß unter allen Umständen der Wille des Parlamentes die Oberhand behält, daß die Regierung entweder dem Parlamente nachgeben oder gänz- lich weichen muß, um einer anderen, dem Parlamente genehmen Regierung Platz zu machen. Erst dann wird wieder Harmonie zwischen beiden bestehen, aber nur so lange, als die Regierung sich dem Parlamente fügt. Kann man aber einen solchen Zustand erzwungener Uebereinstimmung wirklich noch Harmonie nennen? MAx V. SEYDEL verneint das mit Recht. Und läßt sich ernstlich behaupten, daß in allen Fällen, wo ein Ministerium durch die herr- schende Partei des Parlamentes gestürzt wird, sich hierin immer auch wirklich der Wille des Volkes kundgebe? Auch dies ist zu verneinen. Denn die Annahme, daß das Parlament, die Volks- vertretung, das Volk "d. h. die Gesamtheit der Untertanen selbst darstelle, beruht lediglich auf einer gesetzlichen Fiktion *". die — 2? S, hierzu RIEKER, Die rechtliche Natur der modernen Volksvertre- tung, 1883, S. 58, 54: „Diese Fiktion ist nur ein schwacher Nachklang jener andern, bei der der Widerspruch mit der Wirklichkeit noch viel handgreif- licher ist, nämlich der Theorie vom „Contrat social“. — 281 — jederzeit durch Anrufung des Volksentscheides umgestoßen werden kann und nur so lange gelten kann, als die Beschlüsse des Parlamentes tatsächlich der allgemeinen Volksmeinung entsprechen. Haltbar wäre jene Annahme nur dann, wenn die vom Volke gewählten Abgeordneten ein imperatives Mandat ausübten d. h. sich le- diglich nach den Weisungen zu richten hätten, die ihnen von der Wählerschaft erteilt werden. Gerade dies aber soll bei der mo- dernen Volksvertretung ausgeschlossen sein: das Parlament.soll nicht den Willen der verschiedenen Wähler, sondern den Staats- willen durch seine Beschlüsse zum Ausdruck bringen”. Der Abgeordnete ist nicht gebundener Delegierter seiner Wählerschaft, sondern freier Repräsentant des ganzen Volkes oder soll es we- nigstens sein °® (s. hierzu aber unten S. 299). Zu 2. Ein sehr beliebtes Argument, welches zugunsten des Parlamentarismus gebraucht wird, ist, daß nur dieses System die besten Kräfte der Nation an den Tag bringe und dem Staate die wahren Führer liefere. So sagt v. BLUME im Handbuch der Politik 8. 346: „Die Beamtenlaufbahn mit ihren Prüfungen, ihren Dienstaltersstufen und ihren Führungslisten vermag dem Staate tüchtige Diener zu liefern — eine Schule für Staatsmänner ist sie nicht, Denn der Staatsnıann be- darf des Mutes der e;.grnen Verantwortung und der Fihigkeit, seinen Willen gegen ernste Wilerstünde zur (teltung zu bringen Eigenschaften, die im Untergebenenverhältnis, aiso im Benmtenverhältnis,nur unter be- sonders günstigen Umständen gedeihen. Sie konnen aber zur Entwick- Inng in der Selbstverwaltung nnd .n parlamentarıscher Täligkeit. Ferner: ein guter Monarch wird seine kähigkeit, zu regieren, gerade durch die Auswahl seiner Berater bewähren. Aber nicht jeder Monarch besitzt diese Fähigkeit; die Gefahr, daß er starke Persönlichkeiten ablehnt, ist bei einem schwachen Monarchen überaus groß; die parlamentarische Auslese dagegen bringt mit Notwendigkeit gerade die Führernaturen an die Spitze.“ TEE ?® „Les membres de l’assemblee nationale sontrepresentants de la France entiere* heißt es in Art. 834 der französischen Verfassung von 1848 und „die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes“ in Art. 21 der deutschen Reichsverfassung von 1919. 9 S. HaseacH a. a. 0, S. 260. — 22 — Noch weit schärfer drückt sich der Republikaner PILOTY'sa.a.O. 8.92 aus. Er meint, daß das konstitutionelle Königtum es geradezu verhindere, daß die jeweils besten Kräfte, die wahrhaft staats- männischen Talente, an die höchsten Stellen gelangen. „Sei der König berechtigt, völlig frei zu wählen, so sei er doch selbst beim besten Willen und bei Zurückstellung aller persönlichen Neigungen gar nicht im Stande, die erreichbar besten Kräfte zu finden, da das kon- stitutionelle System solche gar nicht aufkommen lasse. Hier ski neben ein starkes Beamtentum ein schwaches Parlament gesetzt. Naturgemäk würden damit die besseren Kräfte mehr vom Beamtentum als vom Parla- ment angezogen. Jenes verbrauche sie aber für den täglichen Dienst das bildet sie nicht heran zur Staatsleitung.* Das wird nun des Näheren ausgeführt und zu begründen gesucht. Auch F. LUSENSKY, Der neue Staat (1920) S. 84 meint, daß nur das parlamentarische System dem Politiker die Möglichkeit eröffne, zu den höchsten Staatsstellen aufzusteigen, daß es für die Leitung der Staatsgeschäfte geeignete Persönlichkeiten in weit größerem Maße ans Tageslicht fördere und für die leitenden Stellen besser vorbilde, als ein System, das bei der Besetzung dieser Stellen ganz überwiegend auf die Kreise der Bureaukratie ange- wiesen sei. Eibenso rühmt H. KELSEN, Wesen und Wert der Demokratie 1920, der Demokratie nach, Jaß sie die beste Führeraus- lese garantiere, einmal, weil sie den Kampf um die Führerschaft auf die breiteste Grundlage stelle, die Führerschaft in den öffent- lichen Wettbewerb setze, sodann aber weil nur wirkliche Führer- qualitäten in diesem Kampf Aussicht auf den Sieg hätten ®. Entsprechen diese Behauptungen aber der Wirklichkeit? — ————— nn s Freilich nicht ohne zuzugeben, daß dieser Vorzug der Demokratie in einem Widerspruch zu ihren Ideen stehe; denn die Demokratie sei das Ideal der Führerlosigkeit (!). Ueber diesen innern Widerspruch sucht sich aber KELSEN mit dem Satze hinwegzuhelfen: „Allein man muß sich in politischen Dingen gewöhnen, zwischen Realität und Ideologie zu unter- scheiden.“ Wenn aber ein so scharfer Denker wie H. KELSEN zu solchen Argumenten greifen muß, so kann es mit seiner Sache doch nicht so gut bestellt sein. —_— 2833 — Zunächst lassen sie sich schwer in Einklang bringen mit der oben angegebenen, freilich sehr fragwürdigen Ansicht MOREAUS, daß das parlamentarische System zu einer Durchführung über- haupt nicht überlegene Geister, also die besten Kräfte der Nation, sondern nur mittelmäßige Menschen erfordere (s. auch unten Anm. 24°). Danach bedürfte es ja gar nicht jener hervorragenden Talente, die lediglich durch diese Regierungsform an den Tag gebracht und emporgehoben werden sollev. Was v. BLUME und PILOTY anführen, ist aber überhaupt nicht richtig und fast in jedem Punkte zu bestreiten. Haben wir nicht in den meisten deutschen Einzelstaaten seit nunmehr fast 100 Jahren, in Preußen seit 70 Jahren, Volksver- tretungen ynd im Deutschen Reiche seit mehr als 50 Jahren einen aus freiester allgemeiner Wahl des ganzen Volkes hervorgegangenen Reichstag gehabt, in dem doch alle wirklichen staatsmännischen Talente hervortreten konnten und tatsächlich auch zur Erscheinung und Geltung gekommen sind? Die Namen solcher hervorragender Parlamentarier sind bekannt genug, es sind ihrer auch zu viele, als daß sie hier sämtlich aufgeführt werden könnten. Wie kann man da behaupten, daß die besten Kräfte des Volkes vom Beamten- tum in Anspruch genommen worden seien? Haben nicht ferner auch -die höheren Staatsbeamten im parlamentarischen Leben aus- giebige Gelegenheit gefunden, sich als Politiker auszubilden, staats- männische Eigenschaften zu entwickeln und zu betätigen? und sind nicht die Monarchen gerade hierdurch in die Lage gekommen, sich die geeignetsten Persönlichkeiten zu ihren Ratgebern auszu- wählen? Dennoch haben sie sich bei dieser Wahl nicht aus- schließlich auf den Beamtenstand beschränkt, sondern auch her- vorragende Männer aus den Kreisen der Abgeordneten herange- zogen. Zu alldem bedurfte es aber doch nicht des parlamenta- rischen Systems, welches ihnen die freie Wahl entzog und ledig- lich Parteihäupter als Minister oktroyierte. Gerade dieses System hätte sie der Füglichkeit beraubt, die besten Kräfte zur Leitung — 284 — des Staates_zu .bestimmen®!. Hätten wir wirklich hervorragende „u u hen nm. führende Geister der Nation gehabt, so hätten sie doch nach Ein- führung des parlamentarischen Systems hervortreten und zur Leitung des Staats berufen werden müssen. Betrachten wir aber die Männer, die heute vermöge dieses Systems an die Spitze des Reiches und seiner Gliedstaaten gestellt worden sind! Sind diese alle wirklich die nach jeder Richtung hin berufenen, auserlesenen Führer der ‚Nation? Sicherlich nicht, schon deshalb nicht, weil sie nicht nach ihrer staatsmännischen Bedeutung im allgemeinen und nach ihrer besonderen Eignung für den einzelnen Minister- posten, sondern lediglich als, wenn auch hervorragende Träger und Vertreter parteipolitischer Interessen emporgehoben und an die Spitze des Staates gestellt worden sind ”. Die wahren Führer 3 5, hierzu auch HasBAcH a. a. O. S. 290: „MOoREAUD hegt die Auf- fassung, daß nur die parlamentarische Regierung große Führer hervorbringe. aber auch in seinem Werke fehlt der zwingende psychologische Beweis für den notwendigen Zusammenhang zwischen Parlamentarismus und Führer- tum. Wer ihn nicht liefern kann, sollte wenigstens einen empirischen geschichtlichen Nachweis erbringen. Anstatt dessen stellt er eine andere unbewiesene Behauptung auf, daß nämlich die Minister parlamentarisch regierter Staaten ein höheres Vertrauen genössen, weil sie indirekt vom Volke gewählt würden. Mit größter Zuversicht darf man behaupten, daß die deutschen Minister in Deutschland angesehener waren, als die franzö- sischen in Frankreich.“ #2, Dies muß auch LUSENSKY, sonst ein lebhafter Verteidiger des par- lamentarischen Systems, zugeben, wenn er im „Neuen Staat“ S. 84 sagt: „Die Ministerposten sind mit Personen besetzt worden, die sich um ihre Parteien gewiß verdient gemacht haben mögen, aber mit wenigen Ausnahmen weder die Kenntnisse norlı die persönlichen Kigenschaften besitzen, die sie zur Leitung eines großen Staatswesens und zur Führung der Reichstags- mehrheit befäbigen.“ Da solche aber unter den Mitgliedern der National- versammlung überhaupt nur sehr spärlich vorhanden seien, so hätte man auch auf‘ Personen »„urückgreifen sollen, die nicht dem Parlamente angehörten. „Das Wesen des parlamentarischen Systems bestehe nicht darin, daß die Minister ausschließlich aus den Reihen der Parlamentsmit- glieder entnommen werden und für die Parteien die Möglichkeit geschaffen werde, verdiente Parteileute, darunter auch solche zweiter und dritter Ordnung, mit Ministersesseln zu belohnen. Sollte die parlamentarische — 285 — der Nation und großen Staatsmänner werden aber nicht erst von den Parlamenten und ihren Parteien geschaffen und ans Licht ge- bracht; sie sind geboren und brechen sich Bahn, wo immer sit Gelegenheit finden, sich am politischen Leben zu betätigen, gleieh- tel ob im konstitutionellen oder im parlamentarischen Staate. Zu 3. Wie steht es nun mit der dritten Behauptung, daß das parlamentarische System das Königtum nicht erniedrige, sondern über die Stufe formaler Gewalt zu einer wahrhaft sittlichen Macht erhebe? Der Republikaner PıLoTy’s meint S. 99, es sei der schwächste Vorwurf gegen das System, daß es innerlich un- wahr sei, weil es ein Königtum vorspiegle, das in Wirklichkeit nicht existiere. Er sagt: „Unser (d. h. das parlamentatische) Königtum existiert in Wirklich- keit und zwar in der höchsten Bedeutung, welche dem Königtume nach unserer Auffassung zukommen kann, nämlich als das Element der Ehre im Staat, ja als das Symbol der Sittlichkeit. Es steht, hoch über dem Kampfe der Parteien, so dal es von den häßlichen Anwürfen dieses Kampfes nie berührt und beschmutzt wird, der edlen Seite des Kampfes aber, nämlich der in ihm sich vollendenden Auswahl des Guten und Besten, innerlichst zugewendet bleibt. So ist das Königtum bei uns zwar nicht im Vollbesitze der Staatsgewalt, aber im Besitze von etwas Anderem, was weit höher steht, als alle technische Befehlsgewalt, nämlich einer einzigartigen Kraft der Beseelung.“ Das sind sehr schöne, klangvolle Worte, aber doch nur leere Behauptungen und Illusionen, die vor der Wirklichkeit der Dinge keinesfalls standhalten können. Ich erinnere hier nur an die oben S. 262 wiedergegebene treffende Kennzeichnung des Monarchen im parlamentarisch regierten Staate durch MAx v. SEYDEL: „Der m m nn Staatsform das Ansehen gewinnen, das für ihre erfolgreiche Durchführung geboten sei, so komme es vor allem darauf an, das Kabinett aus Männern zu bilden, die mit einem klaren Verständnisse für die Bedürfnisse des Staates und genauer Kenntnis des staatlichen Organismus in allen seinen Zweigen Tatkraft un Initiative verbinden.“ Das alles ist gewiß ebenso richtig una vdeachtenswert wie es andrerseits, wenigstens bei der Art des Parlamentarismus, wie er sich in Deutschland entwickelt hat, schwerlich je erreicht werden wird. — 26 — König, welcher seine Minister und Regierungsgrundsätze nicht aus freier Entschließung wechselt, sondern nur weil er sich nach dem Willen des Parlamentes wechseln muß — dieser Mann ıst kein Herrscher“. Er ist nur noch ein Scheinkönig, wenn auch äußer- lich umgeben mit den Attributen und dem Glanze der Krone. Ein solches Königtum ist innerlich unwahr, mag man ihm noch soviel sittliche Macht zusprechen. So sagt auch HEINRICH Vv. TREITSCHKE in seiner Politik 2. Aufl. 2. Bd. S. 161: „Es handelt sich hier um das Dasein der Monarchie selber. Wenn es ihr Wesen ausmacht, daß ‚alle Staatsgewalt in dem Monarchen ver- einigt ist, so ist deutlich, daß ihr Wesen verloren geht, sobald der König in die Zwangslage gebracht werden kann, seine Räte nach dem Willen des Parlamentes zu wählen. Die Behauptung, der letzte Zweck der konstitutionellen Monarchie sei der reine Parlamentarismus nach eng- lischem Vorbild, eine Parteiregierung der augenblicklichen Mehrheit des neuen Hauses‘, diese Behauptung widerspricht also dem Begriffe des monarchischen Staates. Wir können indessen diese ganze Frage jetzt dahingestellt sein lassen, da wir es heute in Deutschland nicht mehr mit der monarchischen Staatsform, sondern nur noch mit der Republik zu tun haben. Aber auch in dieser bleibt von besonderer Bedeutung die Frage nach der Stellung des Parlamentes zur Regierung. 8 7. Stellung der Regierung. In der konstitutionellen Monarchie und der rein repräsentativen Republik steht die „Re- gierung“, als Gesamtheit der vollziehenden und verwaltenden Staats- organe, der Volksvertretung, selbständig und mit eigenen Macht- befugnissen gegenüber. Das Parlament kann auf die Ausübung dieser Rechtsmacht keinen unmittelbaren Einfluß nehmen, es hat nur das Recht der Kontrolle (s. oben 8.'273). Es gilt der Grund- satz der Trennung der Gewalten: strenge Scheidung der gesetz- gebenden Gewalt von der Rechtssprechung und der Verwaltung, Selbständigkeit und Unabhängigkeit des Monarchen oder Staats- präsidenten in der Wahl seiner Minister, keine Beschränkung seiner Regierungsgewalt und ihrer Ausübung durch Beschlüsse des Parla- mentes, es sei denn, daß das Staatshaupt solchen aus eigner freier — 2397 — Entschließung nachkommen will. So insbesondere in der nord- amerikanischen Union ®. In der parlamentarischen Monarchie und in der parlamentarischen Republik dagegen ist die Regierung kein selbständiger Faktor des Staatslebens mehr, sondern nur noch das Geschöpf und mehr oder weniger willenlose Werkzeug des Parlamentes. So bezeichnet der Bericht des Ausschusses über den Entwurf der neuen sächsischen Verfassung ganz unverholen den Landtag als den „Schöpfer“ des Gesamtministertums und er- blickt in diesem lediglich seinen „Vertrauens- oder Vollzugsaus- schuß“. Ein solches Verhältnis ist in besonders scharfer Aus- prägung in der parlamentarischen Republik dann gegeben, wenn, wie in den deutschen Ländern das Staatsoberhaupt — Staatsprä- sident oder Ministerpräsident —, zum Teil sogar auch die Minister, nicht wie im Reiche der Reichspräsident, vom ganzen Volke, son- dern vom Landtage gewählt werden®®. Immerhin nimmt auch 3? Ueber die eigenartige Stellung des nordamerikanischen Präsidenten s. Näheres bei G. JELLINEK a.a. O. 8. 715ff. Seine Macht ist mehr durch den Senat, als durch das Repräsentantenhaus, die eigentliche Volksvertre- tung, beschränkt. Der Senat hat auch ein Bestätigungsrecht für die Ernennung der höchsten Bundesbeamten, macht aber davon gewohnheits- mäßig keinen Gebrauch. s* So namentlich in Preußen, Bayern, Württemberg, Sachsen, Baden, Hessen. In Bayern (Art. 58) wird „das Gesamtministerium durch den Land- tag bestellt; der Landtag wählt den Ministerpräsidenten; dieser besetzt die übrigen Ministerien auf Grund einer dem Landtag unterbreiteten Vor- schlagsliste im Einverständnisse mit dem Landtage.“ In Baden ($ 52) „werden die Minister unter Bezeichnung der von ihnen zu verwaltenden Ministerien vom Landtage gewählt. Aus den Ministern ernennt der Land- tag alljährlich den Präsidenten — Staatspräsidenten — und seinen Stell- vertreter.* In Württemberg ($ 27) und Sachsen ($ 26) wird nur der Staats- präsident bzw. Ministerpräsident durch den Landtag gewählt, und dieser ernennt und entläßt die übrigen Minister und bestellt unter ihnen seinen Vertreter. Er ist aber auch hier an die Vorschläge bzw. das Einver- ständnis der Landtagsmehrheit gebunden, da die sämtlichen Minister „des Vertrauens des Landtags bedürfen“. Im übrigen ist nach jeder Neuwahl des Landtags das Gesamtministerium neu zu bilden. Aehnlich in Preußen (Art. 45, 57). _ 133 — dann die Regierung eine besonderr Orgarstellung mit allerdings »ehr beschränktem Machtkreise gegenüber dem Parlamente ein. Es besteht auch in der parlamentarischen Republik staatsrechtlich «in Dualismus von Parlament und Regierung (LUKAS, Die organi- satorischen Grundlagen der neuen Reichsverfassüng S. 26). Deshalb sind auch in den neuen republikanischen Verfassungen derdeutschen Einzelstaaten überall die Kompetenzen und Befugnisse der Regierung, Verwaltung, besonders bestimmt und geordnet. Im Interesse einer gesunden Entwickelung des Staatslebens hatte das sächsische Gesamtministerium versucht, ım Entwurfe der neuen Verfassung die Stellung der Regierung gegenüber der Uebermacht des Parlamentes wenigstens etwas zu stärken und jener ein gewisses Gegengewicht zu geben. Das sollte besonders geschehen durch das Recht des Gesamtministeriums, den Landtag aufzulösen (Art. 9 des Entwurfs) und die Bestimmung in Art. 38 Abs. 4 des Entw. „der Landtag kann im Entwurfe des Haus- haltplanes ohne Zustimmung des Staatsministeriums Ausgaben nicht erhöhen oder neu einsetzen“. In der Begründung der Vor- lage war hierzu bemerkt: „Oberster Grundsatz eines demokratischen Staates ist die Abhängig- keit der Regierung vom Vertrauen des Landtags. Im einzelnen muß die Ausgestaltung des staatsrechtlichen Verhältnisses zwischen Parla- ment und Regierung aufs sorgfältigste abgewogen werden, wenn die Verfassung eine stete, gleichmäßige Fortentwicklung des Staatswesens gewährleisten soll. Wenn auch die Regierung das Vertrauen der Volks- vertretung besitzen muß, so darf sie doch nicht zu einer bloßen Voll- streckerin fremden Willens herabgedrückt werden. Sie muß von dem Gefühle eigener Verantwortlichkeit getragen sein, denn auch sie übt, wie der Landtag, die ihr anvertraute Staatsgewalt im Namen des Volkes aus. Jede Regierung bedarf bestimmter Vollmachten, um ihre Aufgaben er- füllen, den Staatsnotwendigkeiten gerecht werden zu können. Die Ver- fassung kann ihr diese Vollmachten ohne Verkümmerung demokratischer Grundsätze geben, da der Landtag sofort jede Regierung beseitigen kann, die nach seiner Auffassung die Vollmachten mißbraucht.“ Beide Bestimmungen sind aber bei der Beratung der Vorlage als’ „unvereinbar mit dem demokratischen Gedanken und dem — 2839 — parlamentarischen System“ abgelehnt worden (s. hiezu WOELKER, Die Verfassung des Freistaates Sachsen S.58 ff... Der Landtag kann nur nach Art. 9 dufch Beschluß in Anwesenheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder sich selbst auf- lösen und sonst nur auf Volksbegehren oder auf Antrag des Gesamtministeriums durch Volksentscheid aufgelöst werden. Ge- blieben ist aber das Recht des Gesamtministeriums in Art. 36 des Entw. (Art. 35 der Verf.), ein vom Landtage beschlossenes Gesetz demselben zur nochmaligen Beschlußfassung zurückzugeben und dann, wenn der Landtag bei dem Gesetze beharrt, den Volksent- scheid darüber herbeizuführen. Ferner ist neu aufgenommen in die sächsische Verfassung auf Antrag des Ausschusses „als Aus- fluß der reinen, unmittelbaren Demokratie“, nach dem Vorbilde des „demokratisch gesinnten Süddeutschlands“, als ein nicht von der Regierung verlangtes, aber vom Landtage zugestandenes „Sicherheit wvert'! (Ber. 8.6) das Volksbegehren — Volks- Initiative —. Dieses kann außer auf Auflösung des Landtages (s. oben) im allgemeinen auf Gesetze jeder Art, auch Verfassungs- änderungen, gerichtet werden und ist nur ausgeschlossen für den Staatshaushalteplan. Abgaber'geseize und Bescldungsordnungen (Verf. Art. 36, 37). Außerdem ist vom Gesamtministerium ein Volksentscheid über ein Gesetz oder die Auflösung des Landtags immer dann herbeizuführen, wenn ein Zehntel der Stimmberech- tigten der letzten Landtagswahl dies begehrt (Verf. Art. 36 Abs. 1). Das Verfahren über Volksentscheid und Volksbegehren wird durch ein besonderes Gesetz geregelt (Art. 38 Abs. 3). Man sieht, welchen Einfluß hier hinsichtlich der Stellung der Volksvertretung zur Regierung in der parlamentarischen Republik überall vermeintliche Grundsätze der Demokratie ausgeübt haben. Entspricht aber das parlamentarische System in seinem Wesen und Wirkungen wirklich den Grundsätzen der wahren Demokratie? Dies ist noch zu prüfen. Archiv des öffentlichen Rechts, XLI. 3. 19 — 290 — Parlamentarismus und Demokratie. $ 8 Demokratie ist Herrschaft des ganzen Volkes über das ganze Volk, nach ABRAHAM LiNncoLn: Volksregierung durch das Volk für das Volk. Das Volk kann aber in seiner Gesamtheit nicht selbst als Träger der höchsten Gewalt handelnd auftreten. Denn es hat als solches keinen Willen. Dieser Wille muß erst juristisch gebildet werden ®”. Das geschieht entweder durch Ver- sammlung und Beschlußfassung des ganzen Volkes — unmittel- bare Demokratie — oder durch allgemeine Wahl von Vertretern, deren Willensäußerungen als solche des ganzen Volkes gelten sollen — repräsentative Demokratie. Die beliebte Formel: „alle Staatsgewalt ruht beim Volke“ ist sonach nur insoweit von materieller Bedeutung, als das Volk selbst durch Abstimmung oder Wahlen seine Herrschergewalt ausübt. In der repräsentativen Republik aber gibt es seine Macht an die von ihm gewählten Vertreter ab und ist solange zur Tatlosigkeit verurteilt, als nicht nach der Verfassung seine Entscheidung selbst wieder anzurufen ist, Schon hierin liegt bei dieser Staatsform im allgemeinen 3 S, hierzu RiEKER, Die rechtliche Natur der modernen Volksvertre- tung S. 50: „Vom juristischen Standpunkte hat es keinen Sinn, von einem Volkswillen zu reden, zwar nicht deshalb, wie HEGEL (Grundlinien der Philosophie .des Rechts S. 301) meint, weil Volk denjenigen Teil der Mit- glieder des Staates bezeichnet, der nicht weiß, was er will, sondern weil das Volk keine Rechtsperson ist und deshalb auch nicht einen Willen im Rechtssinne haben kann“. 3° So hat schon ROUSSEAU für England den berühmten Ausspruch ge- tan: „Das Volk glaubt souverän zu sein, esirrt sich sehr, esist nur souverän während der Wahl zum Parlament“ (Gontrat social, Livra III Chap. XIV). — Wenn OTTO KOELLKEUTTER, das parlamentarische System in den deutschen Landesverfassungen S. 12, die wahre Bedeutung des Satzes, die Staatsgewalt geht vom Volke aus, darin erblickt, daß das Volk auf die Zusammen- setzung seiner Regierung bestimmten Einfluß habe, so ist dies zwar richtig in der Theorie, in der Wirklichkeit aber gibt es in den parlamentarischen Republiken dieses Bestimmungsrecht ausschließlich an das Parlament ab, solange es sich nicht selbst eine neue Vertretung schafft (s. auch Anm. 37 a, E.). — 291 — eine gewisse Gefahr einseitiger Herrschaft eines herausgehobenen Teiles des Volkes, nämlich des Parlamentes, also die Gefahr der Aristokratie. Diese Gefahr wird aber aufs höchste gesteigert in der parlamentarischen Republik, welche entsprechend ihrem Wesen und ihren Wirkungen zur vollständigen Diktatur nicht sowohl des Parlamentes als solchen, als vielmehr der dieses beherrschenden Parteien und ikrer Häupter d. h. zur Oligarchie?” führen muß. Denn auf dem Mehrheitsprinzip ist der ganze Parlamentarismus aufgebaut. So sagt auch HELLMUT V. GERLACH (Das Parlament, Frankfurt a. M. 1908 S. 54): „Das Parlament ist der fleischgewordene Ausdruck des Grundsatzes, daß die Mehrheit herrschen soll. Das Parlament soll den Willen der Mehrheit des Volkes repräsentieren, und im Parlamente selbst soll natür- lich die Mehrheit entscheiden. Nur so ist zu erreichen, daß die Gesetze der Ausdruck des Mehrheitswillens der Bevölkerung sind, für die sie gelten. #7 S, auch RIEKER a. a. O.S. 48; HaspgacH a.a. O.S. 134: „Die par- lamentarische Kabinettsregierung ist die aristokratische Form der Parteiregierung; Repräsentanten der Wähler schaffen Verfassungen und Gesetze nach dem Willen der Mehrheitspartei. In der Demokratie wird der Wille der Mehrheitspartei durch das Volk selbst verwirklicht, unmittelbar wie in den Länderkantonen der Schweiz, mittelbar durch eine Ergänzung (Volksinitiative) oder Nachprüfung (Referendum) der Tätigkeit der Delegierten. Damit ist klar, daß die sog. repräsentative und parlamen- tarische Demokratie Mischformen darstellen, die auf den Namen Demokratie keinen Anspruch haben. Sie entfalten nur demokratische Elemente, inso- fern die Repräsentanten von der großen Zahl der Wähler abhängig und damit delegiert werden.“ Ferner derselbe a. a. O.S. 264: „Die aristo- telische Dreiteilung ist auch jetzt noch berechtigt. Es gibt auch jetzt noch aristokratische bzw. oligarchische Staatsformen: 1. die repräsentative Re- publik, 2, die parlamentarische Republik und Monarchie; in ihnen herrscheu Parteioligarchie und Parteigruppen.* — NAWwIASKY a. a. O. S. 67, sagt: „Das Volk ist politisch betrachtet, eine gestaltlose Masse, hat keinen poli- tischen Willen, keine Handlungsfähigkeit. Zu einem politischen Faktor wird es erst durch Organisation. Diese kann nur erfolgen durch die ein- zelnen Führer, welche sich hierzu des Instrumentes der Parteien bedienen. Hieraus ergibt sich, daß der Schwerpunkt der politischen Entscheidungen nicht beim Volke, sondern bei seinen Führern, nicht bei der Abstimmung der Masse, sondern beiden Beratungen ihrer Vertreter, m. a. W. beim Parla- ment gelegen ist.“ 19* — 292 — Die Minderheit hat sich zu fügen. Sie hat nur das Recht zu debattieren und zu versuchen, später selbst die Mehrheit zu werden. Solange sie aber die Minderheit ist, gebührt ihr Unterwerfung unter den Mehrheits- willen.“ Sehr richtig bemerkt hierzu VIKTOR ZENKER a. a. O. S. 26 ff., daß die Annahme, die Mehrheitsbeschlüsse des Parlamentes ent- sprächen dem Mehrheitswillen des Volkes, doch immer nur eine Reebtsfiktion seı und daß eine solche sich nur dann halten lasse, wenn das Verhältnis der Parteien im Parlamente ganz genau dem Verhältnis der Parteien im Volke entspräche. Selbst wenn dem so wäre, sei es doch sehr fraglich, ob wirklich das Wesen der Demokratie in der unbedingten Anerkennung des Majoritätsprinzips, also darın bestehe, daß die Mehrheit die Minderheit einfach beherrscht. Denn in der Demokratie soll nicht das Mehrheits- interesse, sondern das Gesamtinteresse entscheiden. Die bloße numerische Stärke einer bestimmten Interessengruppe gebe aber noch lange kein Bild von der Bertrntung und Wertung eines be- stimmten Interesses für die Gesanitkeit. Und wenn es — theo- retisch betrachtet — wohl möglich sei, daß sechs Millionen der einen Berufsklasse für die Gesamtheit eine viel größere Bedeutung haben, als dreizehn Millionen einer andern Berufsklasse, liege es dann im Interesse der Allgemeinheit, die sechs Millionen einfach durch die dreizehn Millionen beherrschen zu lassen? Ein so hrutales Prinzip solle das Wesen der Demokratie ausmachen, die ja doch in dem Selbstbestimmungsrechte des ganzen Volkes als einer lebendigen Einheit und sonach auch jedes einzelnen sozialen Kreises im Volke bestehen solle? Wollte man die Einen durch die Anderen beherrschen lassen, so brauchte man keine Demokratie und noch weniger den umständlichen Apparat des Parlamentaris- mus. In der Deiokratie solle aber niemand „herrschen“. Nun ist aber in der Demokratie, wo zwar alle Bürger das gleiche Recht auf Beteiligung am Staatsleben haben, aber doch nicht eines Sinnes sein können, die rein niechanische Bildung des Volks- willens aus der Mehrzahl gar nicht zu entbehren. Es entscheidet — 293 — also auch in der unmittelbaren Demokratie immer nur die Mehr- heit, und sie entscheidet mit brutaler Gewalt?®. Um so bedenk- licher und undemokratischer wirkt das Mehrheitsprinzip in der repräsentativen Republik, besonders bei denjenigen Parlamenten, in denen die Regierung nur über eine ganz geringe und nicht einmal sichere Mehrheit verfügt. Mit wenigen Ausnahmen, wo für die Verhandlung des Gegenstandes verfassungsmäßig eine qualifizierte Präsenzziffer verlangt ist, entscheidet dann bei Be- schlußfähigkeit des Hauses einfach die Mehrheit der zufällig An- wesenden, und diese relative Mehrheit ist sehr oft die Minderheit des Hauses. Jedenfalls bedeutet die Mehrheit der Abstimmenden keineswegs immer die Mehrheit der Abgeordneten, und oft genug wird hinter der Minderheit des Parlamentes in Wirklichkeit die Mehrheit des Volkes stehen. Damit aber wird der Rechtsfiktion, daß die Mehrheitsbeschlüsse des Parlamentes dem Mehrheitswillen des Volkes entsprechen °, der Boden entzogen ®®.. HASBACH a. a. O. S. 265 sagt sehr treffend: 38 Die Herrschaft der Mehrheit findet nicht, wie BERNSTEIN annimmt, seine Grenze in der mit der Demokratie gegebenen Gleichberechtigung, sondern das Verhältnis ist umgekehrt: die (leichberechtiguns findet prak- tisch sehr enge Grenzen an der Herrschaft der Mehrheit. Und die Möglich- keit, daß die Mehrheit von heute die Minderheit von morgen sein kann, hindert sie wahrhaftig nicht, ihren Vorteil einzuheimsen (OTro Lang in der „Neuen Zeit“, 1399 II „Der Klassenkampf in der Demokratie“). 3? RIEKER a. a. O. S. 53 bezeichnet die Volksvertretung im monarchi- schen Staate als ein auf besondere Weise aus den Untertanen gebildetes Kollegium, das kraft gesetzlicher Fiktion das ganze Volk, die Ge- samtheit der Untertanen ıst. Fibenso ZÖPFEL, Grundsätze des gemeinen deutschen Staatsrechts 5. Aufl. Bd. II S. 254: „Die Ständeversammlung ist eine wahre Volksvertretung (Repräsentation) des gesamten Volkes in bezug auf dessen allgemeine Interessen, und zwar in der Art, daß kraft geactz- lieher Bestimmung. «lvo kraft einer Rechtsfiktion, al!es, was diese Körperschaft innerhalb des Kreises ihrer gesetzlich bestimmten Befugnisse und in der gesetzlich bestimmten Form beschließt, als Meinungs- und Wil- lenserscheinung sämtlicher Staatsangehöriger gelten muß und für sie ver- pflichtend ist, sobald die Zustimmung des Souveräns hinzugekommen ist.“ S. auch HERMANN SCHULZE, Preuß. Staatsrecht 2. Aufl. Bd. I. S. 565 — 294 — „Die Behauptung, daß die parlamentarische Parteiregierung einen demokratischen Charakter habe, verwerdet zwei falsche Gleichungen und zwei falsche Auffassungen. Erstens wird die Mehrheit des Parlamentes dem Parlamente gleichgesetzt, mit anderen Worten, es wird der Partei- charakter der Kabinettsregierung verschleiert. Eine Widerlegung des Irrtums, daß das Parlament seiner Mehrheit gleich sei, ist überflüssig. Zweitens wird das Parlament dem Volke gleichgesetzt. Aber die Be- schlüsse eines Parlamentes sind kein treuer Ausdruck der Volksseele, ganz abgesehen davon, daß die meisten Beschlüsse Mehrheitsentschei- dungen sind.“ Die Fiktion, daß die jeweilige Mehrheit des Parlamentes den wahren und richtigen Volkswillen zum Ausdruck bringe, ist um so gefährlicher, als bekanntermaßen der größere Verstand und die größere staatsmännische Einsicht keineswegs immer bei der Mehrheit zu finden ist. „Mehrheit ist der Unsinn“, sagt Schiller, „Verstand ist stets bei Wen’gen nur gewesen“ (De- metrius 1. Akt). Zudem gibt es Eintscheidungen, bei denen von einer Kompetenz der Mehrheit gar nicht die Rede sein kann. So in allen wissenschaftlichen und religiösen Fragen. „Ein Mehr- heitsbeschluß hat nur da einen vernünftigen Sinn, wo es sich „Was die Volksvertretung innerhalb des Kreises ihrer Befugnisse in ver- fassungsmäßiger Form beschließt, gilt als Willensausdruck der Nation.