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weil  sie  dessen  zu  der  ihr  obliegenden  freien  Entschliessung
ständig  bedarf  und  auf  die  Erzeugnisse  der  langsam  arbeitenden
Gesetzgebungsmaschinerie  nicht  warten  kann,  zur  Aufrechterhaltung
  des  staatlichen  Lebens  einseitig  Normen  allgemein
bindender  Natur  aufzustellen,  nicht  minder  bedarf  die  Verwaltung
zur  Durchführung  ihrer  Aufgaben  dieser  Möglichkeit.  Diese
gesamten,  von  Regierung  und  Verwaltung  einseitig  aufgestellten
Rechtsnormen  führen  im  Gegensatz  zum  Gesetz  im  konstitutionellen
Staat  den  Namen  Verordnung.  Unter  Berücksichtigung  der
Thatsache,  dass  eine  dritte  Formulierung  staatlichen  Willens  das
Urteil  ist,  wird  in  der  Litteratur  die  Verordnung  dahin
definiert,  dass  sie  sei  diejenige  staatliche  Willenserklärung,
  welche  nicht  Gesetz  und  Urteil  ist  (Jellinek);
Gesetz  ist  dann  die  vom  Inhaber  der  Staatsgewalt  unter  verfassungsmässiger
  Mitwirkung  der  Volksvertretung  aufgestellte
Rechtsnorm.

Demnach  ist  im  konstitutionellen  Staat  der  Gegensatz  von
Gesetz  und  Verordnung  ein  formeller.  Damit  kann  aber  das
Staatsrecht  nicht  ausreichen,  es  verlangt,  dass  diese  beiden  Normerscheinungen
  in  ein  festbestimmtes  Verhältnis  zu  einander  ge-Setzt
  werden.

Wenn  nun  auch  Gesetz  und  Verordnung  beide  gleichmässig
in  ihrer  rechtlichen  Möglichkeit  durch  das  Staatsrecht  gebunden
sind,  so  ergiebt  die  natürliche  Superiorität  des  (resetzes  von
selbst,  dass  wohl  eine  Verordnung  durch  Gesetz,  nicht  aber
dieses  durch  jene  beseitigt  werden  kann.  Daraus  ist  dann  der
allgemeine  Grundsatz  abgeleitet,  dass  eine  Verordnung  nicht
contra  legem  sein  dürfe.  Weiter  wird  man  aber,  so  bedauerlich
  dies  auch  praktisch  ist,  die  Begriffe  Gesetz  und  Verordnung
allgemeingültig  materiell  nicht  abgrenzen  können.  Die  verschiedene
  Bewertung  der  Gegenstände,  die  wechselnden  Aufgaben
  des  Staates,  die  Notwendigkeit  einer  freien  Regierungsthätigkeit,
  sie  alle  verbieten  eine  ein  für  allemal  geltende  Fixierung,
welche  Materien  durch  Gesetz,  welche  durch  Verordnung  geregelt
  werden  sollen.  Das  wird  vielmehr  für  alle  Zeiten  Aufgabe
  des  einzelnen  positiven  Staatsrechtes  sein.  Nur  das  sei  an
dieser  Stelle  noch  hervorgehoben,  dass  ein  Staat,  der  nur  mit
Gesetz  auskommen  will,  undenkbar  ist.  Mit  Rücksicht  auf  die,
wie  schon  betont,  mit  der  Inhaberschaft  der  Staatsgewalt  verbundene
  freie  Entschliessung  muss  dem  Inhaber  die  rechtliche