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Für ein Gesetz muß zunächst ein Entwurf vorhanden sein.
Wer diesen verfaßt, ist rechtlich gleichgültig. Die Regel wird es
sein, daß Gesetzentwürfe in den Behörden ausgearbeitet werden,
denen die Erfahrungen der Verwaltung zur Verfügung stehen, für
das Reich also in den obersten Reichsämtern.
Der staatsrechtlich in Betracht kommende Gang der Gesetz-
gebung beginnt erst mit der Einbringung des Entwurfes in den
gesetzgebenden Körperschaften, mit der Initiative. Wer hat nun
die Initiative? Die Reichsverfassung weiß nur von den ursprüng-
lich einzigen bundesstaatlichen Organen, Bundesrat und Reichstag.
Die Initiative hat der Bundesrat und in ihm jedes Bundesglied
(RV. Art. 7 Abs. 2) und der Reichstag, und in ihm jeder Ab-
geordnete mit der geschäftsordnungsmäßigen Unterstützung (RV.
Art. 23). Daß der Bundesrat das Recht der Initiative unbe-
schränkt, der Reichstag nur innerhalb der Kompetenz des Reiches
hat, macht keinen Unterschied, da auch die Erweiterung der Zu-
ständigkeit zur Kompetenz des Reiches gehört. Daneben hat sich
aber gewohnheitsrechtlich eine Initiative des Kaisers durch seine
Regierung entwickelt, welche statistisch die Fälle der Initiative des
Bundesrates und des Reichstages bei weitem überragt. Das hängt
damit zusammen, daß die meisten Gesetzentwürfe in den obersten
Reichsämtern ausgearbeitet und dann natürlich im Namen ihres ver-
fassungsmäßigen Hauptes, des Kaisers, eingebracht werden. Die Fälle
würden noch zahlreicher sein, wenn es ein Reichskriegsamt gäbe,
während jetzt die Militärgesetze, im preußischen Kriegsministerium
ausgearbeitet, als preußische Anträge im Bundesrate erscheinen.
Abgesehen von den seltenen Fällen, in denen eine Vorlage aus
einem Initiativantrage des Reichstags hervorgeht, muß immer der
Bundesrat zuerst mit dem Entwurfe befaßt werden. Es ergibt
sich das aus Art. 7 Nr. 1 RV., wonach der Bundesrat beschließt
über die dem Reichstage zu machenden Vorlagen.
Nunmehr haben die beiden gesetzgebenden Körperschaften
nacheinander in den geschäftsordnungsmäßigen Formen über die
Vorlage zu beraten und zu beschließen. Dabei werden die Vor-
lagen nach Maßgabe der Beschlüsse des Bundesrates im Namen
des Kaisers an den Reichstag gebracht (RV. Art. 16). Im Reichs-