“ Alles das muß entsprechend auch für die Parlamente der re- präsentativen Republik gelten. — v. BLUME im Handb. der Politik 2. Aufl, S. 339 verneintauch, daß in der Wahl zum Parlamente immer der Wille der Wählerschaft zum richtigen Ausdruck komme. Denn der Wille der Wählerschaft werde nicht erzeugt durch Austausch der Gedanken unter denen, die an der Willensbildung teilnehmen, sondern in Wählergruppen. Es fehle dieser Willensbildung ganz und gar die Einheitlichkeit, die bei der Urabstimmung in der Volksversammlung eines kleinen Staates durch die Einheit der Handlung gewährleistet sei. Man komme mithin, wenn man in der Wahl des Parlamentes eine Willenskundgebung der Wählerschaft sehen wolle, ohne Fiktion nicht aus. es Ich kann deshalb auch nicht der Meinung von Dr. ADELHEID MEUSCHEL im Arch. d. öff. Rechts Bd. 41 S. 27 beipflichten, daß „beim parlamentarischen System der bestimmte Einfluß auf die Regierungsbildung dem Volke gebühre“, noch weniger der Bemerkung ebenda 8. 52, daß „bei diesem System der Wille des Volkes auf direktem Wege die Regierungsbildung zu bestimmen vermöge.“ — 295 — handelt um die Entfaltung einer realen Macht, eines Willens. * Allerdings kann in der Demokratie, wo alle Obrigkeit nur vom Volke übertragen ist, auch nur der Wille des Volkes entscheiden und dieser Wille nur durch den Beschluß der Mehrheit gefunden werden. Diese Herrschaft der Mehrheit, die ın der Demokratie bestehen muß, um den Staat überhaupt vorwärts zu bringen, ist aber immer Gewaltherrschaft und „ganz gewiß keine sichere Bürgschaft für die politische Freiheit“ (v. TREITSCHKE, Politik, 2. Aufl., 2. Bd., S. 253 ff). Um so schlimmer wirkt die Partei- diktatur in den parlamentarisch regierten Staaten. Das Parlament, als wahrhaft demokratische Einrichtung ge- dacht, soll überhaupt nicht „herrschen“; es soll maßgebend mit- wirken an der Gestaltung der staatlichen Verfassung und Rechts- ordnung, sowie an der Beschaffung des Staatsbedarfes, es soll die Staatsverwaltung kontrollieren in der verfassungs- und rechtmäßigen sowie zweckentsprechenden Ausübung ihrer Tätigkeit, es soll bei alledem die gemeinsamen Interessen aller Staatsbürger zur Geltung und zum Ausgleich bringen. Es soll getragen sein von dem Pflichtbewußtsein und dem Verantwortungsgefühl seiner Mitglieder, und solange diese, nicht Eigensucht und Machtbegierde, die Volksboten beherrschen, wird das Repräsentativsystem heilsam und nutzbringend im Staatsleben wirken. Sobald aber die Vertreter des Volkes aufhören, lediglich um des Volkes willen zu wirken, sobald sie Herren anstatt Diener des Volkes sein wollen, muß das System zum Unheil des Volksganzen ausschlagen (Fick, Deutsehe Demokratie S. 20). Das parlamentarische System mag vielleicht von seinen Erfindern als ein Instrument des Selbst- bestimmungsrechtes des ganzen Volkes gedacht sein. In seiner tatsächlichen Wirkung ist es lediglich zum Werkzeug der Herr- schaft einzelner Parteien und deren Führer, also zu einer Oli- garchie, dem Gegenteil dar Demokratie, geworden. „Parlamen- tarisches Majoritätsrecht ist und bleibt immer nur Herrenrecht und kann nie Volksrecht werden. Das Parlament soll aber nicht — 296 — ein Werkzeug der Volksbedrückung, sondern ein Werkzeug des Volkswillens sein; es soll das Selbstbestimmungsrecht des Volkes verwirklichen und nicht der Herrschaft einer Partei, sondern dem Wohle des ganzen Volkes dienen“ (V. ZENKER in der Zeitschr. „Demokratie“, 1. Jahrg. 1920, S. 13 und im „Parlamentarismus“ S. 70). OTTO KOELLREUTTER sagt in seiner Rede über das parla- mentarische System in den deutschen Landesverfassungen (1920) S. 12 ganz mit Recht, „die parlamentarische Regierung müsse die Geschäfte im Einvernehmen mit dem Parlament führen, weil sie,nach dem demokratischen Prinzip, dem Volke verantwortlich sei. Das Parlament als Repräsentant der Volksgesamtheit bilde hierfür aber nur die Brücke, die Vermittelung zwischen Regierung und Volk. Eine notwendige und unabweisbare Folgerung der Demokratie sei die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung. Darin, daß das Volk auf die Zusammensetzung der Regierung, die seine Geschicke leiten soll, bestimmten Einfluß habe, liege die Bedeutung des Satzes, die Staatsgewalt geht vom Volke aus und der Sinn des Volksstaates (s. hierzu jedoch oben Anm. 36). Aber gerade weil diese Verantwortlichkeit der Staateleitung gegenüber dem Volke der eigentliche Kern der demokratischen Staatsform sei, desbalb sei der Parlamentsahsolutisnus, wie ihn Badleu in krasser Form, die Mehrzahl der deutschen lLandesverfassungen in verhüllter Form durchgeführt haben, im tiefsten Sinn undemokratisch. So muß auch LUSENSKY im „Neuen Staat“ S. 158 zugeben, daß das Ziel der neuen deutschen Republik, „das durch Selbst- zucht geläuterte Volk zu einem wahren Volksstaat zu erziehen, in dem unbeschadet der dem Einzelnen gewährten Sicherheit freier Entwickelung seiner Persönlichkeit, die staatlichen Aufgaben nach dem Willen der Volksmehrheit erfüllt werden“, durch das par- lamentarische System nur erreicht werden könne, wenn dieses völlig verstanden und richtig gehandhabt werde. „Trotz der Machtstellung, die bei diesem System der Volksvertretung zufällt, und gerade wegen dieser Machtstellung erwächst die Gefahr, daß dag Parlament eine Gewalt erringt, unter der dem Volkswillen nicht die gebührende Berücksichtigung zuteil wird. In der mit dem Parla- ment unabweisbar verbundenen Parteiherrschaft. Parteitaktik und Partei- —_— 297 — politik liegen Hemmnisse, die eserschweren, den wirklichen Volkswillen zu ergründen und zur Durchführung zu bringen, insbesondere, wenn die Führung der Geschäfte nur durch eine Koalition mehrerer Parteien mög- lich ist. Obschon daher die Regierung Parteiregierung ist und sein muß, darf sie sich nicht damit zufrieden geben, es der Partei recht zu machen, sondern sie muß die treibenden Kräfte im Volke fortgesetzt beobachten und berücksichtigen. Die verfassungsmäßige Notwendigkeit, im Besitze des Vertrauens der Parlamentsmehrheit zu sein, darf nicht zu einer Ab- hängigkeit der Regierung führen, die sie ausschließlich zum ausführenden Organe dieser Mehrheit macht. Mit wahrer Demokratie, die der Volks- mehrheit den entscheidenden Einfluß im Staate zuweist, kann eine schran- kenlose Parlamentsherrschaft nicht minder in Widerspruch geraten, als eine Staatsform, in der dem Herrscher der bestimmende Einfluß ein- geräumt ist.“ Nun sagt man: in der Reichsverfassung Art. 26 und in den meisten konstitutionellen und republikanischen Verfassungen steht aber doch: „Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden“, So sagt auch KARL BINDING im „Werden und Leben der Staaten“ S. 302: „Fast energischer noch als der Vertretergedanke für die Parlamente als Ganzes zurückzuweisen ist (s. oben S. 259 Anm. 5), ist er abzulehnen in Anwendung auf die einzelnen Parlamentsmitglieder. Diese haben gar nichts zu vertreten, als das allgemeine Beste; nicht die Interessen ihrer Wähler oder der Stände, denen sie angehören, oder gar der Krone, die sie ernannt hat.“ Wie verhält es sich aber hiermit in Wirklichkeit? Ich will nicht bestreiten, daß mancher Abgeordnete den redlichen Willen hat und seinen hohen Beruf darın erblickt, die Interessen des gesamten: Volkes, das allgemeine Beste, zu vertreten. In erster Linie aber fühlt er sich doch immer nur als Vertreter der Inter- essen seines Wahlkreises, also der Majorität, die ihn gewählt hat. 40 So schon in der Constitution francaise vom 3./14. September 179] Tit. II Chap. 1 Sect. III Art. 7: „les reprösentants nommes dans les departe- ments ne seront pas representants d’un departement particulier, mais de la nation entiere, et il ne pourra leur ötre donn& aucun mandat.“ S. ferner Bayern Art. 35 Abs. 1, Sachsen Art. 4 Abs. 2, Württemberg $ 22, Baden $ 40 u. a. m. — 2% — Und hierin braucht man auch nicht unlautere Motive zu suchen, etwa den Wunsch, später wieder zum Volksvertreter gewählt zu werden. Es ist etwas ganz Natürliches und Selbstverständliches, daß gerade die durch Wahl in die Volksvertretung Berufenen auf die Interessen, Wünsche, Stimmungen der Mehrheit der Wähler ihres Bezirks Rücksicht nehmen; jeder betrachtet die Wahl, die auf ihn gefallen ist, als einen Beweis des Vertrauens seiner Mitbürger und will diesem Vertrauen durch Rücksichtnahme auf ihre Wünsche, Neigungen und Abneigungen bei seinen Ab- stimmungen entsprechen. Sicher ist auch, daß, wenn ein Reichs- tags- oder Landtagskandidat in einer Versammlung seinen Wäh- lern erklärt hätte, er werde, wenn er durch das Vertrauen seiner Mitbürger in das Parlament entsandt würde, sich nur als Vertreter (des ganzen Volkes, nicht lediglich seines Wahlkreises ansehen und sich durch Instruktionen und Aufträge seiner Wähler nicht binden lassen, er dann bei der Wahl durchgefallen wäre. Die meisten Abgeordneten treten sonach in die Verhandlungen des Landtags oder Reichstags mit gebundener Marschroute ein; sie haben sich vor ihrer Wahl ihren Wählern gegenüber durch das Programm, das sie vor ihnen entwickelt, durch die Zusagen, die sie ihnen gegeben, durch die Weisungen, die sie von ihnen ange- nommen haben, derart verpflichtet und gebunden, daß jene Ver- fassungsbestimmung ganz illusorisch ist und nach der Natur der Dinge auch immer bleiben wird (s. RIEKER a. a. O. S. 56)“. So * Die Schuld an dieser Erscheinung weist RIEKER nicht den Volks- vertretern, sondern den Wählern zu. „Jede Wahl ist ein Wahlkampf, in welchem die verschiedenen sozialen Elemente, die Interessen des großen und kleinen Grundbesitzes, die Interessen des Handels und .der In- dustrie, die Interessen der Handwerker und des Mittelstandes, die Interessen der Arbeiter oder des vierten Standes miteinander um die Oberhand ringen... Die Wähler sind nicht farblose Individuen, sie stehen alle mitten in der Gesellschaft, sie haben eine bestimmte soziale Stellung, und diese ist ihnen so wichtig und fühlbar, daß sie, wenn sie zur Teilnahme am Staatsleben übergehen und an die Wahlurne treten, ihre sozialen Ansichten, Hoffnungen und Forderungen mit in das Staatsleben hineinbringen und demjenigen — 299 — sagt auch KAUTSKY (Parlamentarismus und Demokratie, 2. Aufl. S. 115): „Der sozialdemokratische Abgeordnete ist als solcher kein freier Mann, sondern bloß der Beauftragte seiner Partei; treten seine Anschau- ungen in Widerspruch zu den ihren, dann muß er aufhören, ihr Vertreter zu sein.“ Dasselbe gilt aber in gleichem Maße von allen von einer bestimmten Partei aufgestellten und gewählten Abgeordneten, besonders bei dem heute herrschenden System der Verhältniswahl, welches die Parteien zu wesentlich bestimmenden Faktoren des Staatslebens erhebt. Damit hat aber das Volk seine Herrschaft tatsächlich an die das Parlament beherrschenden Parteien abgegeben. Das ist nicht mehr Demokratie, sondern Oligarchie. „Der einzelne Abgeordnete ist in Wahrheit kein Volksvertreter d. h. Vertreter des gesamten Volkes, sondern Vertreter einzelner bestimmter Interessen und Elemente des Volkes; darnach ist die sog. Volksvertretung auch nicht die Repräsentation des Volkes in seiner politischen Einheit, sondern vielmehr nach seinen ver- schiedenen Elementen, eine soziale Interessenvertretung“ (RIEKER a. 2.0.8. 57). Bezeiehnend ist auch, wenn ein Verfechter der Demokratie, wie H. KELSEN „Vom Wesen und Wert der Demo- kratie* S. 67 aussprechen muß: „Immer mehr tritt hervor in den breiten Volksmassen die Neigung zum imperativen Mandat, als der dırekten Konsequenz der un- veräußerlichen Volkssouveränität. Praktisch hatte sich das freie Mandat ohnehin niemals durchzusetzen vermocht. Innerhalb der großen Fiktion des Repräsentativsystems war das freie Mandat längst die Fiktion einer Fiktion.“ 89. Obstruktion. Jede brutale Anwendung des Mehr- heitsprinzips gegenüber der Minderheit des Parlamentes ist Ge- waltherrschaft und Verletzung des demokratischen Gedankens der Kandidaten ihre Stimme geben, der ihnen zur Vertretung und Geltend- machung ihrer gesellschaftlichen Sonderinteressen der Geeignetste zu sein scheint ... Und da mutet die Verfassung dem Abgeordneten zu, sie sollen sich als Vertreter der Gesamtheit der Staatsbürger betrachten !* — 300 — Gleichberechtigung und Gleichwertigkeit aller Lebensinteressen der modernen Gesellschaft, die ebenso von der Minderheit wie von der Mehrheit des Parlamentes vertreten werden. Die Unterordnung der Minderheit unter den Willen der Mehrheit beruht aber, wie VIKTOR ZENKER a. a. 0. 8. 36 zutreffend bemerkt, nicht auf dem Gehorsam des Knechtes, sondern auf einem stillen Kompromiß, wonach sich die Minderheit freiwillig den Beschlüssen der Mehr- heit unterwirft, und dieses Kompromiß wieder beruht auf dem. Vertrauen, daß die Mehrheit keinen Mißbrauch mit ihrer Macht treiben werde. Und es liegt im eigentlichen Interesse der Mehr- heit selbst, daß sie nicht die Rechte der Minderheit kränke, da die die Rollen jederzeit wieder wechseln können und die heutige Mehrheit dann die der Minderheit übernehmen muß. Das ist freilich nur das Ideal*!e. „Aber“, sagt ZENKER weiter: „Der Parlamentarismus muß sich (oder sollte sich wenigstens) immer auf dem Wege nach dieser Richtung befinden. Er soll den Uebergang von der rein herrschaftlich organisierten zu einer auf Vertrauen, Solidarität und Selbstbestimmung ruhenden Gesellschaft bilden. Er muß unter allen Umständen die Ueberwindung der nackten Gewalt bedeuten. Er ist im Kampfe gegen die Gewalt entstanden und schließt sie aus. Appelliert ein Parlament gleichwohl an die Gewalt, so hebt es sich selbst auf, wie sich der französische Konvent selbst aufgehoben hat.“ Wird nun jenes Vertrauen der Minorität in eine maßvolle Handhabung der Macht der Majorität getäuscht, so greift dann die unterdrückte Minorität zur Selbsthilfe mit demjenigen Mittel, das von ihr, wenn sie nur einigermaßen stark war, besonders in England und Oesterreich, wiederholt mit Erfolg angewendet worden “ıa Als solches muß auch die Lösung des in dem Mehrheitsprinzipe liegenden Widerspruches mit dem Wesen der Demokratie bei H. KELSEN a. &. O. S. 36 betrachtet werden, wenn er dort sagt: „Die für die Demo- kratie so charakteristische Herrschaft der Majorität unterscheidet sich von jeder andern Herrschaft dadurch, daß sie eine Opposition — die Minorität — ihreminnersten Wesen nach nicht nur begrifflich voraussetzt, sondern auch politisch anerkennt und in den Grund- und Freiheitsrechten, im Prinzipe der Proportionalität schützt. Je stärker aber die Minorität, desto mehr wird die Politik der Demokratie eine Politik des Kompromisses.“ — 301 — ist, nämlich der Lahmlegung des Parlamentes durch Obstruk- tion, entweder mit Hilfe der Geschäftsordnung oder schließlich auch, indem sie der Gewalt wieder Gewalt entgegensetzt. Damit führt sie das Majoritätsprinzip ab! absurdum, indem sie beweist, daß gegen brutale Majorisierung auch die Minorität der Majorität ihren Willen aufzuzwiugen oder doch deren Willen zu vereiteln vermap. „Ein Haus aber“ sagt ZENKER 8. 98 weiter“ „welches ein- mal die Obstruktion so gründlich ausgekostet hat, wie das eng- lische oder österreichische, wird sich für alle Zukunft hüten, seine Minoritäten je wieder aufs Aeußerste zu treiben.* In diesem Mittel der Obstruktion liegt nun allerdings ein gewisses Korrektiv gegen mißbräuchliche und brutale Mehrheits- herrschaft in den Parlamenten. Dieses Mittel an sich ist aber kein ordnungsmäßiges, mag sich vielleicht sein Gebrauch auch in den formalen Grenzen der Geschäftsordnung halten, jedenfalls ist es selbst sehr leicht dem Mißbrauche ausgesetzt. Die Minderheiten in den Parlamenten bedürfen deshalb noch eines besonderen Schutzes, der um so gerechtfertigter erscheint, als meist auch die Minderheiten über hervorragende Persönlichkeiten mit viel- leicht höherer, staatsmännischer Weisheit verfügen *°. $ 10. Parteiregierung. Das parlamentarische System macht den Staat zum Spielball der Parteien, die Herrschaft über den Staat zum Kampfpreis im gegenseitigen Ringen widerstreitender Kräfte und sozialer Interessen. Diesen Kampf wird es immer geben: llölepnos narip ravrwv. „Sein Ende wäre der Tod, in der #2 Einen verfassungsmäßigen Schutz der Minderheit gegen Ueberei- lungen der Mehrheit bezweckt z. B. Art. 72 der neuen Reichsverfassung, wonach die Verkündung eines Reichsgesetzes zwei Monate auszusetzen ist, wenn es ein Drittel des Reichstags verlangt. Freilich besteht dieser Schutz nur darin, daß der Dringlichkeitsbeschluß des Reichstages, wodurch sich dieser über das Minderheitsverlangen hinaussetzen kann (Art. 72 S. 2), der Zustimmung des Reichsrates bedarf und auch wenn diese erfolgt, dann den Reichspräsidenten noch nicht zur sofortigen Verkündung des Gesetzes zwingt. Dieser kann dann ungeachtet des Dringlichkeits- beschlusses das Gesetz nach Art. 74 zunächst zum Volksentscheide bringen. — 302 — Gesellschaft wie in der Natur“ (ZENKER a.a. O. S. 53). Welche Partei in dem Kampfe der Parteien um die Besetzung der ober- sten Staatsämter obsiegt, beherrscht, solange sie die Oberhand behält, tatsächlich den Staat, gleichviel ob daneben ein erblicher Monarch oder ein vom Volke gewählter Präsident als nominelles Staatshaupt steht. Damit bestimmt sich die Richtung der Regie- rung je nach den wechselnden Mehrheiten des Parlamentes, und je schneller und häufiger dieser Wechel eintritt, um so weniger ist die im Interesse einer gedeihlichen Entwickelung des Ganzen erforderliche Ruhe und Stetigkeit in der äußeren und inneren Politik des Staates gewährleistet. Denn die Parteien, die einander im Besitze der Staatsgewalt ablösen, fühlen sich regelmäßig nicht als Rechtsnachfolger, sondern als neue Erwerber (v. SEYDEL a.a. 0. 8. 126). Sie wollen das’Staatswesen lediglich nach ihren Anschauungen und Grundsätzen lenken und einrichten und stürzen ohne Bedenken um, was die Vorgänger geschaffen haben. Dies ist namentlich dann zu befürchten und auch tatsächlich eingetreten wenn Parteien von grundsätzlicher Gegnerschaft in der Regierung abwechseln. Solches Niederreißen und Wiederaufbauen führt aber zu einer großen Vergeudung wertvoller Staatskräfte, zur fort- schreitenden Vermehrung der Beamten, zu allerlei neuen Ein- richtungen und Experimenten, die immer wieder neue Geldmittel erfordern, ohne daß auf bleibende Wirkungen gerechnet werden kann, da man nicht weiß, wie lange sie bestehen werden. Dies Alles haben wir im neuen Deutschen Reiche und in seinen einzel- nen Gliedstaaten seit der Revolution zur Genüge erlebt. Daß hierbei ein wirklich gesundes und ersprießliches Staatsleben sich nicht entwickeln kann, liegt auf der Hand. „Eine mittelmäßige, aber stetige Verwaltung arbeitet immer besser als eine solche, die von einem Aeußersten zum andern springt“ sagt sehr treffend MAx v. SEYDEL (a. a. O. S. 127). Extreme Wechsel in den leitenden Regierungsgrundsätzen mögen hier und daerwünscht sein, ‚an sich bedeuten sie jedenfalls keinen Vorteil für das Gedeihen des Staatsganzen. — 3500 — $ 11. Einfluß aufdieGesetzgebung. Der Gedanke und die Forderung, daß das Volk durch seine Vertretung maß- gebend mitwirke an der Aufstellung der Rechtsordnung, unter der es leben soll, also an der Gesetzgebung, sind von Alters her in England und seit der ersten französischen Revolution in allen Kulturstaaten so fest eingewurzelt und so tief in das all- gemeine Bewußtsein eingedrungen, daß sich daraus ein unumstöß- licher staatsrechtlicher Grundsatz gebildet hat, der in jedem Staats- wesen, gleichviel ob Monarchie oder Republik, in mehr oder weniger scharf ausgeprägter Weise zur Geltung kommt. Das hat dazu geführt, daß unter dem Einflusse der MONTESQUIEUschen Lehre von der Teilung der Gewalten bereits in der französischen Verfassung von 1791 die Assemblee nationale geradezu „Corps legislatif* genannt wird und auch später die Parlamente der meisten anderen Staaten dementsprechend bezeichnet undals „Legis- lative“ der Regierung als der „Exekutive“ gegenübergestellt wor- den sind, obwohl die Tätigkeit der Parlamente sich keineswegs nur auf die Gesetzgebung beschränkt. Die Art und der Umfang der Beteiligung der Volksvertretung an der Gesetzgebung sind aber sehr verschieden im rein konsti- tutionellen Staate und im parlamentarisch regierten Staate, sie sind auch nicht gleich in der parlamentarischen Monarchie und in der parlamentarischen Republik. Im allgemeinen läßt sich sagen, daß in der konstitutionellen Monarchie und der rein reprä- sentativen Republik das Parlament, wenn auch als wesentlich bestimmender Faktor nur mitwirkt an der Gesetzgebung und der andere mitbestimmende Faktor und formale Träger der Gesetz- gebung das Staatsoberhaupt — Monarch oder Präsident — bleibt, während in der parlamentarischen Monarchie oder Republik das Parlament selbst der eigentliche Gesetzgeber und das nominelle Staatshaupt nur das ausführende Organ ist. Der Weg der Gesetzgebung im Reiche ist in Art. 68 bis — 304 — 77 der neuen Verfassung geordnet®®. DerSchöpferder Gesetze ist der Reichstag — Art. 68 Abs.2: „Die Reichsgesetze werden vom Reichstage beschlossen*; — der Reichspräsident ist nur das ausführende, nicht mitschaffende Organ — Art. 70: „Der Reichspräsident hat die verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetze auszufertigen und binnen Monatsfrist im Reichsgesetzblatt zu verkünden“ *. Er hat innerhalb eines Monats nur das Recht, ein vom Reichstage beschlossenes Gesetz zum Volksentscheid zu bringen (Art. 73 Abs. 1). Sonst aber steht nach Art. 74 dem Reichsrat innerhalb bestimmter Frist der Einspruch gegen die vom Reichstage beschlossenen Gesetze zu*°. Dieser Einspruch wirkt als suspensives Veto und hat, wenn bei nochmaliger Beschluß- fassung des Reichstags, die unter allen Umständen herbeizuführen ist, keine Uebereinstimmung zwischen diesem und dem Beichsrat erzielt wird, dieFolge, daß entweder nach Bestimmung des Reichs- “3 Ueber die verschiedenen Zweifelsfragen, die sich an diese Bestim- mungen knüpfen, vgl. die eingehenden Untersuchungen von TRIEPEL im Arch. des öff. Rechts 39. Bd. S. 456 ff. #4 Zustandegekommen ist das Gesetz mit dem Tag der Schlußabstim- mung im Reichstage oder dem Tag des Volksentscheides. Die Ausferti- gung bedeutet die Ausstellung der Gesetzesurkunde. Darin liegt die urkundliche Feststellung, daß das Gesetz verfassungsmäßig zustande gekommen ist, sowohl nach Form wie nach Inhalt. Die Verkündigung verleiht dem Gesetze die formelle Rechtskraft. Ueber das richterliche Prüfungsrecht in beiderlei Hinsicht, s. TRIEPEL a. a. O. S. 534 ff. #5 Der Reichsrat hat nicht, wie der ehemalige Bundesrat, einen Anteil am Gesetzesbeschlusse, er ist nicht gesetzgebender Faktor, hat daher auch nicht ein Recht der Zustimmung zum Erlasse von Reichsgesetzen, mit alleiniger Ausnahme des Falles von Art. 85 Abs. 4 (Er- höhung und Neueinführung von Ausgaben im Haushaltungsplan) oder wenn ein vom Reichstage beschlossenes Gesetz vor Ablauf der Einspruchsfrist des Reichsrates verkündet werden soll. Immerhin ist das Einspruchsrecht von erheblicher praktischer Bedeutung. Es kann unter Umständen sogar als absolutes Veto wirken. $. hierzu und über andere Wirkungen des Einspruchs die interessanten Darlegungen von TRIEPEL a. a. O. S. 512 ff. $. im übrigen über die Rechtsstellung des Reichsrates auch NAWIASKY 2. & OÖ. 8. 5öfl. — 305° — präsidenten der Volksentscheid angerufen wird oder, wenn der Präsident von diesem Rechte keinen Gebrauch macht, das Gesetz als nicht zustandegekommen gilt, wenn aber der Reichstag mit Zweidrittelmehrheit entgegen dem Einspruche beschlossen hat, es binnen drei Monaten entweder in der vom Reichstage beschlossenen Fassung zu verkünden oder dem Volksentscheide zu unterstellen ist (Art. 74 Abs. 3). Die Wirkung des Einspruches des Reichs- rates ist wesentlich verstärkt, wenn es sich um ein ver- fassungsänderndes Gesetz handelt. Hat der Reichstag entgegen dem Einspruche des Reichrates eine Verfassungsänderung beschlossen, so darf der Reichspräsident das Gesetz nicht verkün- den, wenn der Reichrat binnen zwei Wochen den Volksentscheid verlangt. In-diesem Falle hat also der Reichsrat das Recht, selbst den Volksentscheid anzurufen (Art. 76 Abs. 2). Die Gesetzes- ıinitiative, das Recht zur Einbringung von Gesetzesvorlagen, haben die Reichsregierung “% und die Mitglieder des Reichstags *’ in gleichem Maße (Art. 68 Abs. 1). Die Reichsregierung bedarf hierzu nach Art. 69 Abs. 1 grundsätzlich der Zustimmung des Reichsrates, sie kann aber ihre Vorlagen, auch wenn sie diese Zustimmung nicht erhält, trotzdem beim Reichstage einbringen und ist dann nur verpflichtet, die abweichende Auffassung des Reichsrates darzulegen. Der Reichsrat selbst hat gegenüber dem Reichstage keine unmittelbare Gesetzesinitiative. Seine abweichende + Nicht der Reichspräsident. Dieser hat nur in Konfliktsfällen be- deutsame Rechte eigner Entschließung nach Art. 73 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 3. S. im übrigen über die Zuständigkeit zum Einbringen der Vorlagen TRIEPEL a. a. O. S. 481 ft. 47 Von einer Initiative des Reichtstags als solchen kann man im Gegen- satze zu Art. 23 der alten Reichsverfassung nicht mehr sprechen, denn der Reichstag schlägt nıcht den aus seiner Initiative hervorgehenden Gesetz- entwurf einem andern gleichberechtigten Organe vor, sondern be- schließt darüber allein. Deshalb sagt auch Art. 68 Abs. 2 der neuen Reichs- verf.: „Die Gesetzesvorlagen werden von der Reichsregiernng oder aus der Mitte des Reichtstags eingebracht.“ S. hierzu TRIEPEL a. a. O. S, 478 und POETZSCH, Reichsverf. 2. Aufl. S. 123. Archiv des öffentlichen Rechts. XULI. 20 — 306 — Anschauung über eine Gesetzesvorlage der Regierung kann sich aber zu einem Gegenentwurfe verdichten; ‘er kann auch selbständig eine Gesetzesvorlage über einen von der "Reichsregierung noch nicht behandelten Gegenstand beschließen, und in beiden Fällen hat die Reichsregierung die Vorlage des Reichsrates unter Dar- legung ihres Standpunktes beim Reichstage einzubringen (Art. 69 Abs. 2). Als weiteres Organ mittelbarer Initiative tritt nach Art. 165 Abs. 4 für sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetz- entwürfe von grundlegender Bedeutung der Reichswirtschafts- rat hinzu 2. Diesem soll die Reiehsregierung solche Entwürfe vor ihrer Einbringung vorlegen ‘*. Der Reichswirtschaftsrat hat das Recht, solche Gesetzesvorlagen auch selbst zu beantragen. Stimmt die Reichsregierung nicht zu, so hat sie trotzdem die Vorlage unter Darlegung ihres Standpunktes beim Reichstage einzubringen. Außerdem besteht im Reiche nach Art. 73 Abs. 3 die Volks- initiative: auf Begehren eines Zehntels der Stimmberechtigten nach Vorlegung eines Gesetzentwurfes ist ein Volksentscheid her- beizuführen. Diesem Volksbegehren muß ein ausgearbeiteter Ge- setzentwurf zugrunde liegen, der von der Regierung unter Darlegung ihrer Stellungnahme dem Reichstage zu unterbreiten ist. Wird der begehrte Gesetzentwurf vom Reichstage unverändert angenommen, so erledigt sich der Volksentscheid“ °®. Man sieht, daß hier gegenüber der gesetzgebenden Gewalt des Volksparlamentes doch einige recht bedeutsame Gegengewichte geschaffen worden sind, wenn auch deren Wirkung durch das parlamentarische System selbst wieder stark beeinträchtigt wird. Denn von der Befugnis, ein vom Reichs- “ Zunächst ist durch Ver. vom 4. Mai 1920 ein vorläufiger Reichs- wirtschaftsrat gebildet worden. 49 Veber die Bedeutung dieser Sollvorschrift s. TRIEPEL a. a. O. S. 487. 6° Es gibt demnach im Reich ein fünffaches Initiativrecht: ein un- mittelbares der Reichsregierung und der Mitglieder des Reichstags, ein mittel- bares des Reichsrates, des Reichswirtschaftsrates und des ganzen Volkes, s. hierüber TRIEPEL a. a. O. S. 477 ff. — 307 — tage beschlossenes Gesetz zum Volksentscheide zu bringen (Art. 73 Abs. 1), kann der Reichspräsident nur mit dem vom Vertrauen des Reichstags abhängigen Reichsministerium Gebrauch machen ®t. ‘An denerforderlichen Gegengewichten fehlt es aber in den deutschen Ländern, insbesondere im Freistaate Sachsen, fast gänzlich. Nach der neuen sächsischen Verfassung vom 1. November 1920 ist die sachliche Mitwirkung der Regierung an der Gesetzgebung im wesentlichen auf die Gesetzesinitiative beschränkt. Die Einzel- ministerien arbeiten die Gesetzentwürfe aus und haben sie dem Gesamtministerium zur Beschlußfassung vorzulegen (Art. 30 Abs. 2). Dieses bringt die Entwürfe bei dem Landtag ein. Die gleiche Initiative hat auch der Landtag. Er kann dem Gesamtministerium Gesetzentwürfe "überweisen. Solche hat dieses zu prüfen und unverändert oder abgeändert dem Landtage zur endgültigen Be- schlußfassung wieder vorzulegen (Art. 34). Die vom Landtage verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze bedürfen nicht der aus- drücklichen Zustimmung der Regierung. Das Gesamtministerium hat sie auszufertigen und binnen Monatsfrist im Sächsischen Gesetzblatte zu verkünden, wenn nicht der Landtag die sofortige Verkündung beschließt (Art. 39 Abs. 1). Nur wenn das Gesamt- ministerium hiergegen Bedenken hat, kann es ein solehes Gesetz — 531 Ob der Reichspräsident andrerseits in bezug auf sein negatives Verhalten in den Fällen des Art. 72 (Unterlassung der sofortigen Ver- kündung eines vom Reichstag und Reichsrat für dringlich erklärten Gesetzes) und des Art. 74,3 (s. oben im Texte) volle Freiheit der Entschließung hat, ist bestritten. Die Frage wird bejaht von NawIasky a.a. O0. S. 87, für Art. 74,3, verneint von BORNHAK, Reichsverf. 2. Aufl. S.467 (es sei durch das parlamentarische System ausgeschlossen, daß der Präsident von der Befug- nis, die Meinungsverschiedenheit zwischen Reichstag und Reichsrat einem Volksentscheide zu unterbreiten und damit der Ansicht des Reichstages zum Siege zu verhelfen, keinen Gebrauch mache). Ich möchte mich der Meinung Nawıaskys anschließen: nach Art. 50 bedarf der Reichspräsident der Gegenzeichnung des Reichskanzlers oder des zuständigen Reichsministers nur für „Anordnungen und Verfügungen‘, also für positive Regierungs- handlungen, nicht für Entschließungen, die auf Unterlassung solcher Hand“ lungen gehen. 20 * — 308 — dem Landtage binnen 14 Tagen unter Angabe der Gründe zur nochmaligen Beschlußfassung zurückgeben und wenn dann der Landtag auf dem Gesetze beharrt, den Volksentscheid darüber herbeiführen (Art. 35). Die Regierung hat hiernach zwar ein suspensives Veto, dessen Gebrauch und der Appell an das Volk sind aber sehr problematische Rechtsbehelfe. Ist auch an den gegen die Regierung ausfallenden Volksentscheid verfassungsmäßig nicht der Rücktritt des Gesamtministeriums als notwendig ein- tretende Rechtsfolge geknüpft, so wird er doch in diesem Falle in der Regel unvermeidlich sein, da sich eine Regierung, die bei einer Vorlage von besonderer Bedeutung — und nur um solche wird es sich hier handeln können — mit dem Landtage und dem all- gemeinen Volkswillen nicht übereinstimmt, sich nicht mehr als im Besitze des nötigen Vertrauens befindlich ansehen kann und die entsprechenden Folgerungen ohne weiteres wird ziehen müssen. Außerdem wird sie nur unter seltenen, besonders gelagerten Um- ständen darauf rechnen können, daß die Abstimmung des Volkes anders ausfalle, als die Abstimmung der doch meist von denselben Bürgern gewählten gesetzgebenden Versammlung. Der eigentliche Gesetzgeber ist und bleibt sonach der Landtag. Die Regierung ist kein selbständiger gesetzgeberischer Faktor mehr, sondern nur noch die folgsame Dienerin des Parlamentes. Es fehlt auch an einem dem Reichsrate entsprechenden Organe — Staatsrat — zur Mitwirkung an der Gesetzgebung mit eigenen Prüfungs- und Ein- spruchsrechten. Auch die verfassungsmäßige Schaffung einer besonderen berufskundigen Vertretung zur Prüfung von Fragen und Gesetzentwürfen von hervorragender volkswirtschaftlicher Be- deutung in Gestalt eines Landeswirtschaftsrates nach dem Vorbilde des Reichswirtschaftsrates ist abgelehnt worden 52. Ebenso steht mn a 5 Angenommen ist nur ein Antrag auf Vorlegung eines be- sonderen Gesetzes, nach welchem ein Landeswirtschaftsrat zu bilden sei, der in Fragen der Sozial- und Wirtschaftspolitik gutachtlich und be- ratend gehört werden und das Recht haben solle, von sich aus Anträge — 309 — es ın den meisten anderen deutschen Ländern, insbesondere ın Bayern, Württemberg und Baden. Nur die neue preußische Ver- fassung vom 30. November 1920 stellt neben die allgemeine Volks- vertretung einen aus Vertretern der Provinzen gebildeten Staats- rat als besonderes Organ zur Mitwirkung bei der Getzgebung und Verwaltung des Staates mit ähnlichen Befugnissen wie denen des Reichsrates. Sehr richtig sagt KARL BINDING (Das Problem der Bildung des Parlamentes und der Volksversammlung des Freistaates, im „Werden und Leben der Staaten“ 1920 S. 317): „Im konstitutionellen Staate, selbst wenn sein Volk nach dem Einkammersystem organisiert ist, gelangt jede Gesetzgebungsfrage zu einer doppelten Erwägung. Von zwei vollständig verschiedenen Stand- punkten aus wird die vorgeschlagene Lösung beurteilt: von dem Volke und von der für dessen Wohl verantwortlichen Regierung, die jeden Augenblick die von dem Parlament gebilligte Lösung verwerfen kann, In dem Freistaat aber liegt die ganze Gesetzgebung allein bei der Volksversammlung, deren Vollzugsorgan nur das gewählte Oberhaupt ist. Jeder, der nicht fanatischer Dilettant ist, weiß nun, welchen Vorzug es für die Lösung jeder gesetzgeberischen Frage bedeutet, ihre scharfe gewissenhafte Beleuchtung durch an Sachkenntnris und Augenmaß mög- lichst verschiedene Intelligenzen zu gewinnen. Das will sagen: das Volk desFreistaatesbedarfderVolksversammlungin zwei Häusern noch vieldringenderalsdas Parlament des konstitutionellen Staates.