$  1.  Verwaltung.  5

die  Verwirklichung  des  Willens  des  Gesetzgebers  durch  besondere
staatliche  Behörden  als  Vollziehung  bezeichnen,  so  erscheint  im
Gegensatz  dazu  das  Verwirklichen  des  eigenen  Willens  der  handelnden
  Organe  als  Regierung.  Vollziehung  und  Regierung  stellen
die  zwei  Seiten  der  dritten  staatlichen  Funktion  dar,  der  Verwaltung
  im  engern  Sinn.  Alles  was  der  Staat  außerhalb  von  Gesetzgebung
  und  Justiz  besorgt,  ist  somit  Verwaltung  im  engern
Sinn  oder  Verwaltung  schlechthin,  —  eine  Summe  von  Verrichtungen
  technischer,  geistiger,  juristischer  Natur,  deren  jede
einen  dem  Gemeinwohl  nützlichen  Erfolg  erreichen  will  (Auferlegung
  von  Steuern;  Einberufung  von  Wehrpflichtigen;  Erteilung
  von  Schankkonzessionen;  Errichtung  von  Straßen,  Brücken;
Erteilung  von  Dienstanweisungen;  Abschluß  von  Kauf-,  Mietund
  Pachtverträgen  u.s.f.).

Nur  die  Verwaltung  im  engern  Sinn  bildet  den  Gegenstand
der  besonderen  Disziplin  des  Verwaltungsrechts.  Aber  andrerseits
  beschränkt  sich  diese  nicht  auf  eine  Darstellung  der  staatlichen
  Verwaltung.  Wie  unten  in  den  $$  6  und  7  wird  dargelegt
werden,  sind  dem  Staate  Verbände  (Gemeinden,  Kommunalverbände,
  Krankenkassen  u.s.f.)  eingegliedert,  die,  wie  der  Staat,
durch  ihre  Verwaltung  Gemeininteressen  befriedigen  und  zwar
mit  Mitteln,  die  denen  des  Staates  wesensgleich  sind.  Dies
rechtfertigt  es,  diese  Verwaltung  mit  der  des  Staates  als  öffentliche
  Verwaltung  auch  wissenschaftlich  zusammenzufassen
und  sie  der  Verwaltung  des  Privaten  entgegenzusetzen,  welche
auf  die  Befriedigung  von  Individualinteressen  abzielt.

Für  eine  juristische  Betrachtung  bietet  die  Verwaltung  nur
insoweit  Raum,  als  sich  der  Staat  zur  Durchführung  seiner  Aufgaben
  rechtlicher  Mittel  bedient.  Die  privatrechtlichen  Mittel,
welche  die  Rechtsordnung  dem  Bürger  zur  Erreichungseiner  Zwecke
zugeteilt  hat,  stehen  auch  der  öffentlichen  Verwaltung  zu  Gebote
und  werden  von  ihr  bei  der  Erfüllung  bestimmter  öffentlicher
Aufgaