$  1.  Der  Begriff  der  Verwaltung.  9

gerade  der  Gegensatz  dieses  vierten  Gebietes  zum  Bewußtsein
bringen  muß.  Die  Verwaltung  ist,  wie  wir  das  oben  ausführten,
die  letzte  der  Staatstätigkeiten  gewesen,  die  sich  nach  und  nach
ablösten  von  dem  ursprünglich  alles  umfassenden  Begriffe  der
Regierung.  Die  Ausscheidung  des  Begriffes  der  Verwaltung  vollzog
sich  in  der  deutschen  Rechtssprache  in  der  ersten  Hälfte  des
vorigen  Jahrhunderts  im  Anschluß  an  die  Einführung  des  neuen
Verfassungsrechtes  und  des  damit  einsetzenden  Strebens  nach
weiterer  Ausbildung  des  öffentlichen  Rechtes.  Der  Begriff  brachte
die  Forderung  des  Rechtsstaates  mit  auf  die  Welt:  die  Verwaltung
  ist  von  Anfang  an  gedacht  als  Tätigkeit  des  Staates,  die
bestimmt  ist,  unter  seiner  Rechtsordnung,  unter  der  neugeschaffenen
  Form  ihrer  Erzeugung,  unter  seiner  Gesetzgebung
zu  Stehen  '%.

Daraus  ergibt  sich  von  selbst,  daß  ausgeschlossen  sind  von
der  Verwaltung  alle  Tätigkeiten  des  Staates  zur  Verwirklichung
seiner  Zwecke,  mit  welchen  er  aus  dem  Bereiche  dieser
Rechtsordnung  heraustritt.  Daß  der  Staat  das  kann,
wird  nur  dem  einseitig  zivilistisch  geschulten  Denken  Schwierigkeiten
  machen.  Es  genügt  hier  zu  verweisen  auf  die  Fälle,  in
welchen  es  wirklich  zutrifft.

Das  erste  Beispiel  gibt  der  völkerrechtliche  Verkehr.
Vertragsschlüsse  mit  fremden  Staaten  und  diplomatische  Schritte
bei  ihren  Regierungen,  Vorstellungen,  Beschwerden,  Drohungen,
der  ganze  nach  Reichsverfassung  Art.  3  Abs.  6  allen  Deutschen
zu  gewährende  Schutz,  das  alles  steht  für  seine  Verwirklichung

14  Um  den  wesentlichen  Zusammenhang  der  Verwaltung  mit  der  Rechtsordnung
  auszudrücken,  sagt  Klüber,  D.  St.  u.  Bd.  R.  $  41,  von  ihr,  sie  bestehe
  „in  rechtmäßiger  und  zweckmäßiger  Ausübung  der  Hoheits-  und  Eigentumsrechte
  des  Staates“.  Am  deutlichsten  wird  die  Loslösung  der  Verwaltung
von  der  Regierung  auf  ihren  besonderen  Zusammenhang  mit  dem  Rechte  begründet
  bei  Schmitthenner,  St.R.  S.  483:  „Die  Regierungsgewalt  darf  mit
dem  bloßen  Recht  der  Verwaltung,  als  demjenigen,  innerhalb  der  Schranken
des  Rechtes  die  öffentlichen  Interessen  zu  normieren,  nicht  für  gleichbedeutend
gehalten  werden“.  —  Daran  knüpft  sich  dann  der  viel  wiederholte  Gedanke,
daß  die  Rechtsordnung  gelte  für  die  Verwaltung  wie  für  die  Justiz,  für  diese
aber  Zweck,  für  jene  Schranke  sei:  Bähr,  Rechtsstaat  S.  52,  Ulbrich  in
Grünh.  Ztschft.  IX  S.  1;  Schulze,  D.  St.R.  II  S.  67;  Laband,  St.R.  (1.  Aufl.)
lI  S.  200;  Jellinek,  Ges.  u.  Verord.  S.  218;  Anschütz,  Krit.  Studien  S.  55;
Stier-Somlo,  Einwirk.  des  Bürg.R.  S.  12.  Dieser  Gedanke  findet  sich  meines
Wissens  zuerst  bei  Stahl,  Phil.  d.R.  (1837)  II,  2  S.  45:  Regierung  im  engeren
Sinne,  auch  Verwaltung,  Administration  genannt,  ist  „bloß  negativ  durch  das
Gesetz  begrenzt“.