“ Wie steht es aber überhaupt mit der Befähigung unserer Parlamente zu gesetzgeberischer Arbeit? FRIEDRICH v. SAVIGNY, der vor hundert Jahren — und es waren damals unter absoluten Herrschern doch recht bedeutende Gesetzeswerke geschaffen wor- den, das allgemeine preußische Landrecht, der Code eivil, das österreichische bürgerliche Gesetzbuch — seiner Zeit den Beruf und Gesetzesverschläge-dem Landtage oder der Regierung zu unterbreiten Damit ist aber noch keinerlei Sicherheit gegeben, ob und wann bzw. in welcher Form ein solches Gesetz von einer dazu vielleicht gar nicht geneig- ten Regierung dereinst vorgelegt und vom Landtage auch angenommen wird. — 310 — zur Gesetzgebung überhaupt absprach, würde über die gesetz- geberischen Leistungen der heutigen Zeit wahrscheinlich ein sehr vernichtendes Urteil fällen. Die Berechtigung zu solchem Urteile läge aber nicht in mangelhafter Befähigung der Regierungsbeamten, welche die Gesetze entwerfen, sondern in der Einwirkung des Parlamentarismus auf die Ausgestaltung der Gesetze und die ge- samte Gesetzgebungstätigkeit überhaupt. „Um ein gutes Gesetz zu machen‘, sagt der Landgerichtsdirektor DE NIEM in der Deutschen Juristen- zeitung von 1909 8. 33, „dazu gehört mehr, als einen guten gesetzgeberischen Gedanken haben. Es gehört dazu die Fähigkeit, ihn nach seinen Wirkungen, nach allen Richtungen hin zu überblicken, seine Folgen vorauszusehen, nicht gewollte Wirkungen zu beseitigen oder doch abzuschwächen, den Einfluß des Grund- gedankens auf fernliegende oder anscheinend gar nicht berührte Gebiete zu prüfen und zu berücksichtigen, vor allem aber die Gesetzestechnik d. h. die Kunst, das Erkannte und Gewollte in die richtige Fassung zu bringen, eihe Fähigkeit, die eine ganz besondere, selten genug anzutreffende Begabung voraussetzt, und eine Tätigkeit, deren Schwierigkeit nur der voll zu würdigen versteht, der sich in ihr praktisch versucht hat.“ Sind schon solche Talente in den Ministerien nicht immer zu finden, um wieviel seltener zeigen sie sich in den Parlamenten, deren Mitglieder doch meistens nicht nach ihrer Tüchtigkeit, sicher aber nicht nach ihrer Befähigung zur Gesetzgebung, sondern immer nur nach anderen persönlichen Eigenschaften, zunächst aber nach der Zugehörigkeit zu der oder jener Partei gewählt werden! Sagt doch selbst ein erfahrener Parlamentarier wie VIKTOR ZENKER a. a. OÖ. 8. 134: „Es ist ein gefährlicher Irrtum, was man oft zu hören bekommt: das Volk lasse sich durch seine besten und erfahrensten Männer im Parlamente vertreten. Die Urteile des Volkes als Masse 'gründen sich nicht auf Er- kenntnisse, sondern auf Bedürfnisse und Empfindungen, Stimmungen und Leidenschaften. Je demokratischer das Wahlrecht ist, desto weniger stehen die Wahlen unter dem Zeichen der Vernunft und des ruhigen Urteils. Es entscheidet dabei nicht die Fähigkeit des Kandidaten, sondern die Gunst der Wähler, und diese wird errungen nicht durch Argumente, sondern durch die Gabe, die Empfindungen des Volkes zu wecken und ihm alles das zu versprechen, was es gern haben möchte,“ — 3511 — Ferner DE NIEM a. a. O.: „Ein jeder dieser so gewählten Abgeordneten fühlt aber sofort den Beruf zum Gesetzgeber in sich und stimmt mit derselben Seelenruhe ab über ein Viehseuchengesetz wie über eine Zivilprozeßordnung, über Hand- werkskammern wie über eine Neuordnung der Erbfolge.“ Und nicht bloß das, er hält sich auch für berufen, Gesetzes- vorlagen zu verbessern und sie durch eigene Anträge entsprechend dem von ihm vertretenen Interessenstandpunkt umzugestalten oder zu ergänzen oder auch selbständig neue Gesetze in Vorschlag zu bringen. Es ist aber oft ebenso schwer, ein fertiges Gesetz zu „verbessern“, als ein neues zu schaffen, und es ist viel leichter, gesetzgeberische Gedanken zu haben, als solche in die Tat ümzu- setzen und ihnen die hierzu geeignete Form zu geben. Das weiß jeder, der, wie der Verfasser, längere Zeit selbst im parlamenta- rischen Leben gestanden hat und dabei mehrere größere Gesetz- 'entwürfe in zwei Kammern zu vertreten und mit diesen zu beraten hatte. Er weiß auch, welche Gefahr für den ganzen geschlossenen Aufbau und innern Zusammenhang eines Gesetzes oft anscheinend unerhebliche, lediglich von Parteiinteressen diktierte Anträge mit sich bringen und mit welcher Vorsicht man verfahren muß, wenn man solchen Anträgen, lediglich aus Gründen der Politik, um nicht das Gesetz scheitern, zu lassen, zu entsprechen genötigt ist. Und wenn hierbei schließlich weder in formaljuristischer noch in materieller Hinsicht etwas allseitig Befriedigendes herauskommt. so ist ein solches Ergebnis gewiß nicht der Arbeit der Regierung, sondern nur der parlamentarischen Behandlung zuzuschreiben. Man sehe sich z. B. die Reichsgewerbeordnung an. Welches unübersichtliche und planlose Monstrum von Gesetz ist daraus durch die zahllosen, nachträglich auf Verlangen des Reichstags eingefügten Bestimmungen geworden, so daß es ohne Kommentar kaum noch richtig verstanden werden kann! Alle solche Uebelstände werden um so fühlbarer beim parla- mentarischen System, wo der wesentlich bestimmende Faktor der Gesetzgebung nicht die Regierung, sondern das Parlament ist. — 32 — $ 12. Einfluß auf die Regierungstätigkeit. Die zweite wichtige Aufgabe der Parlamente besteht, wie bereits oben dargelegt worden ist, inder Kontrolleder Regierung. VIKTOR ZENKER (a. a. O. S. 54) erblickt in dieser kontrollieren- den Tätigkeit, „der wachsamen Aufsicht über die strenge Ein- haltung der verfassungsmäßigen Freiheiten“ überhaupt die weit- aus wichtigste Funktion eines modernen Parlamentes, die auch nie beschränkt werden dürfe. Das ist zuzugeben. Das Parlament „soll darüber wachen, daß die Gesetze des Landes wirklich und im Geiste des Gesetzgebers zur Ausführung gelangen, daß die Wirtschaft des Staates in verfassungsmäßiger Weise betrieben werde und daß die Rechte der Staatsbürger geachtet; und aufrecht- erhalten werden“ (a. a. O. S. 139). Dieses Recht des Parlamentes soll aber immer eben nur ein Anfsichtsrecht bleiben und nur mit den verfassungsmäßigen Mitteln — Kritik der Regierungshand- lungen, Interpellationen, Anträgen an die Regierung, Inanspruch- nahme der Ministerverantwortlichkeit — ausgeübt werden, nicht aber zur Einmischung und zu Uebergriffen in die vollziehende Staatsgewalt — sei es Rechtsprechung oder Verwaltung — führen. Dies geschieht aber, wenn auch nicht unmittelbar, so doch mittelbar, ınd um so intensiver bei dem parlamentarischen Regierungs- system. Zum Wesen dieses Systems gehört — gleichviel ob in der konstitutionellen Monarchie oder in der repräsentativen Republik —, daß die Minister das Vertrauen der Volksvertretung oder vielmehr ihrer Mehrheit besitzen müssen. Es können daher nur solche Persönlichkeiten zu Ministern berufen werden, die entweder dieser Mehrheit angehören oder wenigstens ihr genehm sind, und sie können ihre Stellung nur solange einnehmen, als dieses Verhäit- nis besteht. Entzieht ihnen das Parlament sein Vertrauen, sei es durch ausdrücklichen Beschluß (R.Verf. Art. 54; Sächs. Verf. Art. 27 Abs. 2) oder durch Ablehnung einer Vorlage von politi- — 313 — scher Bedeutung °?, so müssen sie zurücktreten und einen andern, dem Parlamente genehmen Ministerium Platz machen. Nach Art. 27 Abs. 2 der Sächs. Verfassung kann der Landtag auch unmittelbar den Rücktritt jedes Ministers fordern. Demnach regiert hier das Parlament durch sein Kabinett und nach seinem Programm. Daraus ergibt sich ganz von selbst eine Abhängigkeit der Regierung$von dem Parlamente, die notwendiger- weise ihren Einfluß auch in der gesamten Staatsverwaltung äußern und zur Beherrschung der Exekutive durch die Legislative führen muß. Denn die Minister stehen tatsächlich unter der Leitung des Parlamentes. „Sie erhalten zwar keine wirklichen Befehle, aber sie wissen, daß, wenn das Parlament ihre Haltung mißbilligt, es ihre Gewalt zerbrechen wird und daß ihnen hiergegen kein Rekurs an einen Schiedsrichter offen- steht. So sehen sie sich in die Notwendigkeit versetzt, zu gehorchen oder zu weichen... Nichts hindert die Legislative, auf das Gebiet der Exekutive überzugreifen und sich in reine Verwaltungshandlungen, in dte Einzelheiten der Regierung einzumischen* (REDSLOB a. a. O. 8. 112). Damit ist der Grundsatz der Teilung der Gewalten im Staate, der als ein Axiom des heutigen Rechts- und Verfassungsstaates und ebenso für die konstitutionelle Monarchie wie für die reprä- sentative Republik gelten muß, durchbrochen’. So sagt auch W. v. BLUME im Handbuch der Politik Bd. 1, S. 342: „Wie immer das parlamentarische System ausgestattet sein mag — in einer Hinsicht gleicht es dem der absoluten Monarchie: hier wie dort beherrscht ein Staatsorgan den Staat; es herrschen also diejenigen ®® Ob die Ablehnung einer Gesetzesvorlage die Versagung des Ver- trauens enthält, richtet sich immer nur nach den besonderen Umständen des einzelnen Falles. Die rechtliche Notwendigkeit des Rücktritts bedeutet sie niemals (PoETzscH, Reichsverf. 2. Aufl. S. 106 Anm. 2% WOorLKER Sächs, Verf. S. 119 Anm. 5). se S. W. SCHELOHER, Parlamentarismus und Demokratie S. 24f. — S. auch TRIEPEL im Arch. des Öff. Rechts Bd. 39 8. 537: „Indem die parla- mentarische Regierungsweise die Exekutive in vollkommene Abhängigkeit von der Volksvertretung bringt, bricht sie aus dem System des Gleich- gewichts der Gewalten, das unzweifelhaft die beste Sicherung für die Frei- heit des Staatsbürgers darstellt, einen wichtigen Pfeiler heraus.“ — 34 — Menschen, die an diesem Staatsorgan Anteil haben, ohne daß ein Gegen- gewicht gegen diese Herrschaft in der Verfassung angebracht wäre. Da das Parlament die Regierung beherrscht, herrscht es durch die Regie- rung,oder richtiger: es herrscht diejenige Partei, die im Parlamente die Mehrheit hat, und in seinem Namen herrschen die Parteiführer, die das Ministerium bilden. Da aber in solcher Weise das Parlament mit der Regierung verwächst,hörtes auf, ein Kontrollorgan zu sein; die Gefahren des Dualismus sind beseitigt; die Gefahr des Mißbrauchs der einheitlichen Staatsgewalt ist an ihre Stelle getreten.“ Und auch ein Parlamentarier, wie V. ZENKER im „Parlamen- tarısmus“ S. 71, scheut sich nicht, offen auszusprechen, daß die Parlamente fast aller Staaten trotz ihrer Demokratisierung eigent- lich gefährlichere und mächtigere Organe der Herrschaft geworden seien, als es der absolute parlemenidräfhe Staat nur je zu sein gewagt habe. „Es sind heute allerdings nicht mehr die Dynastien, die Adelsfamilien, die Bureaukratie und die Kirche allein, die über das Volk herrschen, es sind zu den alten Herren neue getreten, die politischen Parteien, die sich als letzter Selbstzweck setzen und trotz ihres oft sehr demokratischen Getues doch nur die Diktatur einiger Weniger über die Vielen, im besten Falle die Herrschaft eines Klasseninteresses über alle übrigen Interessen mit Hilfe der parlamentarischen Fiktion errichten wollen. So lange die Parteien statt des allgemeinen Volkswohles auch nur das Wohl jenes Bruchteils der Bevölkerung besorgen, den sie repräsentieren, wäre noch immer kein Grund zu ernster Klage, weil ja durch die unvermeidlichen parlamentarischen Kompromisse ein Ausgleich unter den Interessen statt- findet. Die Partei ist aber nicht, was sie sein sollte — die Gesamtheit der Wähler und ihrer Mandatsträger, sondern eine kleine Gruppe von Führern, Abgeordneten und Vertrauenspersonen, welche an ihren Mandaten hängen, an der damit verbundenen Macht und nicht zuletzt an dem mit dieser Macht verbundenen Geschäfte. Das Interesse dieser Gruppen ist es zumeist, was man Parteiinteresse nennt, und diesem Interesse wird rücksichtglos das Interesse des Volkes geopfert. Hinter der parlamen- tarischen Technik steht das Verlangen, eine Oligarchie im Besitze der sehr realen Genüsse einer demokratischen Fiktion zu erhalten.* Das alles ist nach REDSLOB zwar unechter Parlamentaris- müs, nicht der wahre Parlamentarismus, wie er sein sollte; es ist aber wirklicher Parlamentarismus, wie er tatsächlich besteht und seine Wirkungen äußert. InderneuendeutschenWReichsverfassung komnt der Grundsatz der Trennung der Gewalten zwar äußerlich dadurch zum Ausdruck, daß hier für die Reichsgesetzgebung, die Reichs- verwaltung und die Rechtspflege besondere Abschnitte (5, 6 und 7) gebildet sind, folgerichtig und erschöpfend durchgeführt ist diese Teilung aber nicht. Zunächst sind die Bestimmungen über die Zuständigkeit der Reichsverwaltung, ebenso auch über ihre Formen ın der ganzen Verfassungsurkunde zerstreut; es finden sich Vor- schriften über de Verwaltung auch inden Abschnitten „Reich und Länder“ (Art. 14—16), „Reichspräsident und Reichsregierung“ (Art. 45—48, 50), „Reichsrat“ (Art. 69), „Reichsgesetzgebung“* (Art. 77), „Rechtspflege“ (Art. 107), ferner sind eine Anzahl sehr gewichtiger Bestimmungen auch im zweiten Hauptteile über die Grundrechte und Grundpflichten enthalten, welche auch der Ver- waltung sowohl des Reiches, wie der Länder und Gemeinden bestimmte Tätigkeiten auferlegen oder Schranken setzen (Art. 109 bis 115, 118—130, 132—134, 135—149, 150, 151—153, 158, 160—165). Für den eigenen Abschnitt „Reichsverwaltung“ bleiben nur noch wenige, inhaltlich nicht sehr bedeutungsvolle Einzelheiten übrig. Der große Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Gebundenheit der Verwaltung an das Gesetz, keine Verwaltung ohne gesetzliche Grundlage) ist nirgends ausgesprochen. Bestimmt ist nur im Abschnitt über die Rechtspflege Art. 107, daß im Reiche und in den Ländern Verwaltungsgerichte zum Schutze der Einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungs- behörden besteben müssen. Es fehlt auch an einer Bestimmung über das Verordnungsrecht im allgemeinen. Nur für einzelne bestimmte Fälle (für das Post- und Telegraphenwesen, Art. 88? und für das Eisenbahnwesen, Art. 92) ist der Verwaltung aus- drücklich ein Verordnungsrecht zugesprochen worden. Endlich ist auch der zweite große, den Rechststaat beherrschende Grund- satz der Trennung der Justiz von der Verwaltung (Ueber- tragung der Zivil- und Strafrechtspflege einerseits und der Ver- — 316 — wirklichung der sonstigen Staatsinteressen andrerseits®° an ver- schiedene, voneinander unabhängige Behörden) in der Reichs- verfassung nicht zum Ausdruck gekommen. Was die Rechts- pflege anlangt, so sind zwar in dem Art. 102—106 eine Reihe wiehtiger Grundsätze für die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit aus- gesprochen (Unabhängigkeit und Sicherstellung der Richter in sachlicher und persönlicher Hinsicht, Unzulässigkeit von Ausnahme- gerichten, Aufhebung der Militärgerichtsbarkeit), diese Bestim- mungen sind aber nicht erschöpfend. In der Verfassung hätten auch die grundlegenden Normen über das gerichtliche Verfahren (Oeffentlichkeit, Mündlichkeit, Anklageverfahren, Legalitätsprinzip usw.) mitaufgenommen werden sollen °®. Sehr unergiebig ist auch die Vorschrift des Art. 107 über die Einrichtung von Verwaltungs- gerichten. Es fehlt hier an allen leitenden Gesichtspunkten für deren Zuständigkeit, Aufbau und Verfahren, insbesondere ob die Reichsverwaltungsgerichte auch zur Entscheidung über Landes- verwaltungsrecht und umgekehrt die Landesverwaltungsgerichte zur Entscheidung über Reichsverwaltungsrecht — wie bisher — berufen sein sollen”). Ein Mangel liegt endlich auch darin, daß der Schutz des Art. 104 nur den Richtern der ordentlichen Ge- richtsbarkeit, nicht auch den Richtern bei den Verwaltungs- gerichten gegeben worden ist (s. unten S. 353). Auf den Mangel scharfer Trennung der Gewalten und die hieraus sich ergebenden Nachteile ist auch bei der Beratung der »5 Ueber den Begrifi der Verwaltung im Gegensatze zur Justiz s.W. SCHELCHER, Justiz und Verwaltung, Erg.Heft zu FiscoHner's Zeitschrift Bd. 50 8. 27. 5° Die wichtigen, leider duch den Friedensvertrag durchbrochenen Grundsätze des Art. 112°: „Kein Deutscher darf einer ausländischen Regie- rung zur Verfolgung oder Bestrafung überliefert werden“ und des Art. 116: „Eine Handlung kann nur dann mit Strafe belegt werden, wenn die Straf- barkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Handlung begangen wurde“, hätten in den Abschnitt „Rechtspflege* und nicht in den Teil „Grundrechte® gehört. 8. zu alledem A, Nawıasky a. a. O. S. 104 fl. — 317 — neuen sächsischen Verfassung in der sächsischen Volkskammer am 26. Oktober 1920 von verschiedenen Seiten hingewiesen wor- den, besonders treffend und eindringlich vom Abgeordneten BLÜHER, der im wesentlichen Folgendes ausführte: „Das Prinzip derTrennung der dreiGewalten, nach dem alle modernen Staaten aufgebaut sind, ist von unserer Verfassung nicht beachtet worden, vielmehr setzt sich der Entwurf damit in Widerspruch. — Das Parlament ist mit einer Allmacht umkleidet worden, die nicht ohne bedenkliche Folgen bleiben wird. Es wirdimmer viel von Volkssouveränität gesprochen, aber die Konsequenzen, die hieraus gezogen werden, sind nicht die Sou- veränität des Volkes, sondern die Souveränität des Parlamentes oder richtiger, der Parlamentsmehrheit... Das Parlament ist der einzige Fak- tor, derüber die Gesetze zu befinden hat’®®. Das Parlament hat aber tat- sächlich auch den Eingriff in die Exekutive, obwohl dies formal nicht in der Verfassung zum Ausdruck gekommen ist. Wir werden daher keine starke Regierung mehr haben .. Es hätte aber gerade heute, wo man immer über den Mangel an Exekutive klagt, die Aufgabe sein müssen, die Be- fugnisse der Regierung in der Verfassung so herauszuarbeiten, daß sie innere und äußere Stärke besitzt. Für die schwache Stellung, die heute die Minister haben, werden sich nicht leicht diejenigen Männer finden, die man im Interesse des Staatswohles an der Spitze der Regierung braucht. Dazu kommt, daß die sog. Demokratisierung der Verwaltung angestrebt wird, d. h. Beförderung und Einstellung von Beamten nicht nach ihrer fachlichen Tüchtigkeit, sondern nach ihrer parteipolitischen Richtung“. 8 13. Stimmen gegen den Parlamentarismus. Das parlamentarische System ist entstanden aus dem Prinzipe der Volkssouveränität. Mit dem allgemeinen Vordringen dieses demo- kratischen Gedankens hat es seinen Siegeszug über die ganze Erde angetreten und sich immer weiter ausgebreitet. Es befindet sich jetzt auf der Höhe seiner Entwicklung. Je mehr aber andrer- seits erkannt wird, daß dieselben Kräfte, die den Parlamentaris- mus hervorriefen, schließlich dahin führen, dem nach freier Selbst- bestimmung ringenden Volke nur einen andern absoluten Herrscher, das Parlament oder vielmehr dessen Mehrheit, zu geben, und daß 5 Das dem Gesamtministerium eingeräumte suspensive Veto ist bedeu- tungslos und wenn es schließlich einmal zum Volksentscheid über ein Ge- setz führt, von sehr problematischer Wirkung, s. oben $, 307. — 318 — dies mit wahrer Demokratie nichts mehr zu tun hat, um so zahl- reicher erheben sich sowohl ın der Rechtswissenschaft wie im praktischen Staatsleben die Gegner des parlamentarischen Systems, und um so größer wird die Unzufriedenheit mit den Parlamenten und das Mißtrauen in ihre Tätigkeit auch in der öffentlichen Meinung. v. BLUME im Handbuch der Politik S. 343 findet die Ursachen für dieses Sinken des Ansehens der Parlamente, abge- sehen von der allgemeinen Erkenntnis, daß die Leistungsfähigkeit des Parlamentarismus überhaupt ihre Grenzen hat, in verschiedenen Umständen. Zunächst in dem Aufschwunge des Zeitungswesens. Früher sei das Parlament die Stelle gewesen, an der „die öffentliche Meinung“ sich Geltung verschafft habe oder auch erzeugt worden sei. Mehr und mehr habe diese Aufgabe heute die Zeitung übernommen. Diese sei zum eigentlichen Sprachrohr für Publikum, Regierung und Parteien geworden; auch die im Parlament gehaltenen Reden wirkten nur durch die Zeitung und so, wie sie die Zeitung bringe. Die Zeitungskonzentration schaffe eine geistige Macht, die mit Regierung und Parlament in Wettbewerb trete und zu einer Nebenregierung der Zeitungsbeherrscher führen könne (man denke an die Northcliff-Presse!). Eine weitere Gefahr drohe dem Parlament aus dem Parteiwesen. Da die Partei durch ihre Führer regiere, so verschiebe sich der Schwer- punkt der Macht aus dem Parlamente heraus in die Parteiorganisation ; die maßgebenden Beratungen und Abstimmungen finden nicht mehr im- Parlamente, sondern in der Partei oder in den Verhandlungen verbün- deter Parteien statt. „Das Parlament wird Fassade“, seine Redeschlachten werden „Theater“ und in ihrer wahren Bedeutung schließlich auch von der Menge erkannt. Die Einführung der Verhältniswahl habe die Macht der „Parteimaschine“ noch weiter gesteigert und das Interesse der Wähler- schaft an den Persönlichkeiten und damit am Parlamente selber abge- stumpft. Das Parlament sei „denaturiert“, und das Volk sei parlaments- müde geworden. . Die dritte und größte Gefahr für den Parlamentarismus ergebe sich endlich aus der „Verstaatlichung“ des sozialen Lebens und dem daraus folgenden Wachstum der Staatstätigkeit. Dies bedeute eine Vermeh- rung und Steigerung der Aufgaben des Staates und somit auch der Parlamente, denen diese nicht mehr gewachsen seien, besonders nicht in Hinsicht auf die Gesetzgebung, die je länger je mehr verwaltungstechnisches, volks- wirtschaftliches und juristisches Wissen und Können erfordere. Je breiter aber die Volksschichten seien, aus denen das Parlament entnommen wird, — 319 — desto geringer werde die Zahl der zu gesetzgeberischer Tätigkeit Befähig- ten. Das sich entwickelnde Berufs-Parlamentariertum könne zwar etwas die Arbeitsfähigkeit der Parlamente, nicht aber deren Ansehen im Volke erhöhen. Vielleicht geht v. BLUME mit‘ allen diesen Ansichten etwas zu weit, manches Wahre liegt jedenfalls darin. Wir lassen als Kronzeugen auch hier den erfahrenen Parlamentarier VIKTOR ZENKER reden, der a. a. O. S. 72 (s. oben S. 312) fortfährt: „Es ist: kein wunderbarer Zufall und keine unerklärliche Erscheinung, daß sich — worüber die Berufspolitiker so bewegend klagen — die öffent- liche Meinung sichtlich von den Vorgängen in den Parlamenten abkehrt und daß in der großen Masse des Volkes die vollständige Gleichgültig- keit gegen die angeblich weltbewegenden Schicksale des Parlamentes um sich greift. In den an sozialer Entwicklung lebhaft beteiligten und unmittelbaren interessierten Kreisen macht sich aber eine scharfe Ver- stimmung gegen das ganze System, eine ausgesprochen antiparlamenta- rische Gesinnung fühlbar, die täglich neue Kreise erfaßt und keineswegs mehr aufeinzelne Länder beschränkt ist. Wir begegnen dieser antiparla- mentarischen Stimmung ebenso in Oesterreich und Deutschland wie in Frankreich, wo sie bereits ein ernster Faktor im öffentlichen Leben geworden ist. Gerade die im sozialen Kampfe stehenden Klassen, die dereinst ihr Blut für parlamentarische Einrichtungen vergossen haben, gerade die ehrlichen Freunde der Freiheit und des Fortschritts fühlen sich durch die Rückständigkeit und Unfruchtbarkeit der Parlamente, durch die Kor- ruption und Volksverräterei des neuen Standes der Berufspolitiker, in tiefster Seele enttäuscht und angewidert.* Und das sind Worte eines überzeugten Demokraten! Ebenso scharf drückt sich OTTO KOELLREUTTER in einem Aufsatze „Parlamentarismus und berufsständische Idee“ im „Tag“ vom 20. Januar 1921 aus. Auch er stellt als unzweifelhafte Tatsache fest, daß nicht‘ nur weite Volkskreise sich überraschend schnell von der „formalen Demokratie in ihrer jetzigen Ausprägung“ d. i. dem parlamentarischen System abgewandt haben, sondern daß auch bis weit in die Reihen der Demokratie selbst hinein das Unzulängliche dieser Regierungsform anerkannt werde. Den Grund erblickt er darin, daß man kritiklos jenes System adoptiert habe, in der Meinung, damit den alten „klassischen“ Parlamentarismus. Englands zu übernehmen. Dessen Grundlage bilde aber das Zwei- — 320° — parteiensystem, und diese sei heute auch in England nicht mehr vorhanden, sondern auch hier sei man notgedrungen auf das Koalı- tionssystem gekommen. Das letztere beruhe aber auf einer ganz andern sozialen Schichtung des Parlamentes. Dieses bilde keine homogene Masse mehr, sondern werde wesentlich beherrscht durch die wirtschaftlichen Gegensätze der einzelnen Klassen, seitdem die Arbeiterklasse sich eine eigene Vertretung geschaffen habe und nach der Erringung der politischen Macht strebe. So habe man heute in England eine auf der Gunst der Masse gestellte Kabinetts- regierung, die prinzipiell verschieden sei von dem alten klassischen Parlamentarismus. Ebenso stehe es in Deutschland: „Herrschende Regierungsform ist hier die Kabinettsregierung in einer durch unsere Verhältnisse noch verzerrten Form, bei der die Regierungs- bildung sehr oft auf die größten Schwierigkeiten stößt, wenn nicht un- möglich ist. Wir haben eine Regierung, deren Maßnahmen nicht durch eine sachliche Kritik des Parlaments, sondern durch Wahldemagogie und der Angst vor der Straße beherrscht werden. Wir haben in stärkster Masse „dilettantische“ Minister, bei denen nicht nur die Fähigkeit zur Leitung ihres Ressorts in Frage steht, sondern die es nicht einmal ver- stehen, wenigstens das fachliche Beamtentum aus der Politik herauszu- halten... Und wir haben einen Reichstag, der bei der heutigen Gesetzes- macherei gar nicht mehr im Stande ist, die Geschäfte zu übersehen, der infolgedessen vom Kabinett immer mehr als quantits negligeable behan- delt wird und zu einer Schwatzbude ohne positive Leistungen herab- sinkt. Kein Wunder, daß dieses System zum Teil sogar seinen früheren Verehrern nicht mehr gefallen will, zumal es sehr viel teurer ist, als das alte „verruchte“. So stehen wir vor der Tatsache, daß weiteste Kreise des Volkes dieser „formalen Demokratie“ müde sind, die nichts vermocht hat, als alte überlebte Formen auf neue Wirklichkeiten zu pressen, für die sie nicht mehr passen. Und so sehen wir überall ein Suchen nach neuen Formen.“ Und um schließlich noch einmal VIKTOR ZENKER anzuführen der am Schlusse seines Buches S. 189 sagt: „Der Bankrott des Parlamentarismus, der sich heute in allen Staaten, selbst in der Heimat dieser Institution, in England, kaum mehr weg- leugnen läßt, ist nicht bloß der Bankrott einer bestimmten sozialen Form, sondern der Zusammenbruch der gesellschaftlichen Ordnung selbst. Der demokratische Mantel, der um eine brutale Klassenoligarchie geschla- gen wird, um dieser eine höhere Legitimation zu geben, fällt von den — 3221 — Schultern der Demagogen. Der Parlamentarismus, wie er jetzt ist, kann der Herrschaft der Klassen und Parteien, aber nicht dem Selbstbestim- mungsrechte des Volkes dienen .. Die Sozialdemokratie ist ein ab- schreckender Beweis dafür. Sie ist gegen ihre ursprüngliche Ueber- zeugung in die Parlamente gegangen °, um mit deren Hilfe die Gesell- schaft zu reformieren, und sie ıst in den Parlamenten eine Partei wie alle anderen, ein Stück dieser parlamentarischen Oligarchie geworden. Die Partei, die nur ein Mittel zum Zweck sein sollte, ist Selbstzweck geworden; das Parteiinteresse hat alle Rücksicht auf die großen Mensch- heitsinteressen überwuchert, die Taktik hat sich an die Stelle der Grund- sätze gedrängt. Die Sozialdemokratie wandelt heute genau auf derselben Straße, auf der einst der von ihr so heftig bekämpfte Liberalismus und die von ihr so verhöhnte bürgerliche Demokratie gegangen ist. Das ist die Wirkung der heutigen Organisation des Parlamentarismus.* Die „parlamentarische Idee“ ist nun aber einmal da und als solche historisch und sozialpolitisch begründet. Sie ist fest im allge- meinen Volksempfinden eingewurzelt und nicht wieder zu ver- drängen. Mag daher auch der heutige Parlamentarismus noch so große Mängel zeigen und nachteilige Wirkungen hervorbringen, wir dürfen uns nicht auf seine bloße Negation beschränken, son- dern müssen nach Mitteln suchen, ihn zu dem zu machen, was er wirklich sein soll, zu einem Organe wahrer Demokratie, nicht bloß der freien Selbstbestimmung, sondern auch der Selbstbeherrschung des Volkes um des Volkes willen. Damit kommen wir auf den dritten Teil unserer Untersuchung. III. Die Reform des Parlamentarismus. 5 14. Allgemeine Erfordernisse. Das parlamen- tarısche System hat seinen Ursprung und Entstehungsgrund in der konstitutionellen Monarchie gefunden, als Beschränkung des Monarchen in der Wahl der leitenden Staatsminister und Mit- regierung durch die Volksvertretung. In der repräsentativen Re- publik bedarf es dieser Einrichtung an sich nicht, denn hier geht die Staatsgewalt von dem gesamten Volke aus und wird durch die ® 3. hierzu KAutsky, Parlamentarismus und Demokratie 2. Aufl. S. 110 ff. Archiv des öffentlichen Bechts. XUI. 3. 21 _ 32 — von ihm gewählten Organe — zunächst das Parlament, ferner je nach der Verfassung ein Regierungskollegium oder einen Staats- präsidenten mit seinen‘ Ministern — ausgeübt. Aber auch hier steht dem Parlamente mit größererer oder geringerer Selbständig- keit eine Regierung gegenüber, auf deren Bestellung und politisches Verhalten das Parlament fortdauernd maßgebenden Einfluß haben will. In diesem Sinne ist das parlamentarische System auch auf die repräsentative Republik übertragen worden: die leitenden Minister bedürfen auch bier des fortdauernden Ver- trauens des Parlamentes, und daraus ergibt sich die tatsächliche Herrschaft der Parlamentsmehrheit über den Staat. Bei der Untersuchung, wie den nachteiligen Folgen dieser Regierungsweise zu begegnen sei, lassen wir die konstitutionelle Mon- archie außer Betracht. Wir rechnen vielmehr mit der vollzogenen Tatsache der allgemeinen Aufhebung dieser Staatsform im Deut- schen Reiche und allen seinen Gliedstaaten und deren Umwand- lung in Republiken. Nicht angängig oder doch nicht ratsam erscheint auch, wenigstens bis auf weiteres, der Versuch, für das Deutsche Reich und seine Gliedstaaten wesentlich andere repu- blikanische Regierungsformen, als die jetzt verfassungsmäßig be- gründete parlamentarische, etwa für das Reich das Regierungs- system der nordamerikanischen Union oder für die Länder die schweizerische unmittelbare Demokratie, trotz mancher unzweifel- hafter Vorzüge dieser Systeme ‘° einzuführen. Wir stellen uns e0 Die Denkschrift zum 1. Entwurfe der neuen deutschen Reichsver- fassung verhält sich gegen beide Formen ablehnend. Das System der Un- abhängigkeit und des Gleichgewichts der Gewalten in den Vereinigten Staaten von Nordamerika habe seine Stärke, aber auch große Schwächen und Schäden gezeigt. Es führe zu einer geistigen Verarmung und politi- schen Verödung der Volksvertretungen, auf der andern Seite zum Beute- system in der Besetzung der Verwaltungsämter als kaum unvermeidbare Folge der übergroßen Verwaltungemacht in der Hand des plebiszitären Präsi- denten und des Wechsels dieser Macht je nach dem Wahlsieg der Parteien. Dagegen habe das System der schweizerischen Eidgenossenschaft — unmittel- bare Bestellung des leitenden Regierungskollegiums durch Wahl der Volks- —_— 323 — sonach durchaus auf den Boden der repräsentativen parlamenta- rischen Republik, wie sie nun einmal die herrschende Staatsform in Deutschland geworden ist, und suchen lediglich diejenigen Mittel und Wege zu finden, die notwendig sind und geeignet er- scheinen, um das parlamentarische System zu verbessern und mit den Anforderungen an ein gesundes und dem wahren Volkswohle dienendes Staatswesen wenigstens einigermaßen in Einklang zu bringen. Hierbei handelt es sich im wesentlichen um die Milde- rung der mit dem Repräsentativsystem nun einmal unvermeidlich verbundenen Herschaft der Mehrheit. Die entsprechenden Ko- rektive lassen sich nur schaffen 1. durch veränderte Zusammensetzung des Parlamentes, 2. durch Stärkung der Stellung des Staatsoberhauptes gegen- über dem Parlamente, 3. durch Aenderung der Art der formalen Gesetzgebung, 4. durch strenge Trennung der gesetzgebenden von der voll- zıehenden Gewalt und Befreiung der Exekutive von der Einwir- kung der Legislative. 