Zweiter Abschnitt. 
Grundzüge der Verwaltungsrechtsordnung. 
86. 
Die Herrschaft des Gesetzes. 
Den Willen, der namens des Staates von der dazu verordneten 
Stelle geäußert wird, nennen wir den Staatswillen. Er ist 
ausgestattet mit der öffentlichen Gewalt, vermöge deren er den 
Untertanen gegenüber als der rechtlich stärkere wirkt, sie über- 
wiegt und bestimmt (vgl. oben S. 15). Diese Wirkungskraft 
des Staatswillens ist nicht überall gleichartig und gleichwertig, 
sondern den verschiedenen Ausgangspunkten verschieden 
zugemessen. Jede Behördenart hat ihre besondere Ausstattung, 
und die Kraft des Staatswillens wächst auf der höheren Behörden- 
stufe. Darauf beruht die innere Ordnung der Staatsverwaltung !. 
Die oberste Art von Staatswillen ist die, so da unter dem 
Namen Gesetz ausgesprochen wird vom Staatsoberhaupt unter 
Zustimmung der Volksvertretung. Den Namen hat diese staatliche 
Willensäußerung erhalten von ihrer Bestimmung, Gesetze im Sinne 
des älteren Staatsrechts zu liefern, also die Untertanen verbindende 
Rechtssätze (vgl. oben $ 4, II. Die Eigenschaft eines ver- 
fassungsmäßigen Gesetzes ist aber nicht davon bedingt, daß sein 
Inhalt sich auch wirklich als ein Rechtssatz erweise. Es können 
ı Im Gegensatz dazu Jellinek, Ges. und Verord. S. 249: Jede „Willens- 
äußerung eines Staatsorgans“ ist gleich stark; der Staatswille „hat keine Grade 
der Intensität“; „man kann nur entweder wollen oder nicht wollen“. Das ent- 
spricht den psychologischen Formeln, welche die Organtheorie zum besseren 
Verständnis der Gemeinwesen sich zurecht gemacht hat, aber nicht der Wirk- 
lichkeit unserer Einrichtungen. Smend, Preuß. Verf.Urk. im Vergl. m. d. 
belgischen S. 38 Note 1, will auf Grund von Jellineks Bemerkung ins- 
besondere auch nicht mehr zugeben, daß man von einer besonderen Fähigkeit 
des Gesetzes spreche, Rechtssätze zu machen. 
Binding, Handbuch. VI. 1: Otto Mayer, Verwaltungsr. I. 2. Aut. W)