184 8 64. Der Begriff der Verwaltung.
waltungsapparates selbst, die Organisation des Behördensystems. Von
der Verwaltungstätigkeit ist die Schaffung dieses Apparates begrifflich
leicht zu unterscheiden. Die Errichtung von Verwaltungsbehörden
ist noch nicht die Verwaltungstätigkeit selbst, sondern nur Vorberei-
tung und Ermöglichung derselben; es ist die Ausstattung des Staates
mit Organen, mittelst deren der Staat eine Tätigkeit entfalten kann.
Da jede juristische Person ein Gebilde des Rechts ist, so ist auch die
Organisation derselben durch die Rechtsordnung bestimmt und ge-
regelt und die Bildung und Wirksamkeit ihrer Organe beruht auf
Rechtssätzen. So wie man auf dem ganzen Gebiet des Privatrechts
keinerlei Art von juristischer Person sich vorstellen kann, deren Grund-
formen und Organe nicht durch Rechtssätze vorgezeichnet oder durch
Statut normiert sind, so gibt es auch auf dem Gebiet des öffentlichen
Rechts keine juristische Person ohne Organe, die von Rechts wegen be-
stehen. Vor allem gilt dies von dem Staate, dessen Verfassung das
wichtigste Stück seiner eigenen Rechtsordnung ist. Es gibt daher auch
keinen Staat, dessen Verfassungsrecht nicht darüber Regeln enthielte,
welche Organe die verwaltende Tätigkeit auszuüben haben, und dessen
Gesetzgebung nicht Bestimmungen über die Behördenorganisation träfe.
Andererseits aber kann die einmal organisierte und handlungsfähig
gewordene juristische Person durch ihre eigene Tätigkeit ihre Organi-
sation weiter ausbilden, vervollständigen und spezialisieren. Ob nun
die Einrichtung der Behörden und die Abgrenzung ihres Geschäfts-
kreises ein Akt der Gesetzgebung oder ein Akt der Verwaltung ist, be-
stimmt sich ebenfalls nach dem entwickelten Grundprinzip. Es kommt
darauf an, ob die Maßregel nur innerhalb des Verwaltungsappa-
rates wirksam sein soll, oder ob sie ihre Wirkungen außerhalb
desselben erstreckt '. Wenn einer Behörde staatliche Herrschaftsbe-
fugnisse für gewisse Angelegenheiten übertragen werden sollen, wenn
sie in den Stand gesetzt werden soll, mit rechtsverbindlicher Wirkung
den Untertanen zu befehlen und sie zu Leistungen oder Unterlas-
sungen zu zwingen, so ist die Schaffung einer solchen Behörde und
die Bestimmung ihrer Kompetenz ein Teil der Rechtsordnung’).
Dies kann auch von ihrer Zusammensetzung, der Qualifikation ihrer
Mitglieder, dem von ihr inne zu haltenden Verfahren gelten. Die Bil-
dung und Zusammensetzung der Gerichte ist nicht bloß eine innere
Angelegenheit der Justizverwaltung, sondern der Einzelne hat einen
im Öffentlichen Recht begründeten Anspruch darauf, daß das Gericht,
welches über ihn urteilt, in gewisser Weise gebildet und mit einer be-
1) Auf einem ähnlichen Gedanken beruht im französischen Verwaltungsrecht die
Unterscheidung zwischen Behörden (autorites) und Hilfsämtern (auxiliaires). Vgl. O.
MayerS.29fg. „Behörden sind solche Aemter, welche befähigt sind zu Willens-
äußerungen mit bindender Kraft.“ „Die Hilfsämter machen keine verwaltungsrecht-
lichen Rechtsgeschäfte.“
2) FleinerS. 58.