1. Das Parlament. 8 15. Einkammer-undZweikammersystem. Die in allen modernen Staaten durchgeführte einheitliche „parlamentari- sche Idee“ (s. oben S.268) verlangt die Teilnahme der Regierten an der vertretung auf verhältnismäßig kurze Amtsperioden mit vorgeschriebenem politischen Programm und vollständiger Gebundenheit an den Willen der Auftraggeber — manches Angenehme für das demokratische Empfinden. Es vermeide auch die einseitige Parteiherrschaft mit ihren Härten und Wech- selfällen, weil das Regierungskollegium durch Kompromiß zwischen den maßgebenden Parteien nach deren Stärkeverhältnis zu bilden sei. Es eigne sich aber nicht für die Verhältnisse eines Großstaates, der eine durch poli- tische Homogenität in sich geschlossene, also tatkräftigere Regierung brauche. Der abfälligen Beurteilung des nordamerikanischen Systems tritt auch Luras 2. a. O. 8. 256 bei. Ebenso Erıchn KAUFMANN, Grundfragen der künftigen Reichsverf. 1919, S. 18f. Auf nähere Erörterung dieser Frage muß hier verzichtet werden. 21* — 324 — Regierung, und zwar soweit sie nieht durch unmittelbare Willens- kundgebung in Volksversammlungen und Volksabstimmungen er- folgen kann, durch vom Volke gewählte oder sonst aus seiner Mitte berufene Vertreter, die in ihrer Gesamtheit das Parlament darstellen. Wie dieses Parlament zu bilden sei, ob lediglich aus gewählten Vertrauensmännern des ganzen Volkes oder auch aus Vertretern der verschiedenen Verbände und Berufsstände, ist die für die Reform des Parlamentarismus zunächst wichtigste Frage. Dabei stoßen wir aber sofort auf ein politisches Noli me tangere, nämlich den sowohl in der neuen Reichsverfassung wie in den Verfassungen der einzelnen Länder festgelegten Grundsatz des allgemeinen gleichen Wahlrechtes aller über zwanzig Jahre alten reichsdeutschen Männer und Frauen für eine reine Volksvertretung (Reichstag bzw. Landtage), die nur aus so gewählten Abgeordneten bestehen darf (Reichsverf. Art. 17 Ab. 1, 22 Abs. 1, Sächs. Verf. Art. 3 Abs. 2). Dieser Grundsatz mag innerlich noch so wenig be- rechtigt sein, es läßt sich heute ebensowenig daran rütteln, wie an dem ebenfalls sehr anfechtbaren demokratischen Prinzipe der staats- rechtlichen Gleichheit aller Bürger überhaupt. Demnach scheidet die Möglichkeit, den Reichstag oder die Landtage aus zwei Grup- pen von Abgeordneten, von Vertrauensmännern des ganzen Volkes und von Beauftragten der Verbände und Berufsstände zusammen- zusetzen, von vornherein aus, nicht aber die Bildung eines aus zwei Häusern bestehenden Parlamentes. Und solcher steht für die, deutschen Einzelstaaten auch der Art. 17 der Reichsverf. nicht entgegen. Denn in diesem wird zwar für jedes Land eine aus allgemeiner direkter Wahl hervorgegangene Volksvertretung verlangt, nicht aber die Schaffung eines zweiten, anders gebildeten Hauses zur Miterzeugung des Staatswillens ausgeschlossen. Wir treten damit vor die große Frage des Zweikammersystems. Im neuen Deutschen Reiche steht dem Reichstage ein mit be- sonderen Befugnissen in bezug auf die Gesetzgebung und Ver- waltung ausgestatteter Reichsrat zur Vertretung der deutschen —_— 33 — Länder gegenüber (Reichsverf. Art. 60), und außerdem ist in dem Reichswirtschaftsrate (Reichsverf. Art. 165 Abs. 3, 4) ein aus Vertretern aller wichtigen Berufsgruppen gebildetes Organ zur Mitwirkung bei der Gesetzgebung auf sozial- und wirtschaftspoli- tischem Gebiete geschaffen worden. Das sind zwar noch keine gleichberechtigten gesetzgebenden Faktoren, immerhin sind dadurch der Uebermacht des Reichstags wenigstens einige Schranken ge- zogen. An solchen fehlt es aber — abgesehen allein von der neuen Verfassung für Preußen 6 — in den Verfassungen aller deutschen Einzelstaaten, gänzlich, und gerade für diese, wenigstens für die größeren von ihnen, erheben sich sehr gewichtige Stimmen zugunsten einer besonderen berufsständischen Ver- tretung. So sagt ÜONRAD BORNHAK in der Deutschen Revue der Gegenwart 1919, 8. 293: „Die unumschränkte Herrschaftder Demokratie wird gesteigert durch das parlamentarische Systen..“ „Es wäre zu Ende mit der politischen Freiheit“, ruft MONTESQUIEU aus, „wenn ein Ausschuß der Legislatur — und das sind heute die parlamentarischen Minister — die Exekutive handhabte.* „Es muß noch ein Organ außerhalb jenes Stromes der öffent- lichen Meinung geben, die ihren Niederschlag in der Wahlkammer und deren parlamentarischem Ministerium findet. Dieses Organ muß in sich et Der preuß. Staatsrat ist das Analogon des Reichsrates. Wie dieser zur Vertretung der deutschen Länder, so ist jener zur Vertretung der preußischen Provinzen bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Staates bestimmt. Die Vertreter werden von den Provinziallandtagen, in der Stadt Berlin, welche ebenfalls als Provinz gilt, von der Stadtverordneten- versammlung gewählt. Sie dürfen nicht gleichzeitig Landtagsabgeordnete sein. Der Staatsrat ist, wie im Reiche der Reichsrat, über die Führung der Staatsgeschäfte auf dem Laufenden zu erhalten und vor Erlaß von Ausführungs- und allgemeinen Verwaltungsordnungen sowie vor Einbringung von Gesetzesvorlagen zu hören. Er kann auch selbst Gesetzentwürfe durch das Staatsministerium an den Landtag bringen. Gegen vom Landtage be- schlossene Gesetze hat er das Recht des Einspruches. Dieser Einspruch hat nur aufschiebende Wirkung. Kin absolutes Veto hat der Staatsrat nur gegenüber Ausgaben, die der Landtag über den vom Staatsministerium vorgeschlagenen oder bewilligten Betrag hinaus beschlossen hat. — PILoTY im Arch. des öffentl. Rechts Bd. 70, S. 92 sieht in dem Staatsrate bereits „die Grundmauern zu einem Öberhaus“. — 326 — die Kraft haben, ein Gegengewicht gegen die herrschende Strömung zu bilden — ... Ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Wirk- samkeit bestand bisher in der fortlaufenden Kontrolle der Regierung und Verwaltung durch die Volksvertretung. Diese Kontrolle muß auf- hören, wenn die Regierung nichts Anderes mehr bildet als einen Aus- schuß der Mehrheitsparteien ... Auch nach dieser Richtung bedarf es eines Organs, das außerhalb der herrschenden Strömung steht und in der Lage ist, die Regierung seine Macht fühlen zu lassen. Damit ergibt sich die Notwendigkeit einer Ersten Kammer gerade unter einem demo- kratischen Regiment im Interesse der Sicherung der persönlichen Frei- heit, wenn nicht alles einem schrankenlosen Despotismus unterliegen soll.“ Ferner RICHARD SCHMIDT in den „Grundlinien des deutschen Staatswesens“, Leipzig 1919, S. 214 ff: „Die Landesverfassung (gemeint ist zunächst Baden, dasselbe gilt aber auch für die. übrigen deutschen Länder) zeigt den Drang zur parla- mentarischen Gewalten-Einheit und das geringe Verständnis für die wahre „Verfassungsmäßigkeit“ einer Staatsorganisation noch deutlicher als die Reichsverfassung. Angesichts dieser Sachlage werden die Erfahrungen schwerlich lange auf sich warten lassen, die auf die Schaffung stärkerer Stützpunkte für die jeder Willkür der Parteihäupter preisgegebene Regierung und zugleich auf die Schaffung günstigerer Bedingungen für die Rekrutierung der Ministerkandidaten gebieterisch hinweisen. Schon jetzt ist fast unbegreif- lich, daß man sich die Aufnahme einer republikanisch umgeformten „Ersten Kammer“ entgehen läßt. Ja, man kann sagen, daß eine Erste Kammer, die nicht als „Ständekammer“, sondern als andere „Volkskammer“ teils aus Abgeordneten der Kommunalverbände teils der Berufskörper- schaften (Landwirtschafts-, Handels-, Handwerker-, Arbeiterkammern, Kir- chen, Universitäten usw.) zusammengesetzt würde, erst die volle Homo- genität im Aufbau der staatlichen Gewalten in Reich und Staat bedeuten würde. Würde sie doch den Gedanken, den das Staatenhaus oder der Reichsrat im Reiche verkörpert, in entsprechender Weise nach unten in den Einzelstaaten fortsetzen,“ Endlich KARL BINDINne in der Abhandlung über „das Problem der Bildung der Parlamente und der Volksversammlung des Frei- staates“ im „Werden und Leben der Staaten‘, 1920, S. 306 £.: „Die Hauptaufgabe der Parlamentsbildung bleibt doch die Gewähr- leistung der Fähigkeit des Parlaments zur Lösung seiner eminent ver- antwortlichen Aufgaben. Bei unserer mechanischen Art der Parlaments- bildung spielt der Zufall eine außerordentlich große Rolle für die Bestim- — 3217 — mung der Leistungsfähigkeit der Parlamente. Neben wenig ausgezeich- neten Mitgliedern viel mittelmäßige, auch eine Reihe von Nullen, viel- leicht sogar von negativen Größen, während möglicherweise eine Anzahl bisher bewährter Parlamentarier im leidenschaftlich geführten Wahlkampfe durchgefallen ist. Das Volk gliedert sich aber in Verbände und Berufsstände. Diese schirmen ihre gemeinsamen Interessen und streben danach, sie auch im Parlament wahren zu können. Je mehr sich diese Berufsstände rechtlich organisieren, um so mehr kommen sie für die Parlamentsbildung in Betracht. Soll das Parlament das treue, un- verblümte Abbild des Volkes im großen sein, so muß die Gliederung des Volkes in die mannigfachsten Verbände auch im Parlament zum Ausdruck kommen. Neben diegewählten Vertrauensmännerder Wahlkreise müssen daher Vertrauensmänner der Ver- bändetreten®“. Aus den vorstehenden Aussprüchen ergibt sich zur Genüge das Bedürfnis, neben die aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Volkshäuser noch besondere Vertretungen der politischen und wirtschaftlichen Verbände, namentlich der politischen Gemeinden, Religionsgesellschaften und anderen öffentlichrechtlichen Genossen- schaften, sowie ferner der verschiedenen Berufsstände, insbesondere °# BINDING kommt dann mit der oben S. 326 angegebenen Begründung besonders für den Freistaat, zu der Forderung einer aus zweiHäusern bestehenden Volksvertretung und er stellt diese Forderung mit Nachdruck auch für das Reich auf: „Der Reichsrat der neuen Verfassung sei in gar keiner Weise ein Teil der deutschen Volksversammlung, welcher der Name Reichstag erhalten worden sei. Zwar gebe Artikel 7:1° der Verfassung dem Reiche ‚die Gesetzgebung über die Einrichtung beruflicher Vertretungen für das Reichsgebiet‘, es fehle aber jede Andeutung, daß diese Berufsvertretungen mit dem Reichstage in Zusammenhang gebracht werden. So sei also die ganze Leistungsfähigkeit des Reichstags rein auf den Zufall gestellt. Es fehle jede Vorsorge, daß in ihm die Männer vorhanden seien, die als Sachverständige die Bedürfnisse der verschiedenen Lebenskreise des deutschen Volkes genau kennen und zu beurteilen vermögen, wie sie am besten Be- friedigung fänden.“ Bei diesem ziemlich harten Urteil scheint mir doch nicht genügend Rücksicht auf die Einrichtung des Reichswirtschaftsrates in Art. 165 der Verf. genommen zu sein. Und was den Reichsrat betrifft, so ist dieser allerdings nur geschaffen zur „Vertretung der Länder“ d. h. der Landesregierungen, nicht der verschiedenen Verbände und Berufsstände, immerhin aber ein wichtiges, bei der Gesetzgebung und Ver- waltung des Reiches mitwirkendes Organ. — 3238 — der drei großen Gruppen Landwirtschaft, Handel und Industrie, ebenso aber auch der wissenschaftlichen und technischen Berufe, sowie des Kleingewerbes und des Arbeiterstandes, in Gestalt eines Staatsrates, Landesrates oder wie man sie sonst nennen will, zu stellen und sie mit entsprechenden Befugnissen zur Mitwirkung an der Gesetzgebung und Verwaltung des Landes sowie Kontrolle der Regierung auszustatten. Zudem bricht sich immer mehr die Erkenntnis Bahn, daß die heutigen Volksparlamente allein den großen, sich immer steigernden und neue schwierige Probleme bringenden Aufgaben des Wirtschaftslebens nicht mehr gewachsen sind (s. auch V. BLUME im Handbuch der Politik S. 345 und KOELLREUTTER im „Tag“ vom 20. Januar 1921). Bezeichnend ist auch, daß jezt bereits von demokratischer Seite (Antrag SCHIFFER und Gen.) Reformen der Arbeitsweise des Reichstages angeregt werden, die u. a. dahin gehen sollen, daß unter gewissen Voraus- setzungen Gesetze auch voneinem Ausschusse des Reichs- tages beschlossen werden können‘®®. Ob das freilich ein geeigneter Weg zur Verbesserung der Reichsgesetzgebung sein würde, muß doch sehr bezweifelt werden, ganz abgesehen von den hiergegen bestehenden, sehr erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ®%., Denn was nottut, ist nicht die Erweiterung der gesetzgebenden Gewalt des Reichstages, sondern vielmehr ihre Beschränkung durch 63 Dies soll geschehen bezüglich aller Reichsgesetze, die nicht ledig- lich oder hauptsächlich leitende Grundsätze enthalten und auch nicht aus anderen Gründen von besonderer Bedeutung sind. Ob ein Gesetz vom Reichstag oder von einem Ausschusse zu beschließen ist, solle der Aeltesten- rat entscheiden. Der Aeltestenrat solle auch einen Gesetzentwurf dergestalt teilen können, daß der eine Teil dem Reichstage, der andere einem Aus- schusse zur Beschlußfassung überwiesen wird. Ein von einem Ausschusse beschlossenes Reiohsgesetz sei unverzüglich dem Reichstage vorzulegen und auf sein Verlangen aufzuheben. “ 8. hierüber besonders KOELLREUTTER im Arch. des öff. Rechts Bd. 40, 8. 219 ff.;, ferner PoETZscH, ebenda S. 156 ff. und Dove in der Deutschen Jur.-Zeitg. 1921, Sp. 226 ff. — 32 — andere daran teilnehmende Organe. Das Gleiche gilt für die Landesparlamente. 8 16. DasProblemderberufsständischen Ver- tretung. Nach alledem handelt es sich um das große Problem der berufsständischen Vertretung sowohl im Reiche wie auch in den Einzelstaaten. Es bildet den Gegenstand eines kürzlich erschie- nenen umfassenden Werkes von HEINRICH HERRFAHRDT*®, Daraus ergibt sich Folgendes: Der Gedanke, das Wahlrecht zur Volksvertretung auf der natürlichen Gliederung des Volkes in Berufsstände aufzubauen, ist so alt, wie die „parlamentarische Idee* überhaupt. Er ist seit der französischen Revolution nicht nur fortgesetzt von Staatsrechts- lehrern und Politikern erörtert, sondern bis in die neueste Zeit hinein auch im praktischen Staatsleben auf verschiedene Weise verwirklicht worden. Die ersten Träger des Gedankens waren SIEYES und MIRA- BEAU. SIEYES forderte 1788 in seiner Schrift: Qu’est ce que le tiers Etat? die Gliederung der Volksvertretung in die drei Stände der Geistlichkeit, des Adels und des Bürgertums und sodann 1795 auf Grund der Revolutionserfahrungen, daß in der Vulksvertretung die drei großen Kräfte, auf denen Leben und Bewegung eines gesunden Gemeinwesens beruhen, die Landwirtschaft (industrie rurale), die städtische Industrie (industrie eitadine) und das Bil- dungswesen (culture d’homme) zur Geltung kommen müßten, während MIRABEAU 1789 diese Forderung aus dem Begriffe der Equite begründete, den er dahin auslegte, daß jeder für das Staatsleben bedeutungsvolle Stand ebenso stark vertreten sein müsse, wie jeder andere Stand von derselben Bedeutung. In Frankreich kam es nicht zur Wiederbelebung der durch die Revolution beseitigten Stände. Dagegen fand das berufsstän- e6 „Das Problem der berufsständischen Vertretung von der französi. schen Revolution bis zur Gegenwart.“ Deutsche Verlagsanstalt Stuttgart und Berlin 1921. — 330° — dische Prinzip seit 1815 vielfach seinen Ausdruck in der Ver- fassungsgestzgebung der deutschen Staaten, indem diese, wie z. B. die Verfassung des Königreichs Sachsen von 1831, dem Wahlrechte zu den Landtagen die alte ständische Gliederung zugrunde legten. Dies änderte sich durch die Ereignisse des Jahres 1848, welche, zunächst allerdings nur vorübergehend, in fast allen deutschen Staaten zur Verdrängung der ständisch gegliederten Parlamente durch das allgemeine gleiche Wahlrecht führten. - Sodann kam eine Periode, in der das alte ständische Wahlrecht zeitweilig wieder auflebte, bis wichtige neue Umstände dessen endgültige Beseitigung zur Folge hatten. Diese lagen in dem Anwachsen der Groß- industrie und dem damit verbundenen Auftreten der Arbeiterklasse als neuer, vierter Stand. Außerdem wirkten beständig fort die nicht mehr an den Rahmen eines Standes gebundenen großen leitenden Ideen, die mit dem Jahre 1848 in das politische Denken eingedrungen waren, die Gedanken des Liberalismus und der natio- nalen Einigung. Auch die Regierungen konnten sich diesen nicht entziehen. So kam es zur Einführung des allgemeinen gleichen Wahlrechtes in den Verfassungen des Norddeutschen Bundes und des Deutschen Reiches und zur Aufhebung der ständischen Gliede- rung der Volksvertretung in den Einzelstaaten, so 1868 im König- reiche Sachsen und 1872 im Großherzogtume Hessen. Schwache Ueberreste hievon erhielten sich darnach nur noch in Württem- berg und in einigen Kleinstaaten. Sonst waren an der Stelle des ständischen Wahlrechtes überall andere Systeme, zumeist Wahlen nach Klassen und Zensus, angenommen worden. Das allgemeine gleiche Wahlrecht im Reiche entsprach in seinen Wirkungen nicht den Erwartungen seines Schöpfers, Bis- marck. „Zwei Dinge hatte er vor allem vom Reichstage gehofft: daß er ein Hort und Sinnbild der Einigkeit des deutschen Volkes sein und daß er der Regierung die Möglichkeit geben würde, mit den Wünschen und Bedürfnissen aller Volkskreise in lebendiger Fühlung zu bleiben. Statt dessen mußte er erkennen, daß sich im Reichstage ein Kampf der Frak- — 331 — tionen um die Macht abspielte, in denen der Gedanke der Einigkeit mehr und mehr verblaßte und die Parteien die Fühlung mit den wirklichen Volksinteressen verloren. Die Schwierigkeiten, mit denen er im Reichs- tage zu kämpfen hatte, entsprangen nicht der gesunden Opposition natür- licher Volksinteressen, sondern dem Streben der Parteiführer, die Regie- rung von sich abhängig zu machen“ (HERRFAHRDT S. 61). Dies führte Bismarek im Jahre 1881 zu dem Versuche, sich zur Unterstützung der Regierung in wirtschaftlichen Fragen neben dem Parlamente ein besonderes Organ, den Volks- wirtschaftsrat, nach dem Vorbilde des im November 1880 gebildeten preußischen Volkswirtschaftsrates zu schaffen, da ein Ersatz des Reichstagswahlrechtes durch eine allgemeine berufs- ständische Vertretung bis auf weiteres als ausgeschlossen erscheinen mußte. Dieser Plan scheiterte an der Besorgnis des Reichstages, daß der Volkswirtschaftsrat als ein der Regierung gefügiges Neben- parlament zur Ausschaltung der Volksvertretung benutzt werden könnte. Und hierbei ist es geblieben bis zur Auflösung des alten Reiches im November 1918. Erst heute ist auf Grund von $ 165 der neuen Reichsverfassung neben den Reichstag eine besondere berufsständische Vertretung der sozialpolitischen und wirtschafts- politischen Interessen in Gestalt des Reichswirtschafts- rates als eines im wesentlichen nur beratenden und begutachten- den Organes gesetzt worden. In den deutschen Ländern fehlt es bis jetzt an einer solchen Einrichtung. Sie ist aber auch hier ein dringendes politisches Erfordernis. Dies wird von HERRFAHRDT a. a. OÖ. S. 152 mit folgenden treffenden Worten begründet: „Die gegenwärtige Lage können wir kennzeichnen als ein Mißverhält- nis zwischen Staatsform und Bau des Volkskörpers. Die lebendigen Volkskräfte finden in der Verfassung keinen Platz, sich geltend zu machen, und werden dazu gedrängt, ihre Macht gegen den Staat auszuwirken, statt in ihm mitzuarbeiten. Um dies Mißverhältnis zu überwinden, sind zwei Wege denkbar. Der eine, vollkommenere Weg wäre der, daß es wieder gelänge, große politische Ideale lebendig zu machen und mit deren Hilfe Angehörige aller Klassen über die wirtschaftlichen Gegensätze hin- weg zu einer geschlossenen Macht zu vereinigen, auf die sich eine Regie- rung stützen kann Der gegenwärtige seelische Zustand des deutschen — 332 — Volkes ist jedenfalls in dieser Hinsicht se ungünstig, daß wir nicht ohne weiteres auf ein baldiges Wiedererwachen des Idealismus in den breiten Massen hoffen können, solange die schwerste wirtschaftliche Notlage nicht überwunden ist. Es handelt sich daher nur um den andern mög- lichen Weg, der darin besteht, die wirtschaftlichen Berufs-, Klassen- und Interessenverbände, in denen heute die lebendige Kraft des Volkes zum Ausdruck kommt, durch Eingliederung in die Verfassung zur Mitarbeit am Staatsleben zu veranlassen. Gelingt es uns, auf diesem Wege, zu- nächst das Wirtschaftsleben wieder aufzurichten, so sind damit auch günstigere Bedingungen für das Neuauftreten des politischen Idealismus gegeben.“ Sehr nachdrücklich tritt neuerdings auch FRIED. V. OPPELLN- BRONIKOWSKI in der Deutschen Rundschau 46. Jahrg. 8. 334 ff. für die berufsständische Vertretung ein: „Der vorläufige Reichswirtschaftsrat, der Vielen als Errungenschaft der Revolution erscheine, sei nichts als ein Zurückgreifen auf Bismarckische und Steinsche Gedanken. Jeder Anhänger des organischen Staatsprinzips müsse dies Anknüpfen an frühere Entwickelungsphasen gutheißen, sei es nach Bismarcks Vorbild oder aus praktischen Notwendigkeiten: aus dem gewaltigen Anschwellen der wirtschaftlichen und berulsständischen Organisationen, aus den bitteren Erfahrungen mit der dilettantischen, parteipolitischen Lösung aller wirtschaftlichen Lebensfragen durch poli- tische Parlamentsmehrheiten oder schließlich aus der furchtbaren wiıt- schaftlichen Not der Zeit, die die Wirtschaftsfragen mehr denn je zu Schicksalsfragen der Nation mache und alle Mißgriffe und Experimente auf diesem Gebiete zu Katastrophen werden lasse. Jedenfalls sei das genossenschaftliche Prinzip uraltes germanisches Erbgut, und Anbänger des berufsständischen Gedankens finden sich heute in allen politischen Lagern bis zu den Sozialdemokraten beider Richtungen . Diese Fak- toren und die tiefe Parteimüdigkeıt von heute seien so machtvoll, daß der berufsständige Gedanke sich Geltung verschaffen werde, trotz aller Kinwendungen dagegen und Mißerfolge, die ihm Parteibeschränktheit bereitet habe unl noch bereite.“ $ 17. Zu lösen bleibt noch die Frage, in welcher Form und mit welchen Befugnissen eine berufständische Vertretung *° neben das allgemeine Volksparlament zu stellen ist, ob, wie jetzt der Reichswirtschaftsrat, nur als beratendes, gutachtliches und an- 6° Unter „berufsständischer“ Vertretung wird im Folgenden immer zugleich auch eine Vertretung der öffentlichrechtlichen Ver- bände verstanden. — 339 — regendes Organ oder, wie die wirtschaftlichen Organisationen for- dern, als ein in wirtschaftlichen Angelegenheiten allein ent- scheidendes Wirtschaftsparlament oder eine Kammer der Arbeit, deren Zustimmung bei allen Gesetzen erforderlich wäre, also als zweiter gesetzgebender Faktor. Gegen die letzteren beiden Modalı- täten ergeben sich nach der Ansicht HERRFAHRDTs schwere Be- denken aus der dann nicht zu vermeidenden Anwendung des Mehr- heitsprinzipes in einer solchen aus verschiedenen gleichberechtigten Gruppen zusammengesetzten Körperschaft. „Es komme hier weniger darauf an, welche Stellung der Wirtschaftsvertretung im ganzen verliehen werde, als vielmehr darauf, welchen Einfluß die Ver- tretungen der einzelnen Gruppenerhalten. Es werde sich also im wesentlichen darum handeln, neue Mittel zu finden, um den einzelnen Wirtschaftsvertretungen, trotz Beibehaltung der rein beratenden Stellung, durch Art und Umfang der Beratung einen möglichst großen Einfluß zu sichern, jeder Berufsgruppe ein Feld zu bieten, auf dem ihr möglichst freie Hand zu schöpferischer Auswirkung gelassen wird.“ Andrerseits kann man aber auch von den Berufsständen nicht erwarten, daß sie nicht bloß ihre Interessen, sondern nur die Interessen der Allgemeinheit wahrnehmen und vertreten. Eine berufsständische Vertretung wird daher nie geeignet sein, unmittel- bar den höchsten Staatszwecken zu dienen und ein aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenes Volksparlament zu ersetzen, ebenso- wenig wie letzteres das Verlangen der einzelnen Volksklassen nach Vertretung ihrer Sonderinteressen wird befriedigen können. Auch der mehrfach angeregte Gedanke, die berufsständigen Vertreter mit allgemeinen Volksabgeordneten in einer Kammer zu ver- einigen ©”, hat sich bisher noch nicht als praktisch ausführbar 7 Dahin ging der Vorschlag der sächsischen Regierung in der Denkschrift von 1904 über das Wahlrecht zur Zweiten Kammer der Ständeversammlung (Dekret 24 an die Stände. Landt.-Akten 1903/04 Bl. III Nr. 24). Im wissen- schaftlichen Schrifttum wurde der Gedanke zuerst angeregt von LEVITA in — I — erwiesen. Diesem stehen jetzt auch die Bestimmmungen in Art.17 und 22 der Reichsverf. entgegen. Man wird daher den Berufs- und Klasseninteressen, die :gebieterisch ihre Berücksichtigung im Staatsleben fordern, eine besondere Vertretung neben dem all- gemeinen Volksparlamente auch in den deutschen Einzelstaaten geben müssen. In welcher Foım und mit welcher Machtbefugnis, ob als mitentscheidendes oder nur als beraten des Organ, ist die große Frage der Zukunft. Bis auf weiteres wird man sich aber wohl mit der Einführung eines beratenden Landeswirt- schaftsrates nach dem Vorbilde des Reichswirtschaftsrates begnügen und abwarten müssen, ob dieser sich unter der Macht der Ver- hältnisse zu einem wirklichen Wirtschaftsparlamente oder Staats- rate als mitentscheidendes gesetzgebendes Organ entwickelt ®, „Wir dürfen aber“, sagt HERRFAHRDT in sehr beachtlicher Weise am Schlusse seines Werkes, „in dem berufsständischen Problem nicht lediglich eine Machtfrage sehen*: „Ueber alle Partei- und Klassengegensätze hinweg ringt heute im deutschen Volke ein großer Gedanke um seine Verwirklichung, der Ge- danke, die bloß formale Beteiligung des Staatsbürgers am Staate, wie sie seinem Buche „Die Volksvertretung in ihrer organischen Zusammensetzung im repräsentativen Staateder Gegenwart, 1850; ferner vertreten von SCHÄFFLE in den „Deutschen Kern- und Zeitfragen“ I. Bd. (1894) S. 120 ff. und Neue Folge (1895) S. 54 ff., neuerdings wieder von Alfred FrıiTErs, Räte, Selbst- organisation und Reichsverfassung 1919, und Fritz RATHENAU, Parlament und Räte, 1919. es Nicht mit Unrecht sagt H. HERRFAHRDT a. a. O. 8. 68: „Nachdem das Volk selbst seine Macht in die Hände der Parteien gelegt hat, kann nicht der Staatsmann, der die Fehler des Parteiwesens erkennt, auf dem Wege der Gesetzgebung einen besseren künstlichen Organismus an die Stelle der Parteien setzen. Der Staat, der eine Stütze im Volksbewußtsein braucht, muß sich mit denjenigen Organen abfinden, die das Volk als Ver- körperung seines Willens ansieht. Erst wenn im Volke selbst die Erkennt- nis reift, daß seine Wahl in den Händen der Parteien nicht gut aufgehoben ist und es sich aus dieser Erkenntnis selbst zu neuen Gruppen zusammen- schließt, ist für den Staatsmann die Stunde gekommen, diesen neuen orga- nischen. Gebilden einen Platz im Staatsleben anzuweisen und sie in ihrem Ringen mit den Parteien zu untertsützen.* — 3355 0 — der Parlamentarismus in der Form des Stimmzettels gebracht hatte, durch die unmittelbare tätige Mitarbeit jedes Einzelnen am Staatsleben zu ver- drängen. Der Einzelne soll den Staat als sein en Staat empfinden lernen; er soll unmittelbar fühlen, wie seine Interessen im Staate zur Geltung kommen, wie ihnen in immer fortschreitender Vollkommenheit entsprochen wird und wie seine Sonderwünsche eingeschränkt werden müssen, wo wesentliche Interessen der Gesamtheit in Frage stehen. Die berufsstän- dische Vertretung bildet nur ein Mittel zur Erreichung dieses Zieles; ein anderes Mittel, dessen Tragweite sich heute noch nicht übersehen läßt, ist der stufenförmige Aufbau der Volksvertretung auf den Gemeinden. Beruf und Gemeinde sind die beiden Stätten, an denen sich das tägliche Leben des Einzelnen mit denen der Gesamtheit am engsten berührt. In diesen beiden müssen wir die Kräfte suchen, die Staat und Volksseele miteinander verknüpfen.“ Von dieser Vereinigung von Volksempfinden und Staatsbewußt- sein sind wir freilich auch heute noch weit entfernt. Sie ist und bleibt ein hohes Ideal, dessen Verwirklichung das oberste Ziel der Staatspolitik jederzeit wird bilden müssen. Erreicht werden kann dieses nur durch Heranziehung der lebendigen Kräfte des Volkes für die Zwecke der Allgemeinheit, nicht aber durch die jetzige Regierungsform, bei der nur Parteiinteressen den Ausschlag für alle wichtigen Entscheidungen im Staatsleben geben °°. 2. Das Staatsoberhaupt. 818. a) Schon aus der Vorstellung des Staates als eines Organis- mus, aus seinem Wesen als eines einheitlich organisierten Ver- bandes folgt die Notwendigkeit des Daseins von Staatsorga- nen. „Ein Staat ohne Organe ist eine unvollziehbare Vorstel- lung, gleichbedeutend mit der Anarchie, daher eine contradictio in adiecto.* „Jeder Staat bedarf aber eines höchsten Orga- nes, welches den Staat in Tätigkeit setzt und erhält und die oberste Entscheidungsgewalt besitzt“ (G. JELLINEK Allg. Staats- 6? So hat schon Bismarck am 12. Juni 1882 ausgesprochen: „Wenn man einen Entschluß faßt, so fragt man nur noch: was hat die Fraktion davon? und nicht, was hat das Reich davon?“, und am 9. Mai 1884: „Die politischen Parteien sind der Verderb unserer Verfassung und der Verderb unserer Zukunft“ (Bismarck, Polit. Reden Bd. IX S. 3861 und Bd. X S, 130). — 336 — lehre 2. Aufl. S. 530, 540). Zu seinem Wesen gehört, daß es niemals der Befeblsgewalt eines andern höheren Organes unter- stellt ist. In der Monarchie ist dieses höchste Organ in der Per- son des Monarchen ohne weiteres gegeben. In der Republik, wo alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, ist das höchste Organ das souveräne Volk selbst. Es kann aber seine Macht nur durch Wahlen oder Urabstimmung unmittelbar ausüben ”°, und auch dies geschieht und kann, besonders in größeren Staaten, nur ausnahnıs- weise geschehen. Für die regelmäßige Aeußerung seines Willens muß sich das Volk eine Vertretung in der Gestalt des Parlamentes schaffen. Damit überträgt es aber seine Souveränität noch nicht auf dieses Parlament; aus der Souveränität des Volkes folgt noch nicht ohne weiteres die Souveränität des Parlamentes als Vertreter des Volkswillens. Vielmehr geht die Machtbefugnis des Parla- mentes nur soweit, als es in den Zwecken dieses Staatsorganes — Gesetzgebung und Kontrolle der Regierung — liegt. Außer und neben dem Parlamente will aber das Volk ein nominelles Ober- haupt haben, das den Staat nach außen vertritt und nach innen ” Auf unmittelbare Demokratie deutet auch Art. 1 Abs. 2 der neuen deutschen Reichsverfassung hin: „Die Staatsgewalt geht vom Volke aus, wie die Einleitung: „das deutsche Volk, einig in seinen Stämmen usw. hat sich diese Verfassung gegeben‘. Dem entspricht aber nicht die Ver- fassung im übrigen; denn ihr Schluß (Art. 181) lautet: „Das deutsche Volk hat durch seine Nationalversammlung diese Verfassung be- schlossen und verabschiedet.“ Dazu sagt NawıAskYa, a. O. S.33: „Es ist gewiß ein Zufall, aber doch bezeichnend, daß die Einleitung, die sog. Präambel, keinen Teil des Gesetztextes bildet, während der Schluß in einem eigenen Artikel steht, also in das Gesetz aufgenommen ist.“ Dementsprechend habe auch die Verfassung nicht ihre letzte Weihe durch die Volksabstim- mung erhalten. Charakteristisch sei auch, daß unter den in der Verfassung in besonderen Abschnitten herausgehobenen Reichsorganen (Reichstag, Reichs- präsident und Reichsregierung, Reichsrat) und Reichsfunktionen (Gesetz- gebung, Verwaltung, Rechtspflege) das Volk keine Erwähnung findet. „Offenbar sei ihm eine ausschlaggebende beherrschende Rolle in dem Auf- bau des ganzen politischen Systems nicht zugedacht, sondern nur die Auf- gabe der Mitwirkung, der Remedur, des Ventiles eingeräumt“ (S. 34). — 337 — einheitlich leitet. Wie dieses Oberhaupt zu gestalten, ob als Kollegium (Direktorialverfassung) oder als Einzelperson (Präsident), wie es zu wählen und mit welchen Befugnissen es auszustatten sei, sind für die repräsentative Republik besonders wichtige Fragen. Bezüglich der Wahl sind zwei Modalitäten gegeben: entweder Wahl des Oberhauptes durch das ganze Volk auf dem Wege der allgemeinen direkten oder indirekten Volksabstimmung oder dessen Ernennung durch das Parlament. Dem demokratischen Empfinden entspricht die Wahl des Oberhauptes durch das ganze Volk, dem parlamentarischen Herrschaftsprinzipe seine Ernennung durch das Parlament. In den Vereinigten Staaten von Nordamerika herrscht das erste System (Wahl eines mit sehr weitgehender Macht aus- gestatteten Präsidenten auf die Dauer von je 4 Jahren durch von den einzelnen Staaten ernannte Wahlmänner, also durch das ganze Volk) ?%, in Frankreich sind beide Systeme erprobt und mit mancher- lei Gründen verteidigt und angefochten worden. Die Verfassung des Jahres III der ersten Republik (vom 25. Aug. 1795, Art. 132) gab die Wahl des Staatsoberhauptes (direetoire executif de cinq membres) dem Parlamente, die konstituierende Versammlung vom 4. November, Art. 43, 46, legte die Wahl (eines Präsidenten) in die Hand der Nation, die Verfassung der dritten Republik. vom 16. Juli 1875 Art. 3 übertrug sie den beiden zur Nationalver- sammlung vereinigten Kammern. In der Schweizerischen Eid- genossenschaft besteht unitarische Direktorialverfassung: das Staatsoberhaupt bildet der aus sieben Mitgliedern bestehende Bundesrat, der alle drei Jahre durch die Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat vereinigt) gewählt wird. Er ist die „oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidgenossenschaft“. Der ebenfalls von der Bundesversammlung auf die Dauer je eines 0a Der Präsident der Vereinigten Staaten wird, trotz der indirekten Wahl, tatsächlich vom Volke unmittelbar gewählt; denn die Wahl- männer müssen sich vor ihrer Aufstellung zur Wahl eines bestimmten Kandidaten fest verpflichten. Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 3. 23 — 333 — Jahres zu wählende Bundespräsident ist lediglich der Vorsitzende im Bundesrat (Schweizerische Bundesverf. vom 29. Mai 1874 Art. 95—104). b) Die neue Verfassung des Deutschen Reiches von 1919 bringt zum ersten Male eine Kombination beider Systeme: unmittelbare Wahl eines nicht vom Vertrauen der Volksvertretung abhängigen, politisch unverantwortlichen Präsidenten durch Urabstimmung des ganzen Volkes auf die Dauer von je 7 Jahren (Reichsverf. Art. 41, 43) aber unter gleichzeitiger Beschränkung desselben in der Er- nennung des Reichskanzlers und der Reichsminister auf solche Persörfimeieistiifen, die das Vertrauen des Reichstages haben (Art. 53, 54). Und hierin liegt der wunde Punkt: der Reichspräsident hat zwar nach Art. 45—49, 24, 25, 53, 70, 73 Abs. 1 eine ganze Reihe von wichtigen hoheitlichen Befugnissen und ist insofern nicht bloßes Dekorationsstück, er ist aber nicht die Regie- rung, Exekutive im eigentlichen Sinne, sondern diese besteht nach Art. 52 aus dem Reichskanzler und den Reichsministern, und dieses Kabinett ist in der Verfassung (Art. 122, 151,2, 18°,*, 56, S. 1, 2, Art. 66, 631, 692, 73®, 77, 88°, 91, 165%, 179?) mit z&hlreichen, sehr bedeutsamen Befugnissen ausgestattet, in deren Ausübung die Minister gegenüber dem Reichspräsidenten durchaus selbständig sind und staatsrechtlich 'keiner Einwirkung von dessen Seite unterliegen. Da aber das Reichskabinett numwvom fortdauern- den Vertrauen des Reichstages getragen sein muß, so folgt hieraus zugleich die Abhängigkeit der Exekutive von der Legislative und damit die Suprematie des Parlamentes auch im Reiche”!. ?ı Besonders treffend und anschaulich wird die Stellung des Reichs- kabinetts neben das Staatshaupt mit ihren Konsequenzen dargelegt von LuKaAs in den „Grundlagen der neuen Reichsverfassung® S. 36 ff. S. auch LUSENSKY, Der neue Staat (1920) S. 76 ff. und NawıAsky a. a. O. S, 71ff.: „Wir sehen beim Reichspräsidenten eine Fülle von Macht. Wäre er in allen diesen Punkten selbständig, so würde er ein vollkommenes Gegen- gewicht gegen den Reichstag darstellen, seine Position entspräche durch- aus der des amerikanischen Präsidenten (S. 72). Nun ist er aber in der — 339 — In den republikanischen Verfassungen der deutschen Einzel- staaten. insbesondere der sächsischen, ist nun aber das parlamenta- rische-Bsenzin.auch rücksichtlich des Staatspräsidenten oder Minister- präsidenten restlos durchgeführt: er wird nicht vom ganzen Volke, sondern lediglich vom Landtage ernannt und ist in seiner Stellung, wie jeder andere Minister, durchaus abhängig vom Vertrauen dieser Körperschaft. Dieses System bedeutet die vollständige Unterordnung des nominellen Staatshauptes unter die Botmäßig- keit des Parlamentes. Schon seine Ernennung durch den Landtag ist nur eine leere Formalität. In Wahrheit bestimmt und gewählt ist der Ministerpräsident schon vorher durch die Designation der den Landtag beherrschenden Partei oder Parteiverbindung. Er verdankt seine Stellung nur dem souveränen Willen und Gefallen dieser Mehr- heit, die jederzeit wieder seinen Rücktritt fordern oder diesen durch Ablehnung einer wichtigen Vorlage oder Erteilung eines Mißtrauens- votums herbeiführen kann. Auch sonst ist er unfrei und gebunden nach allen Seiten hin: beschränkt in der Ernennung der Minister auf solche Personen, die der Mehrheit des Parlamentes angehören oder wenigstens dieser genehm sind, verpflichtet zu ihrer Ent- lassung, wenn der Landtag ihnen das Vertrauen entzieht oder Ausübung seiner Rechte wesentlich Beschränkt durch den Art. 50 der Verf.: „Alle Anordnungen und Verfügungen des Reichspräsidenten, auch solche auf dem Gebiete der Wehrmacht, bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Gegen- zeichnung durch den Reichskanzler oder den zuständigen Reichsminister. Durch die Gegenzeichnung wird die Verantwortung übernommen.“ Sonach ist der Reichspräsident in seiner Amtstätigkeit von der Reichsregierung, den Vertrauenspersonen des Reichstags, und damit von diesem abhängig. Dieses Verhältnis ist ein klaffender Widerspruch mit der gleichen Grund- lage der beiderseitigen Stellung. Wenigstens in zwei Punkten sollte der Reichspräsident von der Reichsregierung unabhängig sein, nämlich dann, wenn ihn die Verfassung dazu beruft, „gegen den Reichstag aufzutreten und das Volk als Schiedsrichter in Aktion zu setzen, nämlich in den Fällen der Auflösung des Reickstags und des Vetos gegen Gesetzesbeschlüsse. Sonst ist ihm ja nur ein Schwert ohne Klinge in die Hand gegeben“ (8.73). S. auch im übrigen über die Stellung des Reichspräsidenten und der Reichs- regierung die interessanten Ausführungen a. a. O. S. 76. und 87#. 22” — 340 ° — ihrer Rücktritt fordert (Sächs. Verf. Art. 27 Abs. 2), infolgedessen auch in der Handhabung seiner vollziehenden Gewalt nicht bloß unter der schärfsten Kontrolle des Landtages, sondern auch 'dessen unmittelbarem Einflusse jederzeit ausgesetzt. Seine Amtsführung ist wie die aller übrigen Minister auf die Wahlperiode oder die Dauer eines jeden Landtages beschränkt; denn nach jeder Neu- wahl des ‘Landtages ist das Gesamtministerium neu zu bilden (Sächs. Verf. Art. 26 Abs. 3). So ist der Staatspräsident oder finisterpräsident in den deutschen Einzelstaaten lediglich das ausführende Organ des Landtages, „simple commis du parlement“ wie DUGUIT den französichen Präsidenten bezeichnet hat (s. oben S. 266 Anm. 14). Auch die ihm zustehende Bestimmung der „Richt - linien der Politik* ist ohne jede praktische Bedeutung. Denn diese Richtlinien werden ihm von der Parlamentsmehrheit, deren Geschöpf erist, bindend vorgezeichnet”? (s. auch unten Seite 353). Das ist kein Zustand, der zu einer ruhigen und stetigen Entwick- lung des Staatswesens führen kann, besonders nicht bei schwan- kenden und unsicheren Parlamentsmehrheiten, die, wie z. B. jetzt in Sachsen, der Regierung keine feste Stütze bieten. Gerade unter solchen Verhältnissen bedarf es eines vom ganzen Volke gewählten, von keiner Partei abhängigen Staatspräsidenten, als des „ruhenden Poles in der Erscheinungen Flucht*, der, wenn auch in der Berufung und Entlassung seiner Minister beschränkt durch das parlamentarische System, doch sonst sein Amt unentwegt und lediglich durch die Rücksichten auf das allgemeine Staatswohl bestimmt ausüben kann. Und dieser Präsident dürfte auch vor Ablauf seiner Amtsperiode nur so, wie er gewählt worden ist, nämlich durch Volksabstimmung, wieder abberufen werden, die entweder auf Grund Volksbegehrens oder sei es auch, wie nach der Reichsverfassung Art. 43 Abs. 2, auf einen entsprechenden "2 So sagt auch BORNHAK in seinem Kommentar der deutschen Reichs- verfassung 2. Aufl. S. 55 vom Reichskanzler: „Soweit die deutsche Partei- zersetzung einheitliche Richtlinien überhaupt gestattet, können sie nur auf Vereinbarungen der Parteien beruhen.“ — 341 — Beschluß des Parlamentes herbeizuführen wäre. Er müßte außer- dem gleich dem Reichspräsidenten nach Art. 25 der Reichsver- fasssung bezüglich des Reichstages, das Recht haben, den Land- tag, wie es im Entwurfe der sächsischen Verfassung Art. 9 vorgesehen war, aufzulösen und damit in Konflikstfällen die Entscheidung des Volkes anzurufen”. Nur durch solche Vor- kehrungen gegen die Uebermacht des Parlamentes wird dasjenige Gleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive hergestellt, das in jedem geordneten Staatswesen vorhanden sein muß, um eine ruhige und stetige Entwicklung zu sichern. Dem Widerspruche der Gegner einer solchen Einrichtung, wie er sich besonders auch im Verfassungsausschusse der säch- sischen Volkskammer gezeigt hat, liegt zunächst die falsche Vor- stellung zugrunde, „es werde damit die demokratische @rund- lage der Verfassung verwischt“, „der Staatspräsident sei Königtum in veränderter Form* (wie im März 1919 bei der Beratung des vorläufigen Grundgesetzes für den Freistaat Sachsen besonders 73 Freilich ist der Reichspräsident auch in diesem Rechte infolge des Erfordernisses der Gegenzeichnung des Auflösungsdekretes durch den vom Vertrauen des Reichstags abhängigen Reichskanzler (Art.50) nichtunbeschränkt (s. oben S. 338 Anm. 71) G. ANnSCHÜTZ in der D. Jur.Zeitg. 1919, 204. R. THomA in d. Annalen f. soz. Politik Bd. VI, S. 430 und E. KAUFMANN, Grundfragen S. 22 verlangen deshalb, daß für die Anordnung der Auflösung des Reichstages der Reichspräsident von dem Erfordernisse ministerieller Gegenzeichnung zu entbinden sei. Dagegen meint LUKAS, die organisator. Grundl. S. 33, Anm. 98, es komme praktisch auf dasselbe hinaus, ob im Falle eines Konfliktes des Präsidenten mit Reichstag und Kabinett die Auflösungsverfügung der Gegenzeichnung bedürfe oder nicht. S. hierzu auch O. KOELLREUTTER, Das parlamentarische System S. 6: „Der Reichspräsident ist an die Reichsregierung gekettet und nach Art. 54 RV. verfassungsmäßig verpflichtet, nur eine Regierung zu berufen, die das Ver- trauen der Mehrheit des Reichstags genießt. Er kann nicht wie der eng- lische König die Reichsregierung entlassen und mit einer Minderheits- regierung die Auflösung des Reichstags durchführen. Dadurch ist aber auch in der deutschen Reichsverfassung die unechte Form des Parlamentaris- mus im REDSLOBschen Sinne zur Durchführung gelangt.“ Weiteres hierüber 2. 2&. OÖ. in Anm. 1. — 342 7° — von sozialdemokratischer Seite geltend gemacht wurde”*. Vor allem aber steht dahinter die dem Parlamentarismus von Haus aus innewohnende Tendenz, den Staat allein zu beherrschen, kein wirkliches Staatsoberhaupt neben sich zu dulden, sondern darin nur ein gefügiges Werkzeug zur Erreichung parteipolitischer Ziele zu haben. Jene Befürchtung ist aber ebenso grundlos, wie die Herrschsucht des Parlamentes undemokratisch ist. Dervom ganzen Volke auf bestimmte Zeit gewählte republikanische Präsident ist, selbst wenn er, wie der Präsident der Vereinigten Staaten, mit fast königlicher Macht ausgestattet wäre, doch nie die „den Staat in Bewegung setzende und erhaltende höchste Gewalt“, also nie ein Monarch. Denn über ihm steht als höchstes Staatsorgan innmer das souveräne Volk, das ihn zur Verantwortung ziehen und gegebenenfalls ebenso wieder abberufen kann, wie es ihn zu seiner Stellung erhoben hat. Und gerade hierin liegt wahre Demokratie, nicht aber in der oligarchischen Beherrschung des Staates durch ”4* So wird auch im Berichte des Ausschusses der sächsischen Volks- kammer über den Entwurf der neuen sächs. Verfassung an vielen Stellen mit „demokratischen Grundsätzen“ operiert, wo solche gar nicht in Frage kommen, insbesondere hinsichtlich der im Regierungsentwurfe in Anspruch genommenen Auflösung des Landtages durch das Gesamtministerium als oberste Staatsbehörde: „Es widerspreche demokratischen Grundsätzen, wenn das Gesamtministerium, das der Landtag gewissermaßen als seinen Vertrauens- ausschuß erst geschaffen habe, nunmehr den Landtag, seinen Schöpfer, nach Hause schicken dürfe“, heißt es im Berichte S. 9. Das hat aber mit Demo- kratie gar nichts zu tun, sondern ist nur eine Frage der richtigen Macht- verteilung zwischen Regierung und Parlament. Um so weniger könnte das Auflösungsrecht einem Staatspräsidenten vorenthalten werden, dem sein Amt nicht vom Parlamente, sondern unmittelbar vom Volke übertragen worden ist. — Mit besonderer Energie tritt O. KOELLREUTTER a. a. 0. 8.13 für das selbständige Auflösungsrecht des Staatspräsidenten ein: „Die Regie- rung im demokratischen Staat muß die Möglichkeit haben, bei Konflikten mit dem Parlament ihre eigene Meinung selbständig dem Volke zur Ent- scheidung unterbreiten zu können. Hat die Regierung diese Möglichkeit nicht, muß sie bei jedem Konflikt mit dem Parlamente ohne weiteres zurück- weichen, so setzt sich das Parlament an die Stelle des Volkes, ohne daß die Möglichkeit der Nachprüfung besteht, ob der Wille des Parlamentes nun auch wirklich den Willen des Volkes widerspiegelt.“ — 343 — eine Parlamentsmehrheit, die mit dem von ihr gewählten Staats- haupte nur ihre parteipolitischen Zwecke, nicht aber die allgemeinen Interessen des Volkes, die es an sich doch vertreten sollte, zu verfolgen sucht. So sagt auch ERICH KAUFMANN a. a. O. S. 20 mit Recht vom französischen Präsidenten, daß er als Geschöpf des Parlamen- tes nicht aus derselben reinsten und unmittelbarsten Quelle, dem Volke, stamme, wie die Volksvertretung ; er habe daher nicht die Möglichkeit, die für das parlamentarische System unbedingt not- wendige Funktion zu erfüllen, für einen dauernden Ausgleich, für eine dauernde Verbindung zwischen Wählern und Gewählten zu sorgen. Der Präsident habe nicht die Autorität, um tatsächlich von der ihm nach dem geschriebenen Rechte zustehenden Befug- nis der Auflösung der Deputiertenkammer Gebrauch zu machen °°. „Dadurch wird die Macht des Parlaments in unzulässiger Weise ge- steigert, und eserhält eine ungesundeundundemokratischeUnab- hängigkeit von seinen Wählern, eine zu große Sicherheit, bis zum Ablaufe der Wahlperiode in seiner Tätigkeit nicht gestört zu werden, sich nicht jeden Augenblick vor dem Volke verantworten zu müssen. — Dadurch ist der französische Parlamentarismus in ungesunder Weise zur sog. Deputewirtschaft erstarrt und entartet; es fehlt ihm das nötige Korrektiv des vom Parlament nicht völlig abhängigen politischen Faktors, wie es in England der König darstellt.“ Und wenn KAUFMANN hieraus die Folgerung zieht, daß der deutsche Reichspräsident aus unmittelbaren Volkswahlen hervor- gehen und daß er die nötigen Machtbefugnisse erhalten müsse, die ihm ermöglichen, das demokratische Leben flüssig zu erhalten, d. h. das Volkshaus aufzulösen und gegebenenfalls eine un- mittelbare Volksabstimmung herbeizuführen, so gilt dies alles in gleichem Maße von den Staatspräsidenten der einzelnen deutschen Länder. Auch hier muß der Staatspräsident „befähigt sein, die 75 Nur einmal, 1877 unter Mac Mahon, ist in Frankreich die Auflösung der Deputiertenkammer erfolgt, aber unter solchen Schwierigkeiten und mit so üblen Folgen, daß der Versuch seitdem nie wieder unternommen worden ist. —_— 344 — demokratische Bewegung dauernd in Fluß zu halten, dafür zu sorgen, daß das Parlament nicht verknöchere, daß die Tendenz auf die un- mittelbare Demokratie, die für den englischen Parlamentarismus cha- rakteristisch und zum Wesen eines fruchtbaren und beweglichen Parla- mentarismus notwendig ist, zu ihrem Rechte kommt.“ Und denken wir schließlich an die Leitung und Verwaltung unserer städtischen und ländlichen Gemeinwesen, die doch alle mehr oder weniger auch republikanisch organisiert sind. Hier erträgt man doch ohne Bedenken ein von den jeweils in ihrer Zusammensetzung wechseln- den Gemeindevertretungen unabhängiges Oberhaupt, dem nach vor- läufiger Wahl auf 6 oder 12 Jahre sein Amt sogar auf Lebens- zeit übertragen wird. Weshalb sollte da nicht auch für kleinere und kleinste Staaten ein vom Parlamente unabhängiges Oberhaupt das vom ganzen Volke nur auf eine bestimmte Zeit gewählt wird, zu dulden sein’? 3. Die Gesetzgebung. 8 19. In der konstitutionellen Monarchie wird die gesetz- gebende Gewalt gemeinschaftlich durch den Monarchen und die (aus einer oder zwei Kammern bestehende) Volksvertretung aus- geübt. Diese bilden die gesetzgebenden Faktoren, ohne deren übereinstimmendes Zusammenwirken kein Gesetz mit verbindlicher Kraft zustande kommen kann. Erst die Sanktion des Monarchen erhebt den von den Kammern gebilligten Entwurf zum allgemein- gültigen Staatsgesetze’®, Seine Wirksamkeit scheitert an dem Veto des Herrschers. In der unmittelbaren demokratischen Republik ist der Gesetz- geber das in Versammlung oder sonst durch Urabstimmung be- schließende Volk. In der rein repräsentativen Republik (Typus: Vereinigte Staaten von Nordamerika) wird der vom Parlamente 7% Auf die Streitfrage über den Begriff und die Wirkung der Sanktion im Gegensatze zur Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes ist hier nicht einzugehen. S. darüber TRIEPEL a. a. O, S. 473. — 345 — (Repräsentantenhaus und Senat) verabschiedete Gesetzesvorschlag zum Gesetz durch Gegenzeichnung des Präsidenten und wenn diese verweigert wird und das Parlament nach anderweiter Bera- tung bei seinem Beschlusse stehen bleibt, auch ohne diese Gegen- zeichnung’”. In der parlamentarischen Republik „beschließt“ die Gesetze das Parlament — im Deutschen Reiche der Reichstag (Reichsverf. Art. 68 Abs. 2), im Freistaate Sachsen der Landtag (Sächs. Verf. Art. 5). Der Präsident bzw. das Gesamtministerium hat die verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze auszu- fertigen und binnen bestimmter Frist im Gesetzblatte zu verkünden (Reichsverf. Art. 70; Sächs. Verf. Art. 39), soweit nieht er (oder im Reiche der Reichsrat, Reichsverf. Art. 74) von dem ihm ge- gebenen Rechte der Zurückverweisung zur nochmaligen Beschluß- fassung (Sächs. Verf. Art. 35) Gebrauch macht oder darüber den Volksentscheid herbeiführt (Reichsverf. Art. 73 Abs. 1; Sächs. Verf. Art. 35 Abs. 2). Der wirkliche Gesetzgeber ist hier also das Parlament und nur im Falle des Volksentscheides das ganze Volk "®. Die oberste Staatsbehörde ist nur ausführendes Organ. Wie wenig sich aus allgemeinen Volkswahlen hervorgegangene ” Dasselbe gilt in Nordamerika, wenn ein dem Präsidenten vorgelegter Gesetzesvorschlag nicht innerhalb zehn Tagen zurückgegeben wird. ?8 „Das Volk als unmittelbarer Gesetzgeber steht erst in zweiter Linie. Denn ein obligatorisches Referendum im Sinne des schweizerischen Staats- rechts, d. h. ein Referendum, das bei allen Gesetzen oder bei Gesetzen be- stimmten Inhalts stattfinden muß, hat die Reichsverfassung nicht eingeführt (auch die Landesverfassungen nicht, d. V.) Sie nennt die Volksabstimmung ganz zutreffend „Volksentscheid“ In der Tat wird das Volk zur Abstimmung über ein Gesetz immer nur dann aufgerufen, wenn es sich darum handelt, zwischen zwei Anderen, die sich über ein Gesetz nicht einig werden können, die Entscheidung abzugeben. (Dies ist für fünf Fälle vor- gesehen: nach Art. 73 Abs. 1; Art. 74 Abs. 3; Art. 76 Abs. 2; Art. 85 Abs. 5; Art. 73 Abs. 3; Art. 73 Abs. 2). .. Die Stellung des Volkes ist bei der Fällung des Volksentscheides aber nicht überall dieselbe. Gesetz- geber d. h. Erklärer des Gesetzesbeschlusses, ist das Volk nur dann, wenn es sich auf Volksbegehren für einen vom Reichstag abgelehnten oder ab- geänderten Gesetzentwurf entscheidet (Art. 73 Abs. 3), oder wenn es auf Einspruch des Reichsrates ein Gesetz in einer vom Reichsrate verlangten — 346 — Parlamente zur Gesetzgebung eignen, nicht bloß in formeller, sondern auch in materieller Hinsicht, ist bereits oben dargelegt worden und wohl auch allseitig anerkannt. Die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt durch die Volksvertretung gehört aber zu den unumstößlichen Grundsätzen des heutigen Staats- und Ver- fassungslebens und muß als solche aufrecht erhalten bleiben. Es kann sich nur darum handeln, diese Machtbefugnis so zu umgrenzen und in solche Bahnen zu lenken, daß sie nicht unheilvoll für das Staatsganze wirkt. In dieser Richtung sind von verschiedener Seite Vorschläge gemacht worden. Der schon mehrfach genannte VIKTOR ZENKER ist ein abge- sagter Feind der Gesetzesmacherei. Er meint in seinem Buche über den Parlamentarismus 8. 124 ff.: „Dieser kranke an dem Wahn, daß eine wirkliche und wirksame Beeinflussung des politischen Lebens nur durch eine gehörige Anzahl all- gemeiner Rechtsregeln und Rechtsnormen stattfinden könne. Die Gesell- schaft lebekaber nicht in ihren Gesetzen, sondern in ihren Einrichtungen, und es gebpkein ungeeigneteres Mittel, soziale Einrichtungen zu schaffen, als Gesetze. Alle wirklich zweckmäßigen Einrichtungen der Gesellschaft seien fertig dagewesen, geschaffen durch unbewußte Autonomie, ehe sie vom Gesetz angeordnet oder vielleicht sehr wider Willen des Gesetzgebers anerkannt worden seien. Alle sozialen Formen seien das Werk einer Eintwickelung, Gesetze seien aber eigentlich der Gegensatz der Entwicke- lung; sie legen ein bestimmtes Stadium der Entwickelung als feststehend, als allein und absolut richtig fest. Es liege nicht im Wesen der Gesetz- gebung, schöpferisch zu wirken; denn dazu bedürfte es einer Voraussicht, die weder ein Einzelner noch eine Körperschaft besitzen könne. Ihre Aufgabe sei es vielmehr, Hindernisse, die der Entwickelung aus bestehen- den alten Gesetzen erwuchsen, wegzuräumen. Mit Recht sage LOTHAR Bucher: ‚Das Parlament war nie größer, als wenn es abschaffte, wenn es wegfegte, was sich auf das lebendige Recht gelagert hatte‘. Auch in Bezug auf die Gesetze als Rechtsregeln könne der Parlamentarismus keine von dem Selbstbestimmungsrechte des Volkes unabhängige, keine vom Reichstage abgelehnten Fassung annimmt (Art.74 Abs. 3). Hier beruht das Gesetz auf Volksbeschluß. Aber auch nur hier. In den anderen Fällen bleibt der Reichstag der Inhaber des „Sanktionsrechts“. Er wird nicht als Gesetzgeber vom Volke verdrängt.“ S. hierüber Näheres bei TRIEPEL a. a. O. S. 499 fg. — 347 — über dem natürlichen Rechtsgefühl stehende Gabe der Rechtsfindung be- anspruchen. Im Rechtsstaate und in der Demokratie dürfe ein Unter- schied zwischen dem Gesetzesrecht und der Rechtsüberzeugung des Volkes nicht bestehen, weil sonst das Gesetz nur durch Zwang, aber nicht durch die freie Zustimmung des Volkes, nicht als Recht gelte. Der Gesetzgeber müsse seinen Beruf als einen bloß deklarativen und nicht als einen kon- stitutiven auffassen. Und hinter diesem scheinbar rein theoretischen Unterschied stehe, wie DR. OFNER, ein ehrlicher Demokrat, in seiner Studie über „die Gefahr des Parlamentarismus für das Recht“ (im Arch, d. öff. Rechts 1903) nachgewiesen habe, praktisch der Unterschied zwischen Herrenrecht und Volksrecht. Das Herrenrecht werde durch Machtgebot geschaffen, während das Volksrecht sich langsam aus dem Leben heraus entwickle. Beruf des Parlamentes sei, diesem Volksrechte, der vorhandenen Volksüberzeugung Ausdruck zu geben. Tatsächlich stelle aber das von der parlamentarischen Gesetzgebung in allen Ländern geschaffene Recht nicht solches Volksrecht, sondern „Herrenrecht“ der Mehrheitsparteien dar, und dies widerspreche ganz dem Wesen des Parlamentes als einer demokratischen Institution.“ Hiernach will V. ZENKER der gesetzgebenden Gewalt des Parlamentes bestimmte Grenzen gezogen sehen. Seiner Kompetenz sollen im wesentlichen nur vorbehalten bleiben: alle Verfassungs- gesetze, alle organisatorischen Verwaltungs- und Rechtspflege- gesetze, die Strafgesetze, das bürgerliche Recht, die Ordnung des Verkehrs-, Bildungs-, öffentlichen Gesundheits- und Fürsorgewesens, alle Finanzgesetze im engern und weitern Sinne, die internatio- nalen, politischen und wirtschaftlichen Abmachungen. Dieser Wirkungskreis wäre durch eine ins Einzelne gehende klare Enum- meration aller darunter fallenden Gegenstände scharf abzugrenzen (S. 164, 165). Alle übrigen Verhältnisse würden demnach ledig- lich im Verordnungswege zu regeln sein. Dieser Vorschlag ZENKERs unterliegt sowohl in praktischer wie in theoretischer Hinsicht sehr erheblichen Bedenken. Zunächst wird dabei das bisherige Gebiet der parlamentari- schen Gesetzgebung in seinem Umfange nur wenig verringert. Was davon dem Verordnungsrechte zugewiesen wird, sind nur ganz vereinzelte Gegenstände von geringer Bedeutung, deren Regelung im einzelnen Falle aber immer Anlaß zu rechtlichen — 318 — Zweifeln und Schwierigkeiten, besonders bei der richterlichen Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Verordnung geben wird. Die von ZENKER und OFNER gegen die Art der parlamentarischen Rechts- setzung an sich erhobenen Einwände aber werden durch den Vor- schlag überhaupt nicht getroffen, demnach auch nicht beseitigt. Undihnen läßt sich auch, selbst wenn man sie allenthalben als sachlich berechtigt anerkennen wollte, durch irgendeine Verfassungsbestim- mung gar nicht beikommen. Denn so wenig wie man dem Ge- setzgeber dahin vinkulieren kann, daß er in seiner Omnipotenz nie das Gebot der Gerechtigkeit verletze, ebensowenig kann man einem Parlamente mit verbindlicher Kraft vorschreiben, daß es bei Ausübung seiner gesetzgebenden Gewalt immer nur einer bereits vorhandenen Volksüberzeugung Ausdruck gebe, nicht selbständig neues Recht schaffe, nur „Volksrecht“, nicht „Herrenrecht“ be- gründe ’®*. Im übrigen aber läßt sich auch eine sachliche Beschrän- kung des Gebietes der Gesetzgebung auf bestimmte Gegenstände weder theoretisch rechtfertigen noch praktisch wirksam durchführen. Denn dem allgemeinen Verfassungsgrundsatze, daß kein Gesetz ohne Zustimmung der Volksvertretung gegeben werden kann, liegt ein allgemeiner materieller Gesetzesbegriff zugrunde, der sich nicht nach rein äußerlichen Merkmalen, sondern nur nach seinem innern Wesen bestimmen läßt. Dieses Wesen des Gesetzes besteht ”s@ Diese Frage fällt zusammen mit der Frage nach dem Verhältnis des Staates zum Rechte, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann. S. darüber W. SCHELCHER a. a. O. S. 20 flg. ZENKER folgt der Anschauung HERBERT SPENCERs, daß das Recht das prius sei; der Staat sei weder der Schöpfer der Rechtsordnung noch der subjektiven Rechte der Staatsbürger, es könne sich hierbei nur darum handeln, daß die Rechte formuliert und Maßregeln zu ihrem Schutze geschaffen werden. S8. hier- gegen ApDoLF MENZEL in der Zeitschr. für Öffentl. Recht 2. Bd. S. 414, ferner RUDOLF IHERING, Zweck im Recht 2. Bd. S. 320: „Der Staat ist die alleinige Quelle des Rechts“, andrerseits aber GIERKE, Grundbegriffe des Staatsrechts (1915) S. 108: „Recht und Staat bedingen sich gegenseitig; beide sind sich ebenbürtig, das Recht ist so wenig vom Staate wie der Staat vom Rechte gezeugt.“ — 5349 — aber in seiner Eigenschaft als Reehtsnorm, es ist unabhängig von dem Gegenstande, den es betrifft. Grundsätzlich sind daher alle Rechtsnormen im Wege der Gesetzgebung und auf einem andern Wege, dem der Verordnung, nur mit gesetzlicher Ermächtigung zu erlassen. Nun sind ja solche Ermächtigungen nicht bloß für bestimmte einzelne Fälle, sondern vielfach auch allgemein für größere Sachgebiete gegeben, so z. B. bei dem in Sachsen auf Gewohnheit beruhenden Polizeiverordnungsrechte (Sächs. Verf.Urk. Art. 32 Abs. 2; WOELKER S. 132 ff.), man kann aber nicht das Gebiet der Gesetzgebung auf bestimmte Gegenstände beschränken und alles Uebrige dem Verordnungsrechte überlassen, sondern muß umgekehrt immer davon ausgehen, daß die Gesetzgebung sich grundsätzlich auf die Schaffung aller Rechtsnormen erstreckt und die Rechtssetzung durch Verordnung hiervon nur die Aus- nahme bildet ”°. Einen andern Vorschlag macht H. HERRFAHRDT in seinem Werke über die berufsständische Vertretung S. 184ff. Er hält eine organische Verbindung zwischen Parlament und Interessenvertretung zu gemeinsamer Arbeit für erforderlich, da in dem bloßen Nebeneinanderstehen beider der nötige Einfluß der wirtschaftlichen Interessen auf die Erzeuger des Staatswillens auch dann nicht zu erreichen sei, wenn sich der beratende Wirt- schaftsrat zum Wirtschaftsparlament entwickle. Die Gesetzgebung sei deshalb an bevollmächtigte Ausschüsse zu über- tragen, die aus beschließenden und beratenden Mit- — 7% A. M. ist E. KAUFMANN in v. STENGEL-FLEISCHMANNs Wörterbuch des deutschen Staats- und Verw.Rechts 2. Aufl. Bd. 3, 8. 695: „Es gibt keinen empirischen materiellen Gesetzesbegriff, keinen „an sich“ der Ge- setzgebung vorbehaltenen Inhalt, sondern nur durch das positive Recht zugewiesene.* Wie soll man aber nach dieser Auffassung dann, wenn das positive Recht keine Norm gibt, entscheiden, ob eine Rechtsverordnung verfassungsmäßig erlassen ist oder nicht? — S. hierzu auch die sehr beachtlichen Ausführungen von POETSCH „Verfassungsmäßigkeit der ver- einfachten Gesetzgebung“ im Arch. des Öff. Rechts Bd. 40, S. 156 ff., besonders S. 161 ff. — 30 — gliedern bestünden. Die beschließenden Mitglieder — mindestens > an der Zahl — seien vom Reichstage nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zu bestimmen; sie brauchten nicht dem Reichs- tage anzugehören und dürften nicht an Aufträge gebunden sein. Als beratende Mitglieder seien von den beschließenden Mitgliedern des Ausschusses auf deren Verlangen oder Verlangen der Reichs- regierung oder des Reichswirtschaftsrates aus den Kreisen außer- halb des Reichstages Vertreter aller wesentlichen von dem Gesetz- entwurfe betroffenen Interessen sowie etwa erforderliche Sach- verständige zu berufen. Der Beschluß des Ausschusses solle als Gesetzesbeschluß des Reichstages gelten, wenn dieser nicht binnen 14 Tagen mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitglieder dagegen Einspruch erhebe. Dieser Vorschlag enthält eine wesentliche Erweiterung des bereits oben S. 329 erwähnten Antrages der demokratischen Partei, für bestimmte Arten von Gesetzen die Beschlußfassung nicht dem ganzen Reichstage, sondern einem Ausschusse desselben zu übertra- gen. Dabei wird aber der Weg der Gesetzgebung jedenfalls nicht vereinfacht; man hätte, abgesehen vom Reichsrate und dem Reichs- wirtschaftsrate, neben dem Reichstage noch einen weiteren Faktor der Gesetzgebung geschaffen, der in seiner Zusammensetzung zwar manche Gewähr für eine sachlich bessere Gesetzesarbeit bieten, aber doch in allen wichtigen sozial- und wirtschaftspolitischen Fragen keinen ent- scheidenden Einfluß ausüben würde. Denn die maßgebende Bestim- mung würde nach wie vor immer noch bei dem lediglich von Partei- interessen beherrschten Reichstage liegen, und manche vielleicht gute Arbeit des Ausschusses würde dort wieder all den Fährlichkeiten aus- gesetzt sein, denen jetzt jeder andere noch so sorgfältig vorbereitete Gesetzentwurf dort unterliegt. Ich glaube deshalb, daß die beste Lösung der Frage der Gesetzgebung sowohl für das Reich wie für die Einzelstaaten in der Prüfung und Durchberatung aller Gesetze durch zwei voneinander unabhängige, aus verschiedenen Elementen zusammengesetzte politische Körperschaften, ein aus — 31 — allgemeinen Wahlen hervorgegangenes Volksparlament und eine aus Vertretern der Öffentlichen und privatwirtschaftlichen Ver- bände und Berufsstände gebildete Berufs- und Wirtschaftskammer liegen wird, deren übereinstimmender Beschluß zu allen Gesetzen zu erfordern ist. Dabei wäre, falls ein solcher Beschluß nicht zu erreichen wäre, der Regierung die Berufung auf den Volks- entscheid offen zu lassen. Hiermit kommen wir zur Frage der unmittelbaren Be- teiligung des Volkesan der Gesetzgebung. Eignet sich schon ein vielköpfiges Parlament nur sehr wenig zur Aufstellung und Abfassung von Gesetzen, so gilt dies um so mehr vom ganzen Volke. Hier kann es sich nur um die Billigung oder Ablehnung eines allgemeinen gesetzgeberischen Gredankens oder eines bereits fertig formulierten Gesetzes handeln. Ein Volksentscheid über ein Gesetz setzt daherimmer eine auf ein Gesetz im Ganzen gestellte Frage voraus, die entweder mit „Ja“ oder „Nein* zu beantworten ist (Reichsges. über den Volksentscheid vom 27. Juni 1921, $ 15; Sächs. Verf. Art. 33 Abs. 1). Eine solche Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung war bisher in der Form des Referendums und der Initiative nur in der Schweiz und einzelnen ihrer Kantonen sowie in einigen Glied- staaten der nordamerikanischen Union erprobt worden. Beide Einrichtungen sind früher auch in der Schweiz bekämpft worden. Man befürchtete für die ruhige Weiterentwicklung der Eidgenossen- schaft, als in den neunziger Jahren zahlreiche Initiativen einge- bracht wurden. Heute sind die gegnerischen Stimmen verstummt. Man hat die vorherrschend konservative Wirkung der Volksent- scheide erkannt und gesehen, daß das schweizerische Volk das ihm gegebene Recht maßvoll ausgeübt und nicht durch all- zuhäufigen und leichtfertigen Gebrauch entwertet hat. Jetzt wird dort von keiner politischen Partei mehr die Beseitigung dieser Rechte gewünscht; im Gegenteil, man versucht, die Initiative auch — 352 — noch in die Bundesverfassung einzuführen ®°. Das Alles beweist freilich noch nicht, wie sich Volksentscheid und Volksbegehren in den größeren Verhältnissen des Deutschen Reiches und seiner Gliedstaaten bewähren werden, das bleibt noch abzuwarten. Beide Einrichtungen sind aber dazu bestimmt und auch nötig, um der Uebermacht des verfassungsmäßig begründeten Parlamen- tarismus gewisse Grenzen zu setzen. Sie bedeuten im Gegensatze zu der Pseudodemokratie dieses Regierungssystems die Rückkehr zur wahren, unmittelbaren Demokratie, die dauernde Stellung des Parlamentes unter die Kontrolle des Volkes und damit erst die Verwirklichung des demokratischen Staatsgedankens®!. Ob und in welchem Maße das deutsche Volk hierzu schon politisch reif ist, wird sich zunächst allerdings noch zeigen müssen. Ein wich- tiges Mittel zu seiner politischen Erziehung, zur Erweckung des allgemeinen Interesses für die großen Fragen des Staatslebens 80 S, die Literatur hierzu bei WOELKER, Sächs. Verf. S. 81.— Bezeichnend ist, daß selbst ein schweizerischer Demokrat, CURTI, einer der eifrigsten Verfechter des Referendums, in seiner Schrift „Die Resultate des schweize- rischen Referendums“ (1911) S. 71 ausspricht: „Ich bin überzeugt, daß dasReferendum nur wenig Gutes, was wir wollen, gehindert, wohl aber schon dadurch, daß es warnend vor uns stand, manches Böse verhütet hat. Ich möchte sagen, daß es die Demokratie trotz möglicher rückläufiger Bewe- gung nicht zum Stillstand verurteile, sondern dem Fortschritt selbst Stetigkeit gebe.“ si S. auch TRIEPEL a. a. O, 8. 500: „Die Verfassung macht das Volk zum Kontrollorgane gegenüber dem Reichstage. Das Referendum und die Volksinitiative sind die von der Verfassung geschaffenen Gegengewichte gegen die sonst erdrückende Machtstellung des Parlamentes. Daß eine konstituierende, mit Allgewalt ausgestattete Nationalversammlung, deren Majoritätsparteien während der ganzen Dauer der Verhandlungen nichts mehr als die dauernde Festlegung des parlamentarischen Regierungssystems am Herzen lag, gleichwohl jenes Gegengewicht gegen den Parlamentaris- mus in der Verfassung angebracht hat, ist interessant ünd könnte zu aller- hand politischen und psychologischen Betrachtungen Anlaß bieten.“ Es ist m. E. aber doch nichts Anderes, als der Ausdruck eines durchaus be- rechtigten Mißtrauens gegen die in der Verfassung begründete Parlaments- herrschaft und eines richtigen demokratischen Empfindens, das deren Ein- schränkung zugunsten der Rechte des Volkes unbedingt erfordert. — 3593 — ıst mit der Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung jedenfalls gegeben. Um so weniger darf hierauf verzichtet werden, mag auch der Weg der Gesetzgebung bei seiner Anwendung im ein- zelnen Falle sich etwas verwickelter und kostspieliger ge- stalten ®, 4. Die vollziehende Staatsgewalt. $ 20. Der auch für den republikanischen Staat geltende Grund- satz der Teilung der Gewalten bedeutet nicht die Zer- reißung der an sich einheitlichen Staatsgewalt in drei selbständige, voneinander unabhängige, gleichsam gegeneinander streitende Ge- walten, sondern nur Zerlegung und getrennte Ausübung ihrer drei großen Funktionen, Gesetzgebung, Rechtssprechung und Ver- waltung, durch besondere, voneinander unabhängige Organe, deren Aufgaben und Befugnisse durch die Verfassung geregelt und be- stimmt werden. „Unteilbarkeit der Staatsgewalt ist nicht Uneinteilbarkeit“ sagt ANSCHÜTZ in der Systemat. Rechtswissen- schaft 2. Aufl. S. 372, „d. h. die Einheit der Staatsgewalt schließt es nicht aus, daß man die mannigfachen Richtungen und Formen, in denen diese Gewalt tätig wird, gruppenweise ordnet“. Die Vereinigung und ungetrennte Ausübung der Staatsgewalt ın einer Hand führt zur Willkürherrschaft und widerstreitet dem Wesen des Rechtsstaates, während andrerseits ihre Zerlegung in die drei Funktionen das große Prinzip die Arbeitsteilung auf die Staatstätigkeit überträgt und für den organisatorischen Aufbau des Staatswesens die beste Grundlage bilde. Denn nur ım har- monischen, gegenseitigen Zusammenwirken und im Gleichgewichte 82 Jm Reiche und in den größeren deutschen Einzelstaaten wird aller- dings die Volksinitiative nur verhältnismäßig selten zur Anwendung kom- men. Denn sie erfordert nach Art. 73 Abs. 3 der Reichsverf. das Begehren von mindestens einem Zehntel der Stimmberechtigten, außerdem die Vor- legung eines ausgearbeiteten Gesetzentwurfes (sog. formulierte Initiative). Immerhin können Fälle eintreten; besonders bei großen, das ganze Volk bewegenden Fragen, wo auch diese Voraussetzungen erfüllt sein werden. Archiv des öffentlichen Rechts. XULI. 3. 33 — 354 — der den Staat erhaltenden und bewegenden Kräfte kann der Orga- nismus Staat sich gedeihlich entwickeln und dauernd bestehen ®°? Auch im parlamentarisch regierten Freistaate ist heute glück- licherweise noch die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Rechtspflege gesichert, und zwar durch Art. 102 der Reichs- verfassung: „Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen“ für das gesamte Gebiet des Deutschen Reiches. Diese Bestimmung muß nach ihrem Wortlaute, sowohl für die Richter an den Zivil- und Strafgerichten, wie für diejenigen an den Verwaltungs- gerichten gelten. Auffallenderweise aber beziehen sich die weiteren Bestimmungen der Reichsverfassung in Art. 104 über die Ernennung, Amtsenthebung und Versetzung der Richter nur auf die Richter der sog. ordentlichen Gerichtsbarkeit, nicht auch auf die Richter an. den Verwaltungsgerichten. Es läßt sich kein Grund finden, warum —— f s3 Wenn v. GERBER noch 1880 in der 3. Aufl. der Grundzüge des deutschen Staatsrechts S. 22, Anm.2 erklärt: „Es bedarf keiner erneuten Widerlegung des wenigstens wissenschaftlich längst überwundenen Prinzips der Teilung der Gewalten“, so geht er damit zwar überein mit H. v. TREITSCHKE, Politik, 2. Aufl. Bd. 2, S. 1ff., der diese Theorie vornehmlich vom Standpunkte der Monarchie aus bekämpft („alle Staatsgewalt sei im König vereinigt“. „Das Wesen des Staates liege gerade in seiner Einheit, und am besten werde der Staat organisiert sein, indem die Gewalten in einer höheren und selbständigen Hand vereinigt seien“). Diese Meinung hat sich heute aber durch eine richtige Auffassung der Gewaltentrennungslehre wesentlich geändert, und gerade im republikanischen Staate mit parlamentarischer Regierung ist die Teilung der Gewalten besonders wichtig und nötig, um der überragenden Parlamentsherrschaft vorzubeugen. Sie entspricht auch dem Gedanken zweckmäßiger Arbeitsteilung, indem sie einerseits die Beteili- gung des Volkes bzw. seiner Vertretung an der Gesetzgebung, andrer- seits die Unabhängigkeit der Justiz und AR Gesetzmäßigkeit der Verwal- tung gewährleistet. „Wer die Gewaltenteilung in diesem Sinne für unver- einbar hält mit der Einheit und Unteilbarkeit der Staatsgswalt“ sagt An- SCHÜTZ in v. HOLTZENDORFF-KOHLERS Enzyklopädie derRechtswissenschaft 6. Aufl. 4. Bd., S. 467, „der müßte befürchten, daß diese Einheit nur dann gewahrt sei, wenn alle Funktionen der Staatsgewalt in einem Universal- organ konzentriert sind®. S. auch G. JELLINEK, Gesetz und Verordnung S. 222 und HAENEL, Staatsrecht 1. Bd. S. 93. — Ueber die Gewaltentren- nung in der neuen deutschen Reichsverfassung s. oben S. 322 Anm. 60. nicht den letzteren der gleiche verfassungsmäßige Schutz zuteil werden sollte. Vielmehr ist solcher gerade auch bei diesen be- sonders nötig und wichtig. Denn die Gesetzmäßigkeit der Ver- waltung gehört zu den Grundforderungen des heutigen Rechts- und Verfassungsstaates, und um sie zu sichern, besteht bereits jetzt ın den meisten deutschen Ländern eine wohlorganisierte Verwal- tungsgerichtsbarkeit, wie denn auch Art. 107 der Reichsverfassung ausdrücklich vorschreibt, daß im Reiche und in den Ländern Ver- waltungsgerichte zunı Schutze der Einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungsbehörden bestehen sollen. Für die Mitglieder dieser Gerichte bedarf es offenbar des gleichen Schutzes, wie bezüglich der Richter überhaupt. Wenn solchen aber nicht die Reichsverfassung gewährt, so müßte er wenigstens durch die Landesverfassungen geschaffen werden. Erscheint nun aber die Rechtsprechung gegen Eingriffe so- wohl der Legislative wie der Exekutive, vollziehenden Gewalt im engern Sinne, wenigstens im allgemeinen gesichert, so ist bei dem parlamentarischen Regierungssysteme, wie bereits oben dargelegt worden ist, um so größer die Gefahr der unmittelbaren Beherr- schung der gesamten Staatsverwaltung durch das Parlament, nicht bloß in Hinsicht auf die leitenden Grundsätze, sondern auch in ihrer Betätigung im einzelnen. Auf die praktische Unwirksamkeit des in den meisten Verfassungen sich findenden Satzes: „Der Minister- präsident bestimmt die Richtlinien der Politik“ ist bereits oben hingewiesen worden. Ebenso bedeutungslos ist in der parlamen- tarıschen Republik die hergebrachte Formel: „Alle Staatsgewalt ruht beim Volke.* Tatsächlich wird die Staatsgewalt, wenn man von der richterlichen absieht, nicht vom Volke, sondern von dem Parlamente ausgeübt, und in Wahrheit bestimmt nicht der vom Landtage gewählte Ministerpräsident, sondern sein Schöpfer, die den Landtag beherrschende Mehrheit die allgemeine Richtung der Staatspolitik, dieihm als feste Marschroute vorgezeichnet worden ist. Eine weitere Gefahr, die der ungezügelte Parlamentarismus 23* — 36 — für das Staatsleben mit’ sich bringt, liegt in dem Hineintragen der Parteipolitik in den Staatsdienst und der Besetzung der Be- amtenstellen nicht nach der fachlichen Befähigung, sondern nach der politischen Richtung der Anwärter — heute ist dafür das Schlagwort: Demokratisierung der Verwaltung geprägt worden *. Damit wird aber eine der Grundsäulen unseres bisherigen Staats- wesens wesentlich erschüttert; denn nicht bloß die Richter, son- dern die Staatsbeamten überhaupt bedürfen eines verfassungs- mäßigen Schutzes in ihrer Amtsausübung und ihren vermögens- rechtlichen Ansprüchen. Die Ausführung der Staatsverwaltung in ihren weitverzweigten Funktionen erfordert die Mitwirkung zahlreicher menschlicher Kräfte, die sich an der Erfüllung der mannigfachen Staatsaufgaben beteiligen. Das planmäßige Zu- sammenwirken dieser Kräfte bildet eine der notwendigsten Vor- aussetzungen geordneter Ausübung der Staatsgewalt und einen bedeutenden Teil der gesamten Kulturarbeit des Volkes. In ihrer Organisation mit ihren verschiedenen kontrollierenden Instanzen liegt eine der wichtigsten Bürgschaften für die Zuverlässigkeit und Rechtmäßigkeit staatlichen Wirkens (v. GERBER, Grundzüge des --— — u... % Der Inhalt dieses Schlagwortes geht noch erheblich weiter: es be- deutet nicht bloß die Demokratisierung der in der Verwaltung verwendeten Beamtenschaft in ihrem ganzen Denken und Handeln, sondern auch die Uebertragung des demokratischen Prinzips der Gesetzgebung, der allei- nigen Herrschaft des Volkswillens, auf die gesamte Verwaltung in sach- licher Beziehung. Dies führt schließlich zur schrankenlosen Frei- heit der Verwaltung, während doch die Gebundenheit der Verwal- tung an das Gesetz zu den obersten Grundsätzen des Rechtsstaates gehört. Und hieran muß auch im republikanischen Staate festgehalten werden. Auch hier muß die Verwaltung immer treue Dienerin des Gesetzes sein, und auch, soweit sie bei ihrer Tätigkeit volle Freiheit des Ermessens hat, handelt sie lediglich in Anwendung des Gesetzes und innerhalb des ihr dabei gelassenen Spielraumes. Eine wirklich demokratische Verwaltung bedeutet einen Widerspruch in sich selbst oder wenigstens einen Wider- spruch zum Rechtsstaate, da sie zur Willkürherrschaft führt. 8. hierzu MERKEL, Die gedanklichen Grundlagen zur Förderung einer demokratischen Verwaltung, in HırrTHas Annalen 1920, S. 523 ff. — 37 — eu£schen Staatsrechts 3. Aufl. S. 112). Deshalb ist eine ver- fassungs- und gesetzmäßige Ordnung der rechtlichen Stellung der Staatsbeamten, welche sie willkürlicher Bestimmung entzieht, von großer Bedeutung für das ganze Staatsleben. Damit wird zugleich die erforderliche Ruhe und Stetigkeit der Staatsverwaltung ver- bürgt, und dies ist gerade im republikanischen Staate mit parlamen- tarischem Regierungssystem um so dringender nötig, je mehr bei diesem die obersten Staatsämter einem häufigen Wechsel ihrer Inhaber unterliegen. So ist das Problem der Verbindung der parla- mentarischen Regierung mit einer kraftvollen starken Zentralgewalt in der innern Verwaltung in glänzender Weise auch in England gelöst worden durch Schaffung eines permanenten Staatsbeamtentums, wel- ches sich ruhig und sicher seinen Aufgaben unterziehen kann, unbeirrt durch die jeweilige Parlamentsmajorität. RICHARD SCHMIDT erblickt in den „Grundlinien des deutschen Staatswesens® 8. 226 ff. im Anschluß an die beiden ersten Haupt- probleme, die Frage der Gliederung der staatlichen Verbände und die Frage der obersten Gewalten im Reich und Glied- staaten, die dritte Grundfrage des künftigen Staatslebens in der Zukunft der Behördenorganisation: „Die Bureaukratie, das leistungsfähige fachkundige Be- rufsbeamtentumimReich und Staat wie in den Gemeinden, in der Rechtspflege wie in allen Verwaltungszweigen istdas dritte wertvolle Haupt- stück der alten deutschen Verfassung gewesen. Nur dann wird sich auch die neue Verfassung als wertvoll erweisen, wenn es ihr gelingt, dieses Glied der staatlichen Organisation, das bisher in der Monarchie und dem monarchischen Ministerium seine Stütze hatte, auch unter der Parteiherr- schaft der Republik fruchtbar zu erhalten. Gerade hierfür aber droht die Verwirruug der Begriffe, die durch die Revolution hervorgerufen worden besonders gefährlich zu werden. Das üblich gewordene Schlagwort, es sei die Leistung der Revolution, den Obrigkeitsstaat oder Beam- tenstaat in den Volksstaat zu verwandeln, ist ein ganz schiefes, irreführendes Schlagwort. „Obrigkeiten“, „Beamte“ kann kein Staat, auch die am meisten gleichheitliche Demokratie nicht, entbehren, und so sicher dies ist, so sicher ist auch das Andere, daß nicht jeder aus dem „Volke“ ohne entsprechende Fachbildung zum Beamten werden kann. Man möge sich damit abfinden, daß die leitenden Minister statt wie bisher — 358 — aus dem oberen Beamtentum, vielmehr aus den Parteiführern der Parla- mente entnommen werden, aber es ist für deutsche Verhältnisse schlecht- hin undenkbar, auch das Gros des Beamtentums aus Parteipolitikern zu bilden“ 85, Nun hat zwar die Reichsverfassung von 1919 einige wichtige Bestimmungen zur Sicherung der Unabhängigkeit des Beamten- standes von dem Wechsel in den obersten Regierungsämtern ge- troffen, insbesondere, daß alle Staatsbürger ohne Unterschied nur nach Maßgabe der Gesetze und entsprechend ihrer Befähigung und ihren Leistungen zu den öffentlichen Aemtern zuzulassen sind (Art. 128), daß die Anstellung der Beamten auf Lebenszeit zu erfolgen hat, soweit nicht durch Gesetz etwas Anderes bestimmt ist, daß ihre wohlerworbenen Rechte unverletzlich sind, daß sie nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen ihres Amtes vorläufig enthoben, einstweilen oder endgültig in den Ruhestand oder in ein anderes Amt mit geringerem Gehalt ver- 85 So wendet sich auch der frühere Staatsminister Dr. FRIEDBERG in der deutschen Jur.Zeitg, 1919, S. 193 gegen den in der Denkschrift des Staatssekretärs Dr. PREUSS aufgestellten Gegensatz von Obrigkeitsstaat und Volksstaat mit folgendentreffenden Worten: „Die ganze Gegenüberstellung be- ruht auf-dem Unterschiede, ob die Obrigkeit von einem Herrscher aus eigenem Recht oder ob sie durch den Willen des Volkes d.h. durch Volks- wahl geschaffen wird. Deshalb bleibt aber die Obrigkeit „Obrigkeit“, und es macht für den Staatsbürger keinen Unterschied, ob er Befehle erhält von einer Behörde, die ihre Entstehung dem Willen eines Herrschers oder dem Volkswillen verdankt ... Maßgebend für das Regierungssystem ist vielmehr die Art und Weise, wie das Beamtentum organisiert ist.“ S. auch STIER-SOMLO, Reichsverf. 2. Aufl, S. 43 Anm. 1, ferner OTTO KOELLREUTTER a. a. O. S. 13: „Man hat den Volksstaat in Gegensatz zum Obrigkeitsstaat gestellt und hat dabei diesen Gegensatz teilweise mißverstanden. Denn Volksstaat bedeutet eben nicht, daß in ihm nun überhaupt keine Autorität und Obrigkert mehr vonnöten sei. Dieser Exponenten der Staatsgewalt bedarf jeder Staat, der überhaupt noch auf diesen Namen Anspruch erheben will. Eine Volksherrschaft ohne tatsächliche Ausübung der Regierungs- gewalt besteht nur im Reiche der Theorie. Auch in der. Demokratie wird die Regierung immer insofern eine Obligarchie sein müssen, als die Leitung des Staates immer nur in der Hand weniger Führer liegen kann.“ Ueber- einstimmend .RicHArRD THOMA im Arch. d. öff. Rechts Bd. 40 S. 234 unten. — 359 — setzt werden können (Art. 129), daß sie Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei sind und daß allen Beamten die Freiheit ihrer politischen Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit gewährleistet ist (Art. 130). Und alle diese Bestimmungen gelten nicht bloß für die Reiehsbeamten, sondern auch für die Beamten der Einzel- staaten und ihrer öffentlich-rechtlichen Verbände. Die gleichen Grundsätze müssen aber im Hinblick auf etwa mögliche Aende- rungen der Reichsverfassung auch in den Verfassungen der einzelnen Länder festgelegt werden, was bisher freilich nur in Preußen und Bayern geschehen ist. Vor allem kommt es nicht bloß darauf an, daß solche Grundsätze verfassungsmäßig aufgestellt werden, sondern auch darauf, daß sie wirklich durchgeführt und streng eingehalten werden. Und daß dies bisher bezüglich der Besetzung aller Beamtenstellen, besonders der höheren leitenden Verwaltungs- ämter, immer geschehen sei, kann leider ebensowenig behauptet werden, wie daß man ihren Inhabern volle Freiheit der politischen Gesinnung gewährt habe °®®. Wenn irgendeine Staatseinrichtung unter der Herrschaft der konstitutionellen Monarchie in Deutschland ihrer Aufgabe in vol- lem Maße gerecht geworden ist, so ist es das Beamtentum gewesen. So sagt schon GERBER a. a. OÖ. S. 112 Anm. 3: „Es ist ein Akt der Gerechtigkeit, zu konstatieren, daß die unermeß- liche Entwickelung der Kultur des deutschen Volkes in ökonomischer und politischer Hinsicht seit den letzten 50 Jahren zum großen Teil auf der Arbeit des Staatsdienstes beruht“. Und was ein pflichttreuer, von politischen Strömungen unab- hängiger Beamtenstand, dessen eingedenk, daß er mit seiner ganzen Persönlichkeit nur dem Staate zu dienen hat, bedeutet, das hat sich erst unlängst wieder bei der großen Staatsumwälzung im 8° Der von PorTzscH, Reichsverf. 2. Aufl. S. 185 ausgesprochenen Meinung, daß das Versprechen des Art. 130 Abs. 2 der Reichsverf. sich prak- tisch als uneinlösbar gezeigt habe, und daß die Einheitlichkeit der politi- schen Leitung unter Umständen Ausnahmen für die obersten Beamten verlange, kann grundsätzlich nicht beigetreten werden. — 360 — November 1918 gezeigt. Willig und unentwegt haben hier auch die in ihrer Mehrheit monarchisch gesinnten Staatsbeamten, so schwer es auch manchen von ihnen geworden sein mag, ihren Dienst dem Vaterland auch unter den neuen Gewalthabern weiter geleistet und so bis zur Schaffung neuer verfassungsmäßiger Zu- stände den Staat vor dem gänzlichen Zusammenbruche bewahrt. $ 21. Schlußwort. Nach den vorstehenden Ausführungen vermag ich den schrankenlosen Parlamentarismus, wie er jetzt in den Verfassungen der deutschen Einzelstaaten, glücklicherweise noch nicht in vollem Maße im Deutschen Reiche verwirklicht er- scheint, nicht als diejenige Regierungsform anzusehen, unter der das deutsche Volk auch mit seiner jetzigen republikanischen Ver- fassung sich wieder erheben und zu innerer Kraft und äußerer Stärke gelangen kann und wird. Denn hierzu fehlt es zunächst an der einen, bedeutendsten Voraussetzung, an den zwei großen Parteien, die miteinander um die Herrschaft ringen und von denen jede in sich stark und gefestigt genug sein muß, um, wenn sie durch die Wahl des Volkes die Oberhand erlangt hat, eine nach innen und außen kraftvolle Regierung zu bilden. Dies war der Fall, jahrhundertelang, im Lande des klassischen Parlamentaris- mus, in England. Heute, wo dort eine dritte Partei, die Arbeiter- partei auf den Plan getreten ist, beginnt der Parlamentarismus auch in England sich anders auszuwirken, nämlich zum Koalitions- system zu führen. Koalitionsregierungen können aber nie so stark und unerschütterlich dastehen, wie Kabinette, die sich auf eine große Partei stützen und von dieser getragen werden. Dies sehen wir heute sowohl im Reiche, wiein den meisten deutschen Ländern, Fast überall haben wir Koalitionskabinette, die keine festen Mehr- heiten im Parlamente hinter sich haben und mit jeder wichtigen Frage stehen und fallen können. Das alles aber liegt nur an der unseligen Zersplitterung in zahlreiche größere und kleinere Parteien, an der das deutsche Volk von jeher gelitten hat und — 361 — noch immer leidet®”. Es ist der große Mangel an einheitlichem nationalem Empfinden, das nur in ganz seltenen Fällen, wo große Fragen und Ereignisse, wie zuletzt der Ausbruch des Welt- krieges, das ganze Volk ergreifen und erschüttern, einmal her- vortritt, sonst aber in Hinsicht auf innere und äußere Politik fast immer zu vermissen ist. Solange das aber so ist und bleibt, ist das deutsche Volk noch nicht reif für das parlamentarische Regierungssystem, ja noch nicht reif zur Demokratie. Denn es vermag noch nicht sich selbst zu beherrschen und aus sich selbst heraus seine wahren und starken Führer zu finden. Solcher Führer bedarf es aber jetzt dringender als je. Wir haben im letzten Weltkriege große Heerführer, wir haben aber keine großen Regen- ten und leitenden Staatsmänner gehabt, und nur daran sind wir zugrunde gegangen, nicht an der monarchischen Staatsform als solcher, unter der wir groß geworden waren, nicht an der Ueber- macht unserer äußeren Feinde, denn ihr war unser Heer gewachsen, auch nicht an der Lockerung und Unterwühlung der festen Orga- nisation dieses Heeres und dem Umsturze unserer Staatsordnung durch aufrührerische Elemente, denn erst die Schwäche der Regie- rung hatte diese emporkommen lassen. Auch in diesem schwersten aller Kriege sind wir schließlich nur durch uns selbst geschlagen worden und haben damit wieder das alte Wort des Tacitus wahr gemacht: Germanen können nur durch Germanen besiegt werden. Die Erkenntnis der Notwendigkeit einer starken Regierung durch- dringt aber auch heute je länger je mehr alle Schichten des Vol- kes. Dieses Verlangen nach fester, geschlossener Führung macht sich geltend auch in jenen Kreisen, die seinerzeit den Umsturz und den Uebergang zur republikanischen Staatsform begrüßt haben mögen. Durch das parlamentarische System allein aber wird es —— 8° 5, hierzu auch BORNHAK, Reichsverf. 2. Aufl. S. 54: „Da bei der deutschen Parteizersplitterung keine Partei für sich die Mehrheit besitzt, ist das parlamentarische System in Deutschland auf Parteiverbindungen angewiesen.* — 362 — bei der politischen Unreife®® und der Parteizersplitterung des deutschen Volkes nie erfüllt werden, sondern nur durch eine Regierungsform, bei der die wirklichen, lebendigen Kräfte des Volkes im Staatsleben wirksam werden und als Arıstokratie im wahren Sinne des Wortes zur Erscheinung kommen können °®”. Nur die „Wägsten und Besten“, wie ein alter deutscher Ausdruck lautet, sind berufen, das Volk zu vertreten und den Staat zu regieren, das ist der ursprüngliche Gedanke der wahren Aristo- kratie, zugleich aber auch die Verwirklichung echter Demokratie. Denn das ganze Volk als solches kann nicht über das ganze Volk herrschen, darin liegt ein innerer Widerspruch. Es kann und soll aber regiert werden durch auserlesene, sittlich und geistig hochstehende und einsichtige Führer und Vertreter seiner gesamten Interessen, die nicht um ihrer selbst willen, sondern nur herrschen, um dem ganzen Volke zu dienen °. Solche wahrhaft berufene Staatslenker zu finden, ist das große Problem, um das es sich hier 88 Aur den Mangel an politischer Begabung weist auch NAWIASKY a. a. OÖ. S. 35 hin. „Habe doch das deutsche Volk erst seit anderthalb Geschlechtern seine politische Organisation gefunden. Allerdings sei schwer zu sagen, wo Ursache, wo Wirkung liege. Ob es so spät seine politische Organisation gefunden habe, weil ihm der Mangel an politischer Befähigung anhafte, oder sich dieser Mangel daraus erkläre, daß es so spät seine poli- tische Organisation gefunden habe.* Mir scheint, Ursache und Wirkung fallen hier zusammen. s® Die Notwendigkeit einer starken Regierung erkennt auch LUSENSKY a. a. OÖ. S. 159 unumwunden an. Er int sich aber, wenn er glaubt solche gerade mit dem parlamentarischen System erreichen zu können, daß es ein nicht zu bestreitender Vorzug dieses Systems sei, daß sich die Regierung auf eine Parlamentsmehrheit stütze, auf deren grundsätzliche Zustimmung zu ihrer Geschäftsführung sie im allgemeinen rechnen könne; „gerade in dieser Sicherung der Untersützung durch eine geschlossene Mehrheit in der Volksvertretung liege eine starke Kraftquelle, die der Regierung ein ent- schiedenes, tatkräftiges Vorgehen ermögliche.* Dies mag in den Zeiten des klassischen englischen Parlamentarismus in England der Fall gewesen sein, für die heutigen Verhältnisse in Deutschland trifft es aus den oben- genannten Gründen jedenfalls nicht zu. » S, hierzu auch Fick, Deutsche Demokratie S. 8. — 3695 — handelt. Seine Lösung ist aber nicht eine Frage der Staatsform, sondern der Organisation der Regierung. Denn die echte Aristo- kratie kann ebenso in der Monarchie wie in der Republik zur Erscheinung kommen. Ihre Verwirklichung ist ein Ideal, das wohl nie ganz erreicht werden, dem nachzustreben aber die hohe Auf- gabe aller Völker und Zeiten bleiben wird. — 364 — II. Aus der Praxis des Staatsrechts. Die Polizeireform in Sachsen. Von Geh. Regierungsrat Dr. BARTSCH (Dresden). Das am Schlusse. dieses Aufsatzes abgedruckte sächsische (fesetz vom 27. Juni 1921 über „Aenderungen im Polizeiwesen® (GBl. S. 199) regelt die Frage des Ueberganges der Polizei in die Hände des Staates. Im Gegensatz’ z. B. zu Preußen, wo die Verwaltung der Polizei in einer größeren Anzahl von Städten in den Händen staatlicher Polizei- behörden liegt, üben in Sachsen schon seit Jahren in den Städten mit revid. Städteordnung unter Aufsicht der Staatsregierung die Stadt- räte die Polizeigewalt aus, wobei die Verwaltung der Sicherheits- polizei unter persönlicher Leitung und Verantwortung des Bürger- meisters zu erfolgen hat, soweit nicht mit staatlicher Genehmigung, wie z.B. in den großen Städten des Landes, für die sicherheitspolizei- lichen Geschäfte besondere, von Polizeidirektoren geleitete Polizeiämter errichtet worden sind. Lediglich in der Landeshauptstadt Dresden ruht seit 1853 die sicherheitspolizeiliche Gewalt bei einer staatlichen Polizeibehörde, einem Polizeipräsidium. Auch auf dem platten Lande und in denjenigen kleinen Städten, deren Verhältnisse sich nach einer besonderen Städteordnung regeln, und die im Gegensatze zu den rev, Städten meist nicht durch einen Juristen mit Richterqualität geleitet werden, verwaltet der staatliche Amtshauptmann in gewissem Umfange die Polizei. Dieser Rechtszustand soll jetzt eine Aenderung erfahren. Es müssen schwerwiegende Gründe gewesen sein, die in der gegen- wärtigen, gerade in Sachsen auf einen weiteren Ausbau der Selbst- — 365 — verwaltung hinstrebenden Zeit Regierung und Landtag zu einer Aende- rung veranlaßt haben, die mit dem Gedanken der lokalen Selbstver- waltung in einem gewissen Widerspruche steht. Die Tatsache, dab auch in mehreren anderen großen Gliedstaaten des Reiches ähnliche Verstaatlichungsgedanken zutage getreten sind, zum Teil sich schon zu (sesetzesvorlagen verdichtet haben, läßt darauf schließen, daß die gemeinsame Veranlassung hierzu in Erscheinungen und Vorgängen zu suchen ist, die das ganze Reich betreffen. Es trifft dies in der Tat zu: Es ist vor allem der im Landessteuergesetze vom 30. März 1920 geforderte Polizeilastenausgleich, der in Sachsen den äußeren Anlaß zur Aufrollung der ganzen Verstaatlichungsfrage gegeben hat. Es ist allgemein bekannt, daß die Aufwendungen für die Polizei in den letzten Jahren außerordentlich in die Höhe geschnellt sind und ein Vielfaches des Standes vor 1914 betragen; das gilt natürlich auch für die Städte und ganz besonders für die großen Städte, die sich leider immer mehr zu einem Sammelpunkt unlauterer, verbrecherischer Elemente entwickelt und die Stadiverwaltungen zu einer starken Ver- mehrung ihrer Schutzkräfte gezwungen haben, um die Sicherheit nur einiger- maßen gewährleisten zu können. Diese Steigerung der Aufwendungen für polizeiliche Zwecke ist für viele Gemeinden auf die Dauer um so unerträg- licher geworden, als ihrnichteinegleichen Schritt haltende Steigerung ihrer Steuereinnahmen gegenübersteht. So betrugen z.B. in der zur Zeit größten Stadt Sachsens, in Leipzig, die Aufwendungen für die Sicherheitspolizei in den ‚Jahren 1917 und 1918 noch rund 3°/ı bzw. 41/3 Millionen Mark, im Jahre 1919 schon 12°/, Millionen Mark, 1920 bereits 25 Millionen Mark und für 1921 ist mit 281/s Millionen Mark zu rechnen, wobei noch gar nicht der Mehraufwand berücksichtigt ist, den die neueren Teuerungszuschläge verursachen werden, über die jetzt verhandelt wird. Demgegenüber hat als Ausfluß der eingangs erwähnten im Jahre 1853 erfolgten Verstaatlichung ihrer Sicherheitspolizei die Stadtgemeinde Dresden nach einem noch mehrere Jahre laufenden Vertrage einen jährlichen Polizeikostenbeitrag von nur 1.50 Mark für den Kopf der Bevölkerung an den Staat zu leisten; Leipzig, welches nur etwas größer ist, hat im Jahre 1919 durchschnittlich pro Kopf 16.87 Mark aufwenden müssen, die anderen größeren Städte 14 Mark bis 9.50 Mark. Diese Kopfdurchschnittszahlen haben sich in den großen Städten für das Jahr 1920 bereits verdoppelt und werden im Jahre1921 vermutlich das Dreifache erreichen. Es drängen daher die Verhältnisse von selbst zu einem Ausgleiche der Polizeilasten innerhalb des T,andes, insbesondere — 366 — angesichts der geringen Aufwendungen der kleineren Städte und der ländlichen Gemeinden, die im entsprechenden Jahre pro Kopf nur 3.87 Mark durchschnittlich betrugen. Dieser niedrige Satz erklärt sich daraus, daß auf dem Lande der Staat durch seine Landgendarmerie, die er aus Staatsmitteln ausschließlich unterhält, bereits sicherheits- polizeilichen Schutz stellt und damit die Gemeinden fühlbar entlastet. Es erinnerten sich daher aus diesem Anlasse Gemeinden daran, daß die Ausübung des Polizeischutzes mehr der Ausfluß der Delegation von Staatsaufgaben auf die Gemeindeverwaltung ist, als eine Aufgabe der Selbstverwaltung, zumal da vermöge der dem Stadtoberhaupte oder kommunalen Polizeidirektor gesetzlich auferlegten, oben erwähnten persönlichen Verantwortlichkeit für die Verwaltung der Sicherheits- polizei der Gemeindevertretung ein rechtlicher Einfluß auf die Leitung der Polizeigeschäfte fehlt. Damit kam die Frage von selbst ins Rollen, ob nicht die Gemeinden die Polizei wieder in die Hände des Staates zurückgeben sollten. Der Lastenausgleich hätte sich aber auch ohne eine \Verstaatlich- ung der Polizei ausführen lassen. Es kommen andere Momente hinzu, die die Regierung zu einer weiteren Verfolgung des Verstaatlichungs- gedankens nötigten: die Forderungen der Entente, die auf eine örtliche Bindung der Schutzpolizei (der sog. grünen Polizei) hinausliefen. Wenn die Entente fordert, daß über die Verwendung der grünen Polizei nur der örtliche Polizeiverwalter zu befinden haben soll, so kann es dem Staate, der, wenn auch vom Reiche finanziell unterstützt, die Kosten für die Unterhaltung dieser Polizei zu tragen hat, nicht verdacht werden, wenn er sich auch den maßgebenden Einfluß auf ihre Verwendung im einzelnen sichern will. Diesen Zustand kann aber der Staat nur dadurch voll erreichen, daß er die Verwaltung der Poli- zei selbst in seine Hand nimmt. Denn nur dann kann er seine Ver- waltungsgrundsätze auf dem Gebiete des Polizeiwesens voll durchsetzen, wenn er die Leitung der Polizeibehörden in Händen von Beamten weiß, die dem staatlichen Beamtenkörper angehören und mit den Ab- sichten der Regierung eng vertraut, auch im einzelnen an ihre Weisungen gebunden sind. Hierdurch ergibt sich von selbst eine gewisse natür- liche Grenze für die Verstaatlichung der Polizei, wenigstens unter dem Gesichtspunkte der Erfüllung der Ententeforderungen: denn der Staat hat an der Verstaatlichung zunächst nur in denjenigen Gemeinden ein Interesse, die mit Schutzpolizei belegt sind. Es ergibt sich aber auch — 3 — sofort eine zweite Grenze: Es bedarf nicht der Verstaatlichung der Verwaltungspolizei oder, wie sie in Sachsen genannt wird, der Wohl- fahrtspolizei (Gewerbe-, Gesundheits-, Baupolizei usw.). Sie befindet sich in Sachsen, auch in Dresden, ausschließlich in den Händen der Gemeinden, die ihre Wegnahme am empfindlichsten verspürt hätten. Ihre Aufgaben liegen aber auf wesentlich anderem Gebiete, als die Zweckbestimmung der Schutzpolizei. Es handelte sich daher zunächst nur darum, den Uebergang der Sicherheitspolizei und der von ihr praktisch nicht zu trennenden Ver- kehrspolizei in die Hände des Staates dort sicherzustellen, wo es galt, die Befehlsverhältnisse über die Schutzpolizei zu regeln. Wenn das Gesetz — im Gegensatze zu den Entwürfen anderer Länder — nicht schon diejenigen Städte mit Namen bezeichnet, deren Sicherheits- und Verkehrspolizei staatlich werden soll, so hängt dies damit zusammen, daß die Belegung seinerzeit nach Maßgabe des Freistehens von Kaser- nen erfolgte und es sich bei der Einbringung der Gesetzesvorlage noch nicht übersehen ließ, ob jede einzelne auch dauernd Standort bleiben, ob nicht noch eine weitere Zergliederung der Schutzpolizeikräfte not- wendig werden würde. Es wurde deshalb zu dem Auswege gegriffen, im $ 2 Absatz 1 des Gesetzes die Zulässigkeit der Verstaatlichung nur grundsätz- lich festzulegen und einzelne besonders wichtige Folgen gesetzgebe- risch festzusetzen, die sich für die von der Verstaatlichung betroffenen Gemeiden ergeben, die Entschließung aber, in welchen Gemeinden die Sicherheits- und Verkehrspolizei auf den Staat übernommen werden solle, der Beschlußfassung des Landtages im Zusammenhange mit den Beratungen des Haushaltplanes vorzubehalten, der dann die Namen der Städte enthalten muß ($ 2 Abs. 2), in denen künftighin diese Polizeizweige von staatlichen Organen verwaltet werden sollen. Wenn sich im kommenden Landtage dann die nötige Mehrheit (Unabhängige und Kommunisten nahmen bisher eine ablehnende Stellung ein) dafür gefunden haben wird, daß für bestimmte Gemeinden in den Haushalt- plan die nötigen Mittel zur Uebernahme der Polizei eingestellt werden, kann, so sieht es das Gesetz in $ 2 Abs. 1 vor, das Gesamtministe- rium die Verstaatlichung dieser beiden Polizeizweige in den betr. Städten förmlich aussprechen und den Tag des Uebergangs der Polizei auf den Staat festsetzen. Nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge kann wohl erwartet werden, daß zu dem Polizeipräsidium Dresden noch Polizeipräsidien in Leipzig und Chemnitz und eine Anzahl Polizeiämter hinzukommen. — 3685 — Da, wie schon erwähnt, die Belegung einzelner Orte lediglich nach Maßgabe des freistehenden Kasernenraumes erfolgen mußte, wird öfters der Fall eintreten, daß in einzelnen Städten über das Bedürfnis hinaus Polizeikräfte vorhanden sind; die heutige Finanznot gebietet aber, je- den Mann voll auszunutzen, und der Mann andererseits hat Anspruch auf eine entsprechende praktische Ausbildung, sonst kommt er im Be- rufe nicht vorwärts. Die Regierung hat sich deshalb zur Ermöglichung einer planmäßig angemessenen Verwendung der Polizeikräfte in $ 4 für das Ministerium des Innern die Vollmacht geben lassen, anzuordnen, daß „die staatliche Polizeibehörde in benachbarten Gemeinden ständig Wachen unterhält oder Streifen unternimmt“. Das Ministerium wird natürlich eine solche Anordnung nur mit Zustimmung der betreffenden örtlichen Polizeiverwaltung treffen, ist aber nach $ 4 Abs. 2 befugt, dies im Notfalle (d.h. „wenn es dringende staatliche Interessen erfordern“), auch gegen deren Willen zu tun. Durch diese Einrichtung kann Gemeinden, ohne ihnen das Recht der eigenen Polizeiverwaltung im übrigen zu verkürzen, ein gewisser, den örtlichen Verhältnissen an- gepaßter Polizeischutz gegeben werden, dessen sie vielfach bedürfen, da der städtische Einfluß auch über das Weichbild der Stadt hinaus in wirtschaftlicher, kriminalistischer und sicherheitspolizeilicher Beziehung auf die Umgebung ausstrahlt. Die zu diesem Zwecke abgeordneten Vollzugsbeamten — es wird sich dabei immer nur um eine geringe Zahl handeln — ordnen sich dann in den Polizeidienst dieser Gemeinden mit ein und unterstützen und verstärken ihn damit. Die Gemeinden werden sich diese Verstärkung gern gefallen lassen,, die ihnen kei- nerlei Einbuße an ihrer Polizeigewalt bringt, und für die Allgemein- heit ergibt sich der Gewinn, daß ein gewisser abgerundeter Komplex unter starkem polizeilichem Schutze steht. Daß im Notfalle die Polizeikräfte von der Regierung auch außer- halb der örtlichen Bindung verwendet werden können, steht im Ein- klange mit den Forderungen der Entente. Dementsprechend räumt S 5 des Gesetzes dem Ministerium des Innern die Befugnis ein, „im Falle von Unruhen oder erheblichen Gefahren für die öffentliche Ord- nung anordnen zu können, daß die Vollzugsbeamten einer staatlichen Polizeibehörde vorübergehend in anderen Landesteilen verwendet werden dürfen“, indem dabei weiter vorgesehen wird, daß das Ministerium „in solchen Fällen die Unterstellung der Beamten unter die zuständige Verwaltungsbehörde regelt“. $5 deckt einmal den normalen Fall, daß der Polizeiverwalter einer derart gefährdeten Stadt um polizeiliche Hilfe — 369 — nachsucht, als auch den selteneren, aber denkbaren Fall, daß er in ge- spannten Zeiten unter dem Drucke irgendwelcher politischer Strömungen in der Einwohnerschaft oder auch in Verkennung der gefährlichen Lage nicht für den nötigen polizeilichen Schutz sorgt. Das staatliche Inter- esse gebietet dann ein Eingreifen von außen her: Der Staat wird in seinen Grundfesten destoweniger erschüttert werden können, je gesicher- ter seine einzelnen Teile sind. Man denke z.B. an den Fall, daß ein in einer rev. Stadt gelegenes Elektrizitätswerk, welches weite Länder- strecken mit Licht und Kraft versorgt, durch aufständische Elemente gefährdet ist, und der örtliche Polizeiverwalter, unter örtlichem Drucke stehend, auswärtige Hilfe nicht erbittet. In solchen Fällen erschwerte es die rev. Städteordnung, ungebetene Hilfe zu bringen. Hier schafft das Gesetz erwünschte Abhilfe. Sowohl bei den Besprechungen, die die Regierung vor Einbringung ihrer Gesetzesvorlage mit den Vertretern der staatlichen und gemeind- lichen Polizeibehörden der Städte und Landgemeinden abhielt, als auch bei den Verhandlungen im Landtage herrschte allgemein Einverständ- nis darüber, daß ein Polizeizweig, der mit der grünen Polizei und den Ententeforderungen in keinem Zusammenhange steht: die Kriminal- polizei,im ganzen Lande verstaatlicht werden sollte. Die Gemeinden erkannten ohne weiteres an, daß die Kriminalpolizei nicht vorwiegend die Interessen der örtlichen Selbstverwaltungen berührt, vielmehr dem Schutze der Gesamtheit der Bewohner des ganzen Landes dient, und überzeugten sich gern davon, daß die Kriminalpolizei zur Bekämpfung des berufsmäßigen und reisenden Verbrechertums erst recht befähigt wird, wenn man ihr neben einer guten einheitlichen Aus- bildung, einem intensiven gegenseitigen Nachrichtenaustausch, einem planmäßig durchgeführten Erkennungsdienst die Beweglichkeit im ganzen Lande sichert. Auf der anderen Seite heben die großen Stätte hervor, daß gerade ihre Aufwendungen für kriminalpolizeiliche Zwecke recht erhebliche seien, wenn sie ihre Kriminalabteilungen in der techni- schen Ausstattung auf der erforderlichen Höhe erhalten wollten, und sie betonen mit Recht, daß gerade hier ein Lastenausgleich am be- gründetsten sei, denn die großstädtischen Kriminalabteilungen müßten für ganze Landesteile polizeilich wirksam werden, weil die Ver- brecher mit Vorliebe in den Großsstadtbetrieb untertauchten. Der Landtag beschloß daher für das ganze Land die Uebernahme der Krimi- nalpolizei auf den Staat ($ 1) und überließ es dem Gesamtministerium ($ 8), den Tag zu bestimmen, mit dem diese Verstaatlichung ins Leben Archiv des öffentlichen Rechts. XLI. 3. 24 — 30 — treten soll. Im Interesse einer glatten Geschäftsführung wird selbst- verständlich dieser Tag mit dem Tag zusammenfallen müssen, an dem sich im übrigen der Verstaatlichungsprozeß vollzieht. Finanztechnische Gründe sprechen dafür, den Verstaatlichungstag mit dem Beginn des neuen Haushaltplanjahres d. i. dem 1. April 1922 zusammenfallen zu lassen. Wie sich im einzelnen die Kriminalpolizeibehörden aufbauen werden, wie sich ihr Geschäftskreis gegenüber den staatlichen und gemeindlichen Sicherheitspolizeibehörden abgrenzen wird, unterliegt noch der Erör- terung, bei der auf den gegenwärtig zur Vorberatung stehenden (fesetz- entwurf über die Reichskriminalpolizei Rücksicht wird genommen werden müssen. Diese Fragen sollen, ebenso wie die Zuständigkeit der staat- lichen Sicherheitspolizei und andere Fragen der Durchführung des Gesetzes vom 27. Juni im Wege der Ausführungsverordnung geregelt werden (8 8). Das Gesetz selbst gibt nur insoweit eine zwin- gende Richtschnur, als es im 8 1 Abs. 2 vorschreibt, „daß die Krimi- nalpolizeibehörden, soweit möglich, in die staatlichen Polizeibehörden eingegliedert werden“. Das wird zur Folge haben, daß die Kriminal- polizeibehörden an den Orten, in denen staatliche Polizeibehörden, wie in Dresden, bereits bestehen oder in Zukunft auf Grund des Gesetzes vom 27. Juni errichtet werden, mit diesen in organische Verbindung zu bringen sind. Der Aufbau der Kriminalpolizeibehörden wird voraussichtlich in der Weise erfolgen, daß an jedem Landgerichtssitze ein Kriminalamt errichtet wird, dessen (eschäftskreis sich über den ganzen Landgerichts- bezirk erstreckt und welches an einzelnen wichtigen auswärtigen Orten dieses Bezirks kleine Abteilungen oder Posten, die sämtlich mit mehreren Beamten besetzt sein sollen, unterhält. Auf dem platten Lande wird der Kriminalpolizeidienst nach wie vor durch die Landgendarmerie versehen, sofern nicht einzelne Landgemeinden in kriminalpolizeilicher Hinsicht der nächsten Kriminalabteilung oder dem nächsten Kriminal- posten zugeschlagen werden. Die bereits vorhandene Zentralleitung in Dresden, von der noch später zu reden sein wird, wird zu einem Landeskriminalamt ausgebaut werden und sich damit der vom Reiche geplanten Reichskriminalpolizei zwanglos eingliedern können. Es muß dabei auf die Vorteile kurz hingewiesen werden, die die Verstaatlichung der Kriminalpolizei im ganzen Lande für die Allgemein- heit bringen wird. Mit Ausnahme der Stadt Dresden und des platten Landes, wo die kriminalpolizeilichen Geschäfte von staatlichen Beamten wahrgenommen werden, ruht im übrigen Lande die kriminalpolizeiliche — 9371 — Tätigkeit in den Händen der Städte. Es liegt in der Natur der Sache, daß nur die großen Städte eigene Kriminalabteilungen mit geschulten Kräften unterhalten können ; in den übrigen Städten werden die Kriminal- geschäfte — nicht immer zum Besten der Sache — von der Schutzmann- schaft neben dem übrigen Straßen- und Wohlfahrtspolizeidienst mit er- ledigt. Es fehlt infolgedessen vielfach die Kenntnis der Methoden und Praktiken, die zur Ermittlung und Ueberführung der Täter dienen. Ein gewisser Ausgleich ıst in Sachsen durch die Errichtung der sog. flie- genden Kriminalbrigaden geschaffen. Es sind dies vom Staate unter- haltene kleinere Kommandos von ausgewählten Kriminalbeamten, die an den Landgerichtsorten stationiert sind und — unter allgemeiner Leitung einer Zentralstelle in Dresden — nach unmittelbarer Anweisung der Staatsanwälte arbeiten, z. B. bei Mord, Brandstiftung, Sittlichkeits- verbrechen, Falschmünzerei und ähnlichen, durch ihre Schwere her- vortretenden oder sich über ein größeres Gebiet erstreckenden Straf- taten. Es mangelt aber — was sich insbesondere für die Taten des gewerbsmäßigen, reisenden Verbrechertums bemerkbar macht — an dem erforderlichen Nachrichtenaustausche der Kriminalpolizeidienst- stellen untereinander. Wenn nicht zufälligerweise bei der Staatsanwalt- schaft die Fäden zusammenlaufen — was aber auch nur möglich ist, wenn die Tatorte in demselben Landgerichtsbezirke liegen — kann es vorkommen, daß in benachbarten Städten gleichartige Delikte begangen werden, ohne daß die beteiligten Kriminalstellen davon gegenseitig etwas erfahren und sich das zur Ermittlung des Täters Geeignete gegenseitig mitteilen, ihre Wahrnehmungen austauschen können, was vor allen Dingen für den ersten kriminalpolizeilichen Angriff recht notwendig ist. Hier macht sich ganz besonders eine Abhilfe erforder- lich, und dazu wird in hervorragendem Maße die Verstaatlichung der Kriminalpolizei beitragen können. Es wird Aufgabe der Zentral- leitung in Dresden sein müssen (ein Ansatz hierzu ist bereits in der soeben erwähnten Zentralleitung der fliegenden Brigaden in Dresden vorhanden), neben einer guten kriminalistischen Ausbildung der Krimi- nalbeamten und einer zweckentsprechenden Verteilung über das ganze Land einen beschleunigten Nachrichtenaustausch herzustellen, das Fahndungswesen einheitlich auszubauen und die Früchte des Erken- nungsdienstes — es ist vor allem an das Fingerabdruckverfahren zu denken — dem ganzen Lande intensiv nutzbar zu machen. Als ein weiterer Fortschritt muß es bezeichnet werden, daß künftig der Krimi- nalbeamte nicht mehr durch die Gemeindegrenze gehindert ist, seiner 24 * — 372 — Tätigkeit nachzugehen, sondern ohne weitere aufhaltende Formalitäten die Spuren der Tat dorthin verfolgen kann, wohin sie gerade führen. AlsFolgeder Verstaatlichungder Polizei bestätigt dasGe- setz in 8 3 die Befugnis der staatlichen Polizeibehörde, „für ihren Bezirk allgemeine Polizeiverordnungen, die straßen- und verkehrs- polizeiliche Angelegenheiten betreffen, . zu erlassen“ ; es knüpft aber daran zur Schonung des Selbstverwaltungsgedankens die Verpflichtung, daß solche Verordnungen „außer bei Gefahr im Verzuge nur im Einvernehmen mit der Gemeindeverwaltung“ erlassen werden dürfen. Da aber der Erlaß einer vom staatlichen Polizeischef für notwendig befundenen Verordnung dieser Art nicht am unbegründeten Widerstand einer Gremeinde scheitern darf, sieht das Gesetz in $ 3 noch vor, daß, „falls ein Einvernehmen nicht zustande kommt, der Kreishauptmann über den Erlaß der Verordnung entscheidet“. Als weitere Folge der Verstaatlichung stellt das Gesetz im $ 6 und 7 die Verpflichtung der Gemeinde fest, „gegen angemessene Ent- schädigung®, deren Höhe im Mangel einer Einigung von einem Schieds- gericht festgesetzt wird, „auf Verlangen des Staates die für die Zwecke der Polizei verwendeten Grundstücke, Gebäude, Einrichtungen, Aus- rüstungsstücke usw. ganz oder teilweise zu Eigentum oder zum Ge- brauche dem Staate zu überlassen“, ebenso die Verpflichtung, der staatlichen Polizeibehörde „gegen Erstattung der Mehrkosten die Mitbenutzung der Einrichtungen zu gestatten, die bisher für poli- zeiliche und gemeindliche Zwecke gemeinsam benutzt worden sind und vom Staate nicht übernommen werden“, wie denn auch der Staat um- gekehrt der Gemeinde die gleiche Mitbenutzungsbefugnis „hinsichtlich derjenigen Einrichtungen gleicher Art zugesteht, welche vom Staate übernommen werden“. Bei diesen letzteren Bestimmungen ist vor allem an das Polizei-Meldeamt zu denken, welches allerwärts für gemeind- liche Zwecke in erheblichem Umfange mitbenutzt werden muß, es sei nur an die Anlegung von Wählerlisten und die Bearbeitung von Staats- angehörigkeits- und Unterstützungswohnsitzsachen, an die Anlegung von Listen der steuer-, schul- und impfpflichtigen Personen erinnert, ferner an Gefängniszellen, Fernsprecheinrichtungen und ähnliches. Ge- rade die Frage der Mitbenutzung mußte im Gesetze eine Regelung finden, denn es werden in Zukunft manchenorts staatliche und kom- munale Verwaltung unter einem Dache arbeiten müssen, und es erscheint im wohlverstandenen Interesse der beiderseitigen Finanzen erwünscht, an dem bisherigen Zustande der gemeinsamen Benutzung möglichst — 393 — nichts zu ändern. Auch hier sieht das Gesetz ($ 7) ‚für den Fall, daß über die Einzelheiten der gemeinschaftlichen Benutzung“ — wozu auch die Berechnung der Mehrkosten gehören wird — „eine Verein- barung nicht zustande kommt oder über die Auslegung der Verein- barung später Meinungsverschiedenheiten entstehen“, die gleiche schieds- gerichtliche Entscheidung vor. Das Gesetz wollte mit der Einführung eines Schiedsgerichts, dessen Zusammensetzung im Gesetz näher gere- gelt wird ($ 6 Abs. 2), eine Stelle schaffen, die mit Fachkenntnis aus- gestattet, unparteiisch und gerecht das Für und Wider abwägt und der sich beide Teile vertrauensvoll unterwerfen. Daß die Gemeinde, die mit der Entscheidung des Schiedsgerichts nicht einverstanden ist, den Rechtsweg beschreiten kann, ist selbst- verständlich, ist auch im Gesetz unter Festsetzung einer Ausschlußfrist von einem Monate ausdrücklich ausgesprochen. Das Gesetz enthält über den Weg, der bei der Herbeiführung des Lasten’iausgleichs gegangen werden soll, noch nichts; im Zeit- punkte der Einbringung der Gesetzesvorlage (Ende Januar 1921) waren die Verhältnisse noch nicht so geklärt, daß man bereits bestimmte Vorschläge hätte machen können, wie dies z. B. die im Juni eingebrachte württembergische Gesetzesvorlage über die Polizeiverstaatlichung tut. Man ist sich aber bei den Landtagsberatungen im Plenum und im Ausschusse darüber klar gewesen, daß der Staat die ihm zufallenden neuen Lasten nicht aus seinem eigenen Steueranteil an den Reichs- einkommensteuern und seinen sonstigen Einnahmen endgültig decken kann, sondern daß er einen Rückgriff auf die Gemeinden ausüben muß. Wie sich im einzelnen dieser Rückgriff vollziehen wird, unterliegt zur Zeit noch der Verhandlung zwischen den beteiligten Ressorts und den Vertretungen der Gemeinden, und es läßt sich noch nicht sagen, wie der Weg gehen wird. Geregelt wird diese Frage im Zusammenhange mit dem nächsten Staatshaushaltplane, auf dessen Einnahmeseite dann beim Polizeikapitel — so will es wenigstens ein bei der Schlußberatung des Gesetzes im Landtage angenommener Antrag — dasjenige zu er- scheinen haben wird, was die &emeinden, denen jetzt die Polizeilasten gänzlich abgenommen werden sollen, an den Staat abzuführen haben, Soweitallen sächsischen Gemeinden Polizeilasten abgenommen werden — und dies ist der Fall hinsichtlich der Kriminalpolizei, die im ganzen Lande verstaatlicht wird, — wird man wohl den Ausgleich darin finden müssen, daß der Steueranteil, den die Gemeinden von den Erträgnissen der Reichseinkommensteuer erhalten sollen, im sächsischen Vollzugs- —_— 374 — gesetz zum Landessteuergesetz entsprechend bemessen d. h. verringert wird. Das Gesetz erfüllt nicht in vollem Umfange die Wünsche der sächsischen Polizeibeamtengewerkschaft, die eine Verstaatlichung der gesamten Vollzugsbeamtenschaft Sachsens — einschließlich der Ver- waltungspolizei und in allen, auch den kleinsten Gemeinden — erstrebt, um den Gedanken der Vereinheitlichung der Polizei und der finanziellen Unabhängigkeit der Polizeibeamten von den Gemeinden verwirklicht zu sehen. Die Gewerkschaft verspricht sich u. a. davon eine gründlichere und einheitlichere Ausbildung, eine bessere Ausnützung der vorhande- nen Kräfte, weil dann im ganzen Lande, unbekümmert um örtliche Rücksichten, der rechte Mann an den rechten Ort gestellt werden könnte; sie hofft, daß dann in der Ausübung des Polizeidienstes die Unabhängigkeit des einzelnen Mannes erst richtig gesichert würde, während er sich jetzt aus Rüchsicht auf sich und seine Familie und sein weiteres Fortkommen, vor allem in kleineren Gemeinden, bei seinem Einschreiten bisweilen größere Zurückhaltung auferlegen müsse, als es im Interesse des Dienstes liege. Die Gründe, die diese Wünsche als unerfüllbar erscheinen ließen, sind bereits eingangs erwähnt worden und beruhen auf der notwendigen Rücksichtnahme auf die Selbstver- waltung der Gemeinden. Immerhin führt die bevorstehende Verstaat- lichungsaktion zu einem gemeinsamen Arbeiten der sächsischen Schutz- polizei (in der gegenwärtigen Soll-Stärke von rund 6100 Köpfen) und des größeren Teiles (etwa 2200 Köpfen) der uniformierten alten (blauen) Polizei Sachsens unter der einheitlichen Leitung der staatlichen Polizei- präsidenten und -direktoren und bringt damit den Beamten der grünen Polizei die von ihnen gewünschte Eingliederung in den interessanteren Dienst der blauen Polizei. Da der junge Beamte der grünen Polizei seine praktische Tätigkeit erst nach einer gründlichen, schulmäßigen Ausbildung aufnehmen und in Zukunft sich aus der grünen Polizei die gesamte blaue Polizei, staatliche wie kommunale, sowie auch die Landgendarmerie rekrutieren wird, wird sich mit der Zeit das Wissen und Können der Polizeibeamtenschaft im ganzen Lande heben. Bei der großen Zahl der dann dem Staate zur Besetzung offenstehen- den Stellen der blauen Polizei, der Kriminalpolizei und der Land- gendarmerie (im ganzen etwa 3700 Vollzugsbeamtenstellen bis in die Besoldungsgruppen IX hinauf) wird für den strebsamen und geschickten Polizeibeamten immer die Möglichkeit gegeben sein, im staatlichen Polizeidienste vorwärts zu kommen und irgendwo im Lande einen seinen — 375 — Fähigkeiten entsprechenden Platz zu finden. Das wird auch die Beamten- organisation als bemerkenswerten Fortschritt der Polizeiverstaatlichung anerkennen müssen. Wenn das Ziel der Regierung, wie oben ausgeführt, auch zunächst nur dahin geht, die Polizeigewalt in den Gemeinden in ihre Hand zu bekommen, in denen sie daran wegen der Schutzpolizei ein Interesse hat, so ist die Fassung des $ 2 doch so allgemein gehalten, daß sie es der Gesamtregierung ermöglicht, in Zukunft allerorts auf die Sicher- heits- und Verkehrspolizei die Hand zu legen, sobald der Landtag durch Bewilligung der entsprechenden Mittel seine Zustimmung gibt. Diese Mitwirkung des Landtages bedeutet auf der einen Seite einen starken Schutz der Selbstverwaltung, auf der anderen Seite aber auch einen wirksamen Schutz der Finanzen des Staates, denn wegen der finanziellen Auswirkungen wird der Landtag jedesmal erst eingehend prüfen, ob er das Angebot einer Gemeinde, ihre Polizeigewalt dem Staate zu übertragen, annehmen soll oder nicht. Jedenfalls aber öffnet das neue (kesetz den Weg zu einem neuen Aufbau des sächsischen Polizeiwesens und bildet deshalb einen Markstein in der Geschichte der sächsischen Polizei. Gesetz über Aenderungen im Polizeiwesen Vom 27. Juni 1921. (Sächsisches Gesetzblatt 1921, S. 199). Der Landtag hat folgendes Gesetz beschlossen: 8 1. Die Kriminalpolizei ist für das ganze Gebiet des Freistaates Sachsen Angelegenheit des Staates. Die Kriminalpolizeibehörden werden, soweit möglich, in die staatlichen Polizeibehörden eingegliedert. 82. Das Gesamtministerium kann nach Maßgabe des Staatshaushaltplanes anordnen, daß in einzelnen Gemeinden die Sicherheitspolizei einschließlich der Verkehrspolizei ganz oder teilweise auf staatliche Polizeibehörden übergeht. Im Staatshaushaltplan sind die Gemeinden, in denen der Staat die Sicherheitspolizei übernehmen will, einzeln anzugeben. 83. Diestaatliche Polizeibehörde kann für ihren Bezirk allgemeine Polizei- verordnungen, die straßen- und verkehrspolizeiliche Angelegenheiten be- treffen, außer bei Gefahr im Verzuge, nur im Einvernehmen mit der Ge- meindeverwaltung erlassen. Kommt ein Einvernehmen nicht zustande, so entscheidet der Kreishauptmann über den Erlaß der Verordnung. 8 4. Das Ministerium des Innern kann anordnen, daß die staatliche Polizeibehörde in benachbarten Gemeinden ständig Wachen unterhält oder Streifen unternimmt. — 3%6 — Gegen den Willen der Polizeibehörden für diese Gemeinden kann das Ministerium des Innern eine solche Anordnung nur treffen, wenn es dringende staatliche Interessen fordern. 85. Das Ministerium des Innern kann im Falle von Unruhen oder erheb- lichen Gefahren für die öffentliche Ordnung anordnen, daß die Vollzugs- beamten einer staatlichen Polizeibehörde vorübergehend in anderen Landes- teilen verwendet werden. Es regelt in solchen Fällen die Unterstellung der Beamten unter die zuständige Verwaltungsbehörde, 86. Die Gemeinden, deren Polizei auf den Staat übernommen wird, sind auf Verlangen des Staates verpflichtet, gegen angemessene Entschädigung die für die Zwecke der Polizei verwendeten Grundstücke, Gebäude, Einrichtungs- und Ausrüstungsstücke ganz oder teilweise zu Eigentum oder zum Gebrauch dem Staate zu überlassen. Wenn über die Höhe der Entschädigung keine Einigung zustande kommt, entscheidet ein Schiedsgericht, zu dem die Landesregierung und die Gemeindeverwaltung einen Schiedsrichter entsenden. Der Obmann der Schiedsgerichte wird, falls sich nicht die Schiedsrichter auf einen solchen einigen können, vom Präsidenten des Landgerichts ernannt, in dessen Bezirk sich die betreffenden Gegenstände befinden. Der Schiedsspruch kann im Falle der Enteignung im ordentlichen Rechtsweg durch Klage binnen einer Frist von einem Monate, von Zustellung des Schiedsspruches ab, angefochten werden. $ 7. Die Gemeinden, deren Polizei auf den Staat übernommen wird, sind verpflichtet, der staatlichen Polizeibehörde auf Verlangen die Mitbenutzung der Einrichtungen zu gestatten, die bisher für polizeiliche und gemeindliche Zwecke gemeinsam benutzt worden sind und vom Staate nicht übernommen werden. Mehrkosten, die durch die Mitbenutzung entstehen, sind zu erstatten. Das gleiche Recht steht den Gemeinden hinsichtlich derjenigen Ein- richtungen gleicher Art zu, welche vom Staate übernommen werden. Kommt eine Vereinbarung über die Einzelheiten der gemeinschaftlichen Benutzung nicht zustande oder entstehen später Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der Vereinbarung, so entscheidet ein Schiedsgericht nach Maßgabe des $ 6. 8 8. Dieses Gesetz tritt mit seiner Verkündung in Kraft, $ 1 jedoch erst an einem späteren Tag, den das Gesamtministerium bestimmt. Das Ministerium des Innern trifft bei der Ausführung des Gesetzes die erforderlichen Bestimmungen über die Zuständigkeit, den Geschäftskreis der Sicherheits- und Kriminal-Polizeibehörden, über ihr Verhältnis zuein- ander und zu den übrigen staatlichen und zu den gemeindlichen Polizei- behörden und über die Aufsichtsführung. Dresden, den 27. Juni 1921. Gesamtministerium. Lipinski, Stellvertreter des Ministerpräsidenten. — 37 — II. Literatur. D. Dr. Rudolf Stammiler, Professor an der Universität Berlin: Recht und Kirche; Betrachtungen zur Lehre von der Gemeinschaft und der Möglichkeit eines Kirchenrechts. Berlin und Leipzig 1919. Ver- einigung wissenschaftlicher Verleger Walter de Gruyter & Co. 120 S. M. 3.50. Es ist keine gewöhnliche Juristenabhandlung, die wir da vor uns haben. Ein hervorragender Rechtsphilosoph spricht zu uns. Und soweit das mit der philosophischen Tiefe vereinbar ist, tut er es im leichten Plaudertone eines Abendvortrages. Der gewählte Gegenstand aber ist ge- eignet, weite Ausblicke zu eröffnen auf Dinge, die uns gerade in dieser Zeit lebhaft beschäftigen müssen. Was ist das Recht? Es setzt voraus „das Wollen eines Menschen, betrachtet in seinen Beziehungen zum Wollen anderer“ (S. 7). Daraus er- gibt sich eine eigne Art des Wollens: „das verbindende Wollen“, das über den Einzelnen gedacht „den Gedanken des Zusammenwirkens, des wechselseitigen Helfens und gemeinsamen Arbeitens“ mit sich bringt (S. 11). Das zu erstrebende Ziel ist „ein Wollen, das von den Besonder- heiten gerade dieses begehrenden Menschen frei ist“ gemäß der Idee der „Willensreinheit“ (S. 22f.). Das so bestimmte verbindende Wollen ist das „richtige Recht“ (S. 25). „Die Hingebung an das Richtige zu wecken, zu fördern und zu stärken“ wird dann zum Berufe der Religion (S. 28), Das drängt aber zu einem „Verein mitGleichgesinnten“. „Das Verständnis der von Gott gesetzten Aufgabe, die Ueberlieferung der ererbten Lehren usw. ist ohne ein Verbinden des religiösen Fühlens und ohne die darauf gebauten Anstalten nicht möglich* (8. 72 f.) Dieses Verbinden muß „ein Verbinden im rechtlichen Sinne sein“. Recht bedeutet aber ein „unverletzbar selbstherrlich verbindendes Wollen“ (S. 69, 71) im Gegensatz zu bloßen „‚Konventionalregeln‘“, von denen man sich zweckwidriger Weise immer wieder lossagen könnte. Hier ergibt sich nun manche Anknüpfung an Kant, aber auch ein —_ 378 0 — scharfer Gegensatz zu SoHMm: man kann geradezu den Eindruck bekommen daß das Hauptanliegen der ganzen Schrift darauf gerichtet ist, dessen be- kanntes Wort von dem Widerspruch des Kirchenrechts mit dem Wesen der Kirche wieder einmal zu widerlegen (S. 58 ff.). Diese Widerlegung ist ja auch sehr einfach und macht sich ganz von selbst durch den Hinweis auf die klaren Tatsachen: Werden ja „Steuern auferlegt, Rechte und Pflichten bezüglich der äußeren Güter der Kirche zugewiesen, kirchliche Aemter mit rechtlicher Eigenart ausgebildet und das Verhältnis der Kirche zum Staate im Rechtssinn geregelt“ (S. 71, 72). Es scheint mir aber hiemit SoHMm doch nur in der üblichen Weise mißverstanden zu werden. „Das Wesen der Kirche ist geistlich“, so erläutert er seinen Satz (Kirchenrecht I S. 1): die „Ekklesia“ bedeutet eine Versammlung, in der Christus wirksam gegenwärtig seim soll; darum bekennen wir sie jetzt noch als „heilige“ Kirche (S. 15 f.). Und eben darum widersteht ihr Wesen dem Rechte, das nun einmal weltlicher Art ist und bleibt; nur für mehr äußerliche Dinge mäg es Platz greifen, als etwas „zur Wahl Gestelltes, für das geistliche Wesen der Kirche Gleichgültiges‘“ (S. 2). Im Laufe der Geschiehte freilich hat sich die Kraft der ursprüng- lichen Idee gemindert und die Schranken, die sie dem Rechte setzte, hörten auf, ihre volle Fühlbarkeit zu bewahren. Frühzeitig schon führte die altkatholische Kirche darüber hinweg durch das klug erdachte kanonische Recht, das jus divinum, dem ja begriffsmäßig auch das Heilige sich unterordnen mußte. Wenn der nach jus divinum dazu berufene Bischof in gehöriger Form die Priesterweihe erteilt, so steigt mit rechtssatzmäßiger Sicherheit der Heilige Geist auf den Ordinierten herab und erfüllt ihn mit seiner Gabe, dem priesterlichen Charisma, der facultas spiritualis. Daß solches SOHM gegen das unvergängliche Wesen der Ekklesia geht, sollte leicht zu begreifen sein. Gegen diesen juristischen Kunstgriff ist seine These in erster Linie gerichtet. Leichter noch hatte es der Protestantis- mus jener Schranke gegenüber: seine Völker hatten kein so ausgeprägtes Bedürfnis nach festen Rechtsformen und für das Heilige, das auch in seiner Ekklesia wirksam werden soll, fehlt in weitem Maße das rechte Verständnis. Selbst Luther wußte ja mit der großen Verheißung Matth. 18, 20 nicht viel anzufangen. Dieses Wunderbare verschwand dem deutschen Professor allzusehr hinter der Kraft der Lehre und Wortverkündung, die dem Lesekundigen auch ohne Versammlung zuteil werden könnte. So ist denn auch bei STAMMLER die kirchliche Gemeinschaft wesentlich nur zu dem Zwecke geschlossen, daß die Leute etwas „von Religion wissen“ und über ihr Woher und Wohin sich „auskennen“ (S. 61, 62). Für die Anstalten, mit welchen diese Bildung gefördert wird, gäbe gerade der „selbstherrlich verbindende Wille“ der Rechtsordnung allein die nötige Festigkeit und Dauer. SoHM, meint STAMMLER ($. 73), wolle nur eine — 379 — Kirche unter unzureichenden „Konventionalregeln‘. In Wahrheit würde dieser für das geistliche Wesen der Kirche auch derlei lockere Regeln nicht gelten lassen und, soweit solches nicht berührt wird, gibt er alle Rechtsordnung frei. In der Festschrift zu Sonms Doktorjubiläum 1914 hat, NIEDNER dessen Stellung zum Kirchenrecht unter ganz ähnlichen Gesichts- punkten verworfen. In der Kirche, heißt es dort, erscheint eben, wie beim Menschentum überhaupt, körperliches und geistiges (= geistliches!) Wesen verbunden, also verhält sich das Recht zur Religion nicht anders als zur Moral und kann ohne Widerspruch auf die dazu gehörigen Lebensbe- tätigungen hinüberwirken. Darauf habe ich im Theologischen Literatur- blatt Jahrg. XXXVII S. 45 ff. entgegnet, daß man SOHM auf diese Weise nicht gerecht werde. Er habe es gewagt, „das große Wunder des Christen- tums, daß Gott zu den Menschen kommt und Wohnung bei ihnen nimmt, als Grundlage zu nehmen für die Würdigung des Kirchenrechts“. Das sei das heilige, das geistliche (uicht dal geistige) Reich Gottes bei den Menschen, das als solches der Rechtsordnung nicht unterstebe. SOHM schrieb mir damals von seinem letzten Krankenlager aus einen rührenden Brief: er sei noch nie so völlig verstanden: worden. Es handelte sich bei ihm in erster Linie um ein Stück seines Glaubens; seine Rechtsanschauung war nur eine Folge davon. Man darf nicht über diese absprechen, ohne jenen zu würdigen. Vielleicht ist er im Sinne unserer Kirche doch der richtige. Das gilt STAMMLER geradeso wie NIEDNER gegenüber. Die Grundauffassung und namentlich das Zusammenwerfen von Geistigem und Geistlichem ist beiden gemeinsam. — STAMMLER hat seine Ausführungen in sehr ansprechender Weise belebt durch allerlei Fälle aus der Praxis unserer Gerichte, bei denen sich Recht und Religion berühren. Aus der S. 33 ff. gegebenen Reihe sei nur der letzte hervorgehoben. Kranke „Künstlerinnen“ waren unter den Einfluß zweier Szientistinnen gekommen, welche sie „durch das vollendete Empfin- den von Gottes Allgegenwart und Liebe“ zu heilen suchten. Die Kranken starben gleichwohl und die Szientistinnen wurden unter Bestätigung des Reichsgerichts wegen fahrlässiger Tötung zu je 6 Monaten Gefängnis ver- urteilt: sie hätten zum mindesten, „als sie angesichts der auffallenden Verschlimmerung sich über die Aussichtslosigkeit ihres Heilverfahrens klar wurden, ihren Platz am Krankenlager räumen und die Behandlung einstellen müssen“ (S. 51). Der Verfasser stimmt zu. Der Name „Szientis- mus“ verdunkelt allerdings die Sachlage. Es ist gewiß richtig, daß es sich hier um eine „Wissenschaft“ im Sinne unserer Gesetze nicht handelt. Der Verfasser ist der Meinung, daß auch richtig verstandene Religion hier nicht in Frage sei. Denn Religion bedeute die „göttlich gesetzte Aufgabe, die Welt zuerkennen und zu vervollkommnen‘“ (S 55 — ganz im Sinne der oben gekennzeichneten Auffassung). Der barmherzige Sa- mariter wird als Zeuge angerufen, weil er „äußere Mittel nicht mißachtete*, » — 30 — sondern Oel und Wein in die Wunden goß. Die Hauptsache ist die damit bekundete ‚tätige Liebe“. Sollte aber die nicht auch bei den Szienti- stinnen vorgelegen haben? Vor dem Reichsgericht wäre jedenfalls auch der gute Samariter mit seiner eigenartigen Wundbehandlung keineswegs sicher gewesen. Otto Mayer. nt Heinrich Dietz, Ergänzungsbestimmungen zur Disziplinar- strafordnung für die Reichswehr vom 31. 3. 1919 (AVBl. S. 275) mit Aenderungen gültig auch für das Heer nach VO. vom 19. 4. 1919 (AVBI. S. 356) nebst Anhang (Urlaubsordnung, Vorge- setztenverhältnis, Ergänzungsgesetze zum MStGB. und zur MStGO.) (Nachtrag zu Dietz, Disziplinarstrafordnung f. d. Heer, Erläuterungen, 2.—4. Aufl. Rastatt 1917/18, K. u. H. Greiser).. Gedruckt beim Land- wehrkorps, Graudenz, Juni 1919. 31 S. Durch die Ergänzungsbestimmungen zur Disziplinarstrafordnung ist diese in ihrer Geltung für die Reichswehr in wesentlichen Punkten abge- ändert worden. Weitverbreiteten Forderungen ist Rechnung getragen. worden. So ist jedem zu Bestrafenden vor Verhängung der Strafe Gele- genheit zur Rechtfertigung seiner Handlungsweise zu geben; die soge- nannten Vertrauensleute sind vor Festsetzung des Strafmaßes anzuhören; die Strafe darf erst nach Ablauf einer Nacht seit der Bekanntgabe der Strafe vollstreckt werden; die Anwendbarkeit des strengen Arrests ist ein- geschränkt (Höchststrafe 5 Tage); der Bestrafte hat bereits vor Strafantritt das Recht der Beschwerde; die Beschwerde hat suspensive Wirkung (nicht jedoch die Berufung gegen die Ablehnung der Beschwerde) ; Bestrafungen von Offizieren und Unteroffizieren wegen Handlungen, die gegen Mann- schaften und Unteroffiziere gerichtet waren oder in deren Gegenwart er- folgten, sowie Strafen, die auf Veranlassung von Mannschaften, Unteroffi- zieren oder Vertrauensleuten verhängt wurden, sind den Vertrauensleuten bekanntzugeben. Ferner ist die Strafe der Einstellung in eine Arbeiterab- teilung in Wegfall gekommen, der Verweis gegen Mannschaften ist einge- führt worden, als neue Strafarten Geldstrafe und Urlaubsverkürzung. Eine weitere Neuerung ergibt sich aus der VO. vom 5. 12. 18 (RGBl. S. 1422), Zu den neuen Bestimmungen gibt Dietz in übersichtlicher Darstellung klare, auch dem juristisch nicht vorgebildeten Disziplinarvorgesetzten leicht verständliche Erläuterungen, denen man auch sachlich im wesentlichen zu- stimmen darf. Beizupflichten ist insbesondere seiner Bemerkung, daß auch eine nach Strafantritt eingelegte Beschwerde — hinsichtlich der weiteren Vollstreckung — aufschiebende Wirkung habe (S. 18), ebenso der ausdeh- nenden Interpretation der Bestimmung über Bekanntgabe von Bestrafungen der Offiziere und Unteroffiziere, wonach nicht nur die Bestrafung, sondern auch die Unterlassung einer solchen in den fraglichen Fällen bekannt- — 331 — zugeben ist (S. 20). Abzulehnen ist dagegen m. E. die Auffassung, daß bei Bildung von Gesamtstrafen für Disziplinarvergehen und der hierbei er- forderlichen Umwandlung der Einzelstrafen (z. B. des gelinden in strengen Arrest) sogar die Einzelstrafe 5 Tage strengen Arrest überschreiten dürfe; es muß als ausgeschlossen angesehen werden, daß für ein Delikt, für das an sich überhaupt kein strenger Arrest angedroht ist, im Falle der Um- wandlung eine über die Höchstgrenze des strengen Arrests hinausgehende Strafe eingesetzt wird (8. 15). Recht zweifelhaft ist auch, ob nicht ent- gegen der Annahme von Dietz die Anhörung der Vertrauensleute auch bei Bestrafung von Offizieren und Militärbeamten zu erfolgen hat, wie dies dem Wortlaut der Bestimmung zweifellos entspricht; die Vertrauensleute mögen zwar in erster Linie als Vertreter der Unteroffiziere und Mannschaften ge- dacht sein, das hindert jedoch nicht, daß sie nach dem Sinn der Bestim- mung auch bei Bestrafung von Offizieren und Militärbeamten angehört werden müssen, insbesondere wenn es sich um Delikte handelt, die gegen Unteroffiziere oder Mannschaften gerichtet waren (S. 9 f) — Hinzuweisen ist noch auf die Erlasse des Kriegsministeriums vom 30. 6. und 11. 8. 19 (AVBI. S. 589 und 708). Caro. Le Secret dela Suisse par Ernest Judet. Le breviaire de la neu- tralite suisse. Deux opuscules par Pictet de Rochemont. Rascher & Co., Editeurs, Zürich 1919. Es entbehrt nicht des Reizes, daß gerade ein Franzose, freilich der objektive, seinem pays entöte auch in der Einleitung zu diesem Buche un- angenehme Wahrheiten freimütig sagende ERNEST JUDET, zwei Schriften PICTETS DE ROCHEMONT veröffentlicht, die, einmal, weil sie von dem Manne herrühren, der seine Schweizer Heimat auf dem Wiener Kongreß so erfolg- reich vertreten hat, zum anderen, weil sie wirklich das Brevier der eid- genössischen Neutralität sind, besondere Beachtung verdienen. Es sind die beiden Schriften: „de l’Europe“ und „observations d’un Suisse“. Gerichtet gegen die Drohung mit einer Neutralitätsverletzung, die General Sebastiani im Jahre 1820 offen in der französischen Deputiertenkammer ausgesprochen, erörtern sie die geschichtliche und rechtliche Stellung der Schweiz. Dabei verdient Hervorhebung, daß Pıcrter ps ROCHEMONT der äußerst strengen Auffassung ist, daß die Schweiz in ihrer Neutralität so weit gehen müsse, sich im Falle einer Neutralitätsverletzung durch den Staat A nicht nur gegen diesen, sondern auch gegen den Staat B zu wenden, der sich durch jene bedroht fühle und ihr deshalb zu Hilfe komme. Aus dem sehr be- achtlichen Vorwort JUDETs, das eine Teilnahme der Schweiz am Völker- bund für eine Preisgabe seiner Neutralität erklärt, ist auch noch die inter- essante, von J. referierend wiedergegebene Behauptung hervorzuheben, die kein amtliches Dementi erfahren hat, daß 1917 zwischen dem franzö- — 382 — sischen und dem Schweizer Generalstab Abmachungen militärischer Art für den Fall der Verletzung des eidgenössischen Gebietes durch Deutsch- land getroffen worden seien. Dr. Karl Strupp. Schlimpert, Die Neutralität Belgiens, Meißen, Schlimpert, 1919. Die vorliegende Schrift enthält eine fleißige, erschöpfende (wenn auch die Literatur nicht völlig übersehende) Zusammenstellung der zahlreichen, mit der Neutralität Belgiens zusammenhängende Fragen. Auf Kritik der verschiedenen Auffassungen oder festen Stellungnahme zu den Problemen hat der Verfasser durchgehends verzichtet. Das gilt nicht nur von der Frage der Recht- oder Unrechtmäßigkeit unseres Einmarsches, das gilt auch von der (sehr vorsichtig umgangenen) Klippe, wie die Verhandlungen 1906 und 1912 rechtlich zu bewerten seien. Dr. Karl Strupp. Wehberg, The problems of an international ceourt of Justice. Oxford, Clarendon Press, 1918. Die vorstehende Schrift ist die wortgetreue (von Prof. FEnRICK besorgte) Uebersetzung des trefflichen WEHBERGschen Buches: „Das Problem eines internationalen Staatengerichtshofs“, das ich in Bd. XXX dieser Zeitschrift S. 591 ff. besprochen habe. In einer Zeit, in der der internationale Gerichts- hof im Haag endlich Wirklichkeit zu werden scheint, beansprucht die Be- arbeitung des verdienten nunmehrigen Leiters der völkerrechtlichen Ab- teilung der Deutschen Liga für Völkerbund ganz besondere Beachtung. Dr. Karl Strupp. Dr. Hans Wehberg, Die Pariser Völkerbundakte nebstden Urkunden über die Pariser Verhandlungen, den Haager Schiedsgerichtsabkommen usw. Zweite Auf- lage der „Abkommen der Haager Friedenskonferenz®. Berlin und Leipzig. Vereinigung wissenschaftlicher Verleger 1919. Preis geh. Mk. 7.—. Die Schrift ist nicht nur wegen der guten Zusammenstellung wichtig- ster Urkunden, sondern auch wegen der Einleitung des Verfassers dringend zum Studium zu empfehlen. Daß W. das Hauptgewicht auf die Rolle der Schiedsverträge und des ständigen Schiedsgerichts in der Entwicklung des Völkerbundgedankens legt, gibt seinen Ausführungen gegenwärtig be- sondern Wert, da ja die Stellung der Vereinigten Staaten zum Pariser Völkerbundpakt und seiner Genfer Verwirklichung im wesentlichen darauf beruht, daß man dort jede über den Schiedsvertrag hinausgehende Bindung als unverträglich mit der vollen Souveränität ansieht. W.’s Gegnerschaft zur deutschen Vorkriegspolitik ist bekannt; seine Darstellung verdient aber —_— 3893 — auch durch ihre Mäßigung und durch das Beiseitelassen der „j'accuse“- Manier größte Anerkennung. Die bevorstehende Aktenveröffentlichung des Auswärtigen Amts zur Politik des Wilhelminischen Zeitalters wird auch über die Haager Konferenzen einige neue Aufschlüsse bringen, die im Gesamtergebnis zugunsten der deutschen Haltung sprechen. Es wäre. sehr zu wünschen, daß W. demnächst in einer Neuauflage die weitere Ent- wicklung der Völkerbundorganisation, besonders auf der ersten Genfer Tagung und in der panamerikanischen Politik, deren Kenner er ist, mit berücksichtigen könnte. A.M.B. ren nn ne Rheinurkunden. Sammlung zwischenstaatlicher Vereinbarungen, landesrechtlicher Ausführungsverordnungen und sonstiger wichtiger Ur- kunden über die Rheinschiffahrt seit 1803, veranstaltet von der Zentral- kommission für die Rheinschiffahrt mit Zustimmung der Regierungen von Baden, Bayern, Elsaß-Lothringen, Hessen, Niederland und Preußen. T. Teil (1803—1860) Nr. 1—-300, U. Teil (1860—1918) Nr. 301—670. s’Gravenhaage, Martinus Nijhoff, München, Dunker u. Humblot, 1918 (in zwei Sprachen: deutsch und holländisch). Es ist ein ebenso glücklicher wie dankenswerter Gedanke, daß sich die Zentralkommission für die Rheinschiffart entschlossen, in zwei (sehr gut ausgestatteten) Bänden von 672 bzw. 654 Seiten nicht nur das wichtigste Völker- und Landesrecht des Rheins, das bisher in Urkundensammlungen zerstreut und zudem recht unvollständig war, sondern auch Protokolle der Kommission selbst wie auch Urteile (insbesondere das des Oberappellations- gerichts Celle von 1860 i. S. Frankfurt a/M- contra Rheinuferstaaten) in absolut zuverlässiger Weise amtlich zum Abdruck zu bringen. Was STOURDZA in seiner Privatarbeit für die Donau geleistet, ist hier für den Rhein geschehen. Die Veröffentlichung reicht bis 1918. Seitdem hat das Rheinrecht durch den Versailler Frieden wichtige Modifikationen erfahren. Es wäre sehr zu wünschen, wenn die vorliegende, für das Studium des Rheinrechts absolut unentbehrliche Sammlung durch Ergänzungshefte in dieser Hinsicht vor dem Veralten bewahrt würde. Dr. Karl Strupp. Dr. Adolf Heilberg, Die privatrechtlichen Bestimmungen des Friedensvertrags. Systematische Darstellung für das deutsche Zivilrecht. Berlin und Leipzig 1919. Vereinigung wissen- schaftlicher Verleger. 126 S. Preis geh. M. 8.—. Eine gute Zusammenstellung, in der auf die schwierige Terminologie des Versailler Vertrags besondere Sorgfalt verwendet wird und die deshalb ihren Wert auch für künftige Untersuchungen auf Grund breiteren Materials behalten wird. Erwünscht wäre es, ‚wenn die englische, französische und —_— 34 — italienische Praxis der Auslegung des Vertrags in Deutschland rascher verarbeitet werden könnte; aber dem steht einstweilen die Notlage unserer Bibliotheken und die Schwerfälligkeit der zuständigen Stellen im Aus- wärtigen Amt hindernd entgegen. Für die Fragen der HEILBERGschen Schrift ist z. B. die Treaty of Peace Order 1919, die ihm offenbar nicht zu- gänglich war, von größter Bedeutung. — Zu der jetzt sehr brennenden Frage der Ausnahmen, die von den feindlichen Staaten gegen die Regel der allgemeinen Vertragsauflösung erklärt werden können, nimmt H. keine klare Stellung ein (S. 58, 59). A,M.B,. 385 Register. Die Zahlen, vor denen ein 1I steht, sind im 41. Band zu suchen. Abdeckereigerechtigkeit 273. Abgabenrecht 130, 138. Absetzung des Reichspräsidenten II 12. Absicht 14.' Absolute Mehrheit II 23. Abstimmung 201. Abtrennung 180. Abwesende Kriegsteilnehmer II 161. Adel Frankreichs 18. Adelslexikon 28, Adhesions 63. Adickes II 69. Adolf Friedrich II II 130. , „ . VvII10. , „VIII 1M. Aegidi, K. L. 42, Aegypten 83, 97. Aemterverfassung 5, 11. Aeußeres Staatsrecht II 191. Aktives Wahlrecht II 22. Alabamafall 41. Alleineigentum 289. Allenstein 181. Allgemeine deutsche Biographie 35. Allmende 317. Allodialeigen 12. Altenberg, Oskar 173. Altersgrenze 349, 353. Amerika 27, 256, II 337. Amerikanische Friedensverträge 71. Archiv des öffentlichen Rechts. XUI, 3. Amtleute 8. Amtsenthebung 355. „ gericht II 69. „ periode II 10, II 17, II 44. „ verpflichtung 351. Anerkennungstheorie II 191. Angehörige II 47, Anklage 13. Annexe 61, Anschütz, Gerhard 118 f., 1113, II 168, II 225, II 341, Il 353. Ansicht 14. Apotheker 150. Appell an das Volk II 40. Appendices 37. Aprise 13. Arabien 82. Archiv des öffentlichen Reehts 45. Archives diplomatiques 39. Arndt 162, II 242. Arzt 135. Attorney-General 96. Aubert 12. Auflassung 299. Auflösung eines Landes 210. August, Prinz v. Württemberg II 133. Auseinandersetzung 209. Ausgleich 320. Außerdienststellung 310. Außerordentliche Gerichte II 76. 25 Austrägalverfahren 56. Austräge 10. Authentische Interpretation 110, Automatenverkauf 334. Avignon 80. Bailley, H. 24. Baillis 11. Balfour, A. J. 11 97. Banderole 149. Bartsch II 364. Bastgen II 249. Bathie II 262. Bauer II 26, Baufluchtengesetz v. 1875 II 159. Baumgarten, Arthur 378. Bautzen 202. Bayern 88, 174 f., II 287, II 309. Bayr. Staatsgrundgesetze II 33. „ Verfassung v. 14. 8. 19 II 33, II 245. Bayreuth 19. Beaumanoir 17. Beer 75. Behördenorganisation II 357. Bekenntnisschule 100. ur freie Schule 100. v. Below 2, Bergbohm I 191. Bergeigentum 273. Bergschmidt 144. Bernstorff, Graf II 235. Berlin 50. Berliner Hegemonie 88. Bernatzik 113. ‘ Berufsgericht 70. richter II 72, II 81. stände, — ständige Vertretung II 325 f. Berufungsinstanz 10. Beschlußausschüsse 221. Beschwerde II 68. 386 — Besitzeinweisung II 160. Besitzer 285. Besoldungssperrgesetz 105. Besondere Gerichte II 69. Besteuerungsrecht 140. Betriebsräte II 271. Bevollmächtigte Ausschüsse II 349, Bewegliche Sache 327. Beweiswürdigung, richterliche 14. Bilanz 18. Billigkeit 8. Binder 75. Binding, Karl II 59 £., 1I 105, IL 297, II 309 f. Bismarck II 260, II 331 £. Bittner, L. 53 £. Blinder Hausschatz II 144. Blüher II 317. v. Blume II 259 f. Blutrache 78, Boethke 144. Böhlau II 149. Bonar Law II 91. Bordellhypothek 135, 152. » miete 135, 152 „ wirt 152. Borden, Sir Robert 95, II 91. Bornhak, Konrad 190, 350, II 236 ff. Bourbonischer Familienpakt 25. Brasilien 47, 69. Braunschweig 47. Brester Friede von 1918 83. Britannische Frage II 87. Brockdorff Rantzau, Graf II 8. Brodnitz, Georg 254. Brüsseler Bureau für Zolltarife 52. „ Kollektivvertrag 68. Bryan 71. Bulgarien 64. Bundesstaat 1, 128, 178, II 196, II 240. Bürgerliches Eigentum 283. „ Recht 347. Bürgerliches Sachenrecht 257. Burckhard 70, 104, II 79. Burnham, Lord 9. Buße 15. Buxton Lord 9%. Cabotage 61. Calvo II 250. Capelle, Leon 52. Caro II 232, II 249. Cas privilegies 17. Cas royaux 15, 17. Cave, Lord 96. Chamberlain II 97. au Chätelet 14. Chemnitz 202, II 367, Childerich III II 138. Churchill II 93. Civitas, maxima Il 195. Clauses compomissoires 6l. Glichthove II 253. Codex iuris gentium 29. Cohn Il 170. Contradictio in adiecto II 325. Conventions II 233. Coulin 14. Coutume de Beauvoisis 17. Coutumes 20. Crerar II 92. Cuba 60. Curzon, Viscount II 103. Cypern 83. Cyrenaika 83. Dänemark 69, Davidson, Sir W. II 97, II 103. Dawburn 98. Delbrück 98, II 24. Delits politiques 61. Demokraten II 8, II 45. Demokratische Fraktion 172. „ Staatsform 88. 337° — Demokratisierung der Verwaltung II 356. Dernburg 142, II 275. Descartes 260. Deutscher Bund 88. n Staat im Mittelalter 2. Deutsches Recht 11 4. „ Reich 50, 72, 87. Deutschland 1, 64, 94. Deutschnationale 87, II 45. Deutschösterreich 94. Dezentralisation 19. Dezentralisierter Einheitsstaat II 197. Diäten 47. Diarıio official de Brazil 60. Dieb 150. Dienstaufsicht II 55. Dienstbarkeiten 331. Diensteid 9. Dienststunde 13. Dienstunfähigkeit 351. Ding 260. Dingliche Lasten 317. „ Rechte 318. Dinglichkeit 341. Diplomaten 28. Direkte Steuern 149. Dirne 131 £. Discours preliminaire 26. Duell 78. Duguit 116, II 265, II 340. v. Dungern 6. Ebbecke 98. Ebert II 5£. Echter Parlamentarismus II 2, Echte subjektive Rechte 369. Ehescheidung 47. „ schließung 47. Eickhoff II 226. Eid 14. Eigenjagd 290, Eigentümer 285. — 388 Eigentum 283, 315. „ inhalt 286. n verlust 296. Eigenverwaltung 11. Einmalige Leistungen 335. Eintragung 299. Einziehung 334. Einzigkeit II 19. Eisenbahnverträge 54. Elsaß-Lothringen 128. Emanation II 184. Emser Depesche II 234. England 50 £., II 1, II 36, II 265, IL 300. Englische Reichsverfassung 93. Englisch-Westafrika 97. Enquöte II 273. n d’office 13. n loial 13. Entente 73, 80, II 366. Entfernung aus dem Amte 243. Entlassung aus dem Dienst 243. Entstehung der Lasten 334. „ der Verfassung II 34 f. Erbbegräbnisse 831. Erdkugel 264. Erfindung 272. Erhitzung 298. Erstinstanzliche Zuständigkeit 10. Erzberger II 249. Examen 71. Expansion 19. Expatriation 69. Fachgerichte II 63. Fähigkeit zum Richteramt II 82. Fahrende Gesellen 17. Farmers Party 96. Fata Morgana 92. Fauchille, Paul 53. Fehr 16. Feldherrnstab 21. Feudalität 4 ff. Fick II 362. Ficker 6. Figge, G. F. 24. Finanzrat 91. Fleischmann 30, 35, 46, 62, 258. Flurbereinigung 188. Foerster, S. II 89. Forderungsentstehung 322. „ übertragung 322. Formalismus 14. Franklin 3, 9. Frankreich 1ff., 3, 25, 50, 79, II1, II 265, II 337. Französisches Königtum 4. Fremdherrschaft 20. Frensdorff, Fr. 35. Freund, Unterstaatssekretär 174. Friedrichs 283. Friters, Alfred 11 334. Früchte 303, Fuchs, Eugen 258, 277, 301, 384, 342. Fuisting 132. Fußvolk 5. Gegenzeichnung 11 13 £. Geheimnis 272. Gelehrtengerichte II 60. (Gemeindeaufsichtsbehörde 312. Gemeingebrauch 309, 317, 328 f. Gemeinverbrauch 334. Gemischte Gerichte II 60. Gentilis Alberikus II 253. ‚| Gericht II 54. Gerichtsbarkeit II 56. » besetzung II 57. » organisation II 54. » Pflicht II 67. „ stand II 78, » zwang II 78. Gesamteigentum 278, 290. n gemeinde 380. Gesetztheit II 178. Gesetzgebung II 272, Il 303, II 344. Geschichtskalender, deutscher II 236, Geschworenenbank II 59. Gesetzesinitiative II 305. Gesetzesmacherei II 346. Gewaltenteilung II 3, II 51. » trennung II 286. Gewerbegerichte II 63. Gierke II 348. Gleichgewichtszustand 1I 11. Grabowsky, Adolf II 125. Graßmann II 246. Grimmelshausen II 253. Grotius, Hugo II 253. Grüne Polizei II 366. Grundfesten des Staates 5. Grundschule 99. Grundstücksübertragung 143. Guilhiermoz 14. Haager Friedenskonferenz 58, 66. „ Konventionen 67. „ Schiedshof 53. n Staatenverband 60. Haiti 47. Hamburg 103. Hardt 19. Hartung 9. Hashagen 17. Hatschek 222 f., 258 £. Haushaltungsplan 91, 218, 227. Hausmann II 15. Hausvermögen 533. Heerbann 5. Hegel 137. Hebler 151. Heinfall 7. Heine 184, II 64. Heinitz 141, II 226. Herb 98. Herrenhaus 89, Herrenlose Pflanzen 302. „ Sachen 301, 325. Herrenstand im Mittelalter 6. 3839 ° — Herrmann 75. Herrnritt II 258. Hertzog, General 97. Heymann, Ernst 258, II 233. Hildesheim 79. Hilty 70. Hochschullehrer 349, 373. Hofgericht 11 f. Hofmann 358. Holländische Kolonien 85. Holtzmann 11f. | v. Holzendorff 35. Hopf, Julius 41. Hübner 2. Hugelmann 16. Hughes 95, II 94. Hwraith, Sir M. Mc. 97. Jakob II II 138. Jahrbücher 58. Japan II 268. Ideale im Recht 129. Jebb, Richard II 87. Jellinek 74, 126, 285, 368, II 241, II 263, II 335, II 354. Jhering, Rudolf Il 348. Ihnen, Garrelt II 151. Immaterialrechte 31%. Imperatives Mandat II 287, II 299. Imperialistische Kaiserpolitik 6. Inbegriff 276. Indische Verfassung II 102. Initiative 196, IT 38. Institut de Droit international 50. „ Nobel Norvegien II 251. Intellekt II 232, Interregnum 6. Interesse 272, Interessen des Volkes. Investigation 71. Johann ohne Land 11. Jotzow 133. Irland 94. Irrtum und Rechtsschmerz II 232. Isolierte Rechtserscheinungen II 172. Italien 50, 68, 83. Jura quaesita. 359. Jurisdiktionsvorträge 64. Jurisprudence internationale 54 f. Juristengerichte II 60 f, „ mangel II 67. Justiz 11 57. Kabinett II 360. » bildung II 12, II 30. » regierung 228, 237, 11 270, II 320. » wechsel II 30. Kahn, Bernhard Arnold II 233. Kaisenberg 103, II 216. Kaltenborn II 194. v. Kampfz II 148. Kanada 9. Kant 85 f. 288. Kantor II 207. Kapitalrente 136. Karl der Große 5. „ von Mecklenburg Il 148, „ Kaiser von Oesterreich II 134. „ Michael II 134. „ von Braunschweig II 134. Karolinger 11. Karolingische Monarchie 4. Katzenstein II 16. Kaufmannsgerichte 11 63. Kelsen, Hans II 171, II 282, II 299. Kern- und Zeitfragen II 334. Keutgen 2, 6. Keyserling, Graf II 278. Kirchenbeamte II 202. » diener II 203. »„ dienst II 202. » gemeindeordnung II 208. Kirchliche Gerichtsbarkeit II 72. Kisch, W. II 56. 390 Klassengerichte II 63. Klauhold, A. 42. Klüber 79. Koalitionsregierung II 8, II 30. Kollegialsystem II 9. Kolonialgerichte II 67. Kompetenzhoheit II 175. „ kompetenz 183. Königsbote 5. » gericht 8 £. „ haus und Stämme 7. Kontinuität II 194. Konventionen 29. Konventionen von Quatemala 71. Kosciusko 75. Kristiania 71, Kritik II 10. Krückmann 258. Kurhessen 39. Labrador 97. Laband 56, 114f,, 168£., II 168, II 226. Lachenal 52. Laiengerichte II 60f. Laienzuziehung JI 67. Lake Superior 95. Landgendarmerie II 366. Länder 178. Landgericht II 70. Landleihe 5. Landwehr 5. Landsberg, E. 24 f., 32. Landtag 90f., II 40. Lassar 98, 259, 311, 382. Lasson II 190. Lasten 317, 329. Lauge, Chr. 71. Legist 14. Lehensfürsten 11, 15. » herr 1l. » hierarchie 12. „ recht 6, . Lehensstaat 9. „ verband 5. „ wesen 4f. Lehngraf 15. Leihezwang 7. Leipzig 202 f., II 367. Leopold I II 130. Lexis, W. 24. Lincoln, Abraham II 290. Link of Empire 96. Lion 144. Lipinsky II 376. Lippe-Detmold 56. v. Liszt 83, II 191. Litauen 81. Literatur 228. Löwe 53. Logische Kategorie 2. Longobarden II 249. Loomann 258. Lüneviller Friede 55. Lurje 132. Lusensky II 282f., II 338. Machtbefugnis II 24. Machtverschiebung 186. Malpeque-Austern 9. Malta 80. Mangis 12. Mannfall 7. Maple-Syrup 9%. "Marcks, Erich II 234. v. Martens 22£., 31£. v. Martitz, F. 22 ff., 82. Marx, Wilhelm II 79. Materielle Wahrheitserforschung 14. Mayer, Otto 119, 243 f., 286, 324, 382. Mecklenburg 179, 210. Mehrheit 232, II 29. Mendelssohn Bartholdy 93, II 87. Menzel II 267, II 348. Merk 39. Merkel, Adolf II 171. 391 Merkl II 356. Meßnerdienst II 207. Meurer 83, IT 206. Mexiko 67. Meyer-Anschütz II 150. » Georg 118£., 303. Minderheit 232, TI 29. Mineralbaurecht 272, Minister II 25f£. „ anklage 90, II 274. » präsident 90. » verantwortlichkeit II 273. Miteigentum 289, 342: Mitteis, Heinrich 1, 17. Mitteleuropäische Handelsverträge 54. Mönchskutte 17. Mönckeberg 103. v. Mohl, Robert Il 276. Monako 47. Monarchie II 265, II 286, II 344. Moralsystem II 191. Moreau, Felix II 276. Moresnet 55. Münchner Hegemonie 88. Muoldiman, A. P. II 103. Nacherbe 342, Nationale Bewegung in Deutschland 378. Nationalversammlung in Weimar II5, 11 336. Naturalisation 69. Natur des Staates 2. Nauru 9. Nawiasky II 170, II 237, II 291, 11 307, II 336 f. Negatorische Eigentumsklage 306. Neubildung der Regierung II 40. Neuer Staat II 296. Neufundland 97. ‘ Neugliederung Deutschlands 182, 215. Neuwiem, Erhard 379. Nicaragua 64, Niederlande 55, 69, II 68. Niedersachsen 199. Nigeria 97. Nivellierende Tendenz 4. Nordamerika 89, Il 287. Normandie 11. Normativbestimmungen II 34. Normentheorie II 180. Northeliffes, Lord 9. Notverfassung II 5. Notverordnungsrecht 90, 157, 171. Nouveau Recueil 23, 33, 38. Nouvelle Serie 23, 36. November 1918 II 5. Nulle terre saus seigneur 12. Nys I 250. Oberhaus 92, II 259. Oberhessen 202. Oberhof 11, 18. Oberlandesgericht II 70. Oberschlesien 211. Oberste Gewalt II 357. Oberstein-Birkenfeld 208. Oberstes Landesgericht II 70. Obertribunal 132. Oberverwaltungsgericht 132, 137. Objektivität des Völkerrechts II 193. Obstruktion II 299. Oetker II 234. Oeffentlich dingliche Rechte 321. Oeffentliche Aufsicht 327. Oefientlichrechtlich 330 f. Oeffentliche Lasten 338. Oeffentlicher Strom 306. Oeffentliches Eigentum 307. Offizierrichter Il 76. Ofner II 347. Ohnmacht, politische 19. Okkupationsmanifeste 74. Oblivart II 250. Oligarchie II 29. Omnipotente Staatsgewalt 169. 32 — Ontario 96. Oppenheim 74, 83, II 250. Oppenhoff 133. Ordentliche Gerichte II 69. Ordonnance contre les duels 14. n sur la procedure 14. Organismus 278. Organistendienst II 207. Ormsby-Gore II 92, Ostfriesland 79. Ottawa 95. Pacte de la Societe des Nations 71. Pairs de France 6. Panama 47 „ kanal 64. n zölle 64. Panuamerikanische Konferenzen 67. Parlament 1I 323. ' Parlamentarisches System 114, 11 32 II 257. Parlement de Parıs 11f, Parteien II 30£. Parteiregierung II 291, II 301, 237. Parteistellung II 54. Pazifismus II 197. Perels, Leopold II 125. Perrot 15. Persönliche Lasten 318. Persönlichkeitslehre 113. Personenrecht 113. Pfandrecht 323. Pfülf 11 217. Philipp August 12. Pillet, A. 24. Piloty, Robert 87, II 138£., II 207, II 245, II 262, II 275£., II 325. Pippin II 138. Plan 1I 158. Plenum 224. Poetsch 110, 156, 225, II 242. Politis 56. Polizeiamt 11 364. Polizeigewalt 310. „ imeldeamt II 372. „ recht II 86. „ verordnung II 372. „ wesen II 372. Popitz, Johannes 129. Positivität des Rechts II 177. Praxis des Staatsrechts 349, 87. Pretoria 97. Preußisches Wegerecht 382. Prisenhof, internationaler 66. Privy Council 96. Prodromus 57. Proudhon 74 £. Provinz 202. Provinzenvertretung 91. Publication des Traites entre Etats 52. Qualifikation der Minister II 36£. Quatemala 71. Quebec 96. Rätehaus 89. Räteutopie 88. Rapports 71. Rapsardi-Mirabelli, Andrea 83. Rat des Königs 13. Rechtsentwicklung 6. Rechtspflege in Deutschland und Frankreich 1. Rechtspflegeordnung 17. Rechtsunsicherheit 3. Rechtszug 14. Reichsaufsicht 10. » fürstenstand 5f. » gericht 9, II 70. „ hofgericht 3, 9. „ hofrichter 9. „ kammergericht 9f. »„ klerus 5. „ reformen 9. „ ’stände 10. „ unmittelbare 10. Archiv des öffentlichen Rechts, XULI. 3. 393 — Reisige 15. Reiterdienst 5. Religionsparteien 10. Republikanische Staatsform 88. Rio 67. Rıß, F. TI 80, Römischer Kulturboden 4. Roi d’Ivetöt 12. Rom 11, 62. Rosenstock 7. Roth 39. Rousseau, A. 53. Rousset 26. Rußland 47, 74, 94. Sachsen 76, 82. Sänger 194. Saisina clericatus 18. Sanitätsübereinkunft, Pariser 63. Sarazene D. Savigny-Stiftung 2. Schattenkönigtum 11. Schätzel, Walter 73. Schaumburg-Lippe 56. Schelcher, H. 258. Schiedsvereinbarung 10. Schiffahrtskanalverträge 54. Schleswig-Holsteinsche Frage 38. Schmidt, Richard 13. Sehwabenspiegel 17. Schweizerischer Bundesrat 52. Schwer, Karl 40. Schwertertheorie 16, Schwurgericht 8. Secrets of Crewe House 93. Seerechtsdeklaration, Pariser 61, Serbien 47. Sierra Leone 97. Sigismund 18. Sippe 13. Sitzungstag 13. Smend 10. Societe de legislation comparee 47, Societe des Nations 57. Spanien 25. Spiegler 17. Staatanwalt 13. Staatsauffassung 16. Staatsentwicklung in Deutschland und Frankreich 1. Staatsgerichtshof 90. ° Staatspräsident 89. Staatsrat 87 f. 91. Staatsrecht und Naturrecht 36. Staatsverträge 25. Ständige Gerichte 10. Ständige Schiedsverträge 69. Stammeseigentümlichkeiten 4. Staufer 5. Staufische Kaiserwahlen 16. Stoerk, Felix 40 f. Strieder 36. Strupp, H. 46, 62, 77, 83. Stuart, Sir C. 98, 95. Südafrika 96. Südafrikanische Union 94. Summarisches Inventar 18. Supplement 23f. Table generale 37, 42. Tacitus II 360. Tagesströmung 21. Tanon 15. Tardesillas 26, 32. Tardıf 13f£. Tarifabreden 258. Tatsachendarstellung 4. Territorialheer 5. Territorialmacht 7. Thomer, Richard 242, II 267 f. Thüringen 186. v. Thur 259f., 346. Tilsiter Frieden 75. Times 219. Todesstrafe 17. Tonsur 17. 34. — Tornister 21. Toronto 96, von Treitschke, H. II 286, II 295, II 394. Triepel, Charlotte 49. Triepe), H. 10, 22f., 49 f.. 70. 1 137 £. Tripolis 83. Tübingen 50. Unabhängige 87, 159, II 6, II 16. Unmoralische Klugheitslehre 85. Untergang 73. Unterschriftensammlung 197. Untersuchungskommission 70 f. Unzulänglichkeit der Reichsjustiz 10. Urkundenbuch 26. Urteilerbank 9. Urteilfinder 14. Urteilsfindung II 59. Vassalität 5. Venezuela 47. v. Verduynen, Michiels 53. Vereinigter Landtag der Provinzial- stände 9. Vereinigte Staaten von Amerika 67, II 337. Verfassung Bayerns II 245. Verfassung des Deutschen Reiches II 236. Verfassungsgeschichte, deutsche 7 f, Verfassungsgeschichte, französische I11£. Verfassungsmäßigkeit der vereinfach- ten Gesetzgebung II 349. Versagen der staatlichen Ordnung 3. Versailler Vertrag 57, 71, 76. Verselbständigung des Gerichts 9. Verstaatlichung des sozialen Lebens II 318. Vertragssammlungen 23 f. Vertretung der Berufsstände II 329. Vertretung der Länder II 327. Verwaltungsrat des Schiedshof im Haag 70. Veto 92, II 304. Viollet 13f. Völkerbund 72. Völkerrecht II 171.. Völkerrechtsquellen 46. “ politik 71. i wissenschaft 22. Volk 90. Volksabstimmung II 336. „ begehren 91, 194, II 289. » empfinden II 336. „ entscheid 91. haus 89. hochschule II 234. „ kammer II 326. initiative II 291. „ schullehrergesetz II 216. schulwesen 99. staat II 296. .„ verfahren 14. wille II 290. wirtschaftsrat II 331. Vollziehende Gewalt II 353. Volume supplementaire 35. Vorparlament 39. Voyageurs de commerce 6]. r Wägsten und Besten II 362. Wagener, H. 36. Warenumsatzsteuer 149. Warschauer 247. Washington 67, 95. Wasserrecht 314. Wechselstrenge 7. Wechselwirkung 1f. Wehberg 78. Weibliche Beamte II 217£. Weiher, Th. 22. \Veimar 19. 395 | Weißbuch, Deutsches 66. | Weißrußland 81. een Lehen 11. Weltbau der Wissenschaft 28. | . frieden 72, krieg 19, II 155. ı „ postverein 62. | . rechtssystem II 195. ' „staat II 195. | universität 29. | Wenk, F. A. 251. Werden und Leben der | 309. | Werminghoff 6. | Wertmaximum II 179. | Werturteil 4. : Westfalen 26. | Westlake 795. | Wiedergutmachung 73. | Wien 44, 85. ı Wiener Kongreß 76 f. ı Wille der Wählerschaft II 294. ' Willkürherrschaft II 356. ı Wilson 71£. Wittenberg 19. Woelker II 289, Wohnort II 229. Wohnung II 229. Wolft, Christian II 194. Wolzendorff 36. Wormser Konkordat 5. Württemberg 88, II 38f., II 287£. Staaten Zeitgräber 331. Zentralgewalt 4, 16, II 357. Zentralisation 19. Zentrum II 8, II 45. Zenker, S. V. II 2:9, II 292 £. Zerfall der Reichseinheit 6. Zersetzungsprozeß 9. Zivilprozeßgesetzgebung 3. Zollgesetze 47. Zolltarıf von 1890 50. — 396 — Zorn 258, II 191. Zwangsverwaltung 282. Zubehörrecht 271 ff. Zweikammersystem II 323. Zucker 13. Zweikampf 14. Zukunftsaufgaben 21. Zwergstaaten 200. Zwangsversteigerung 282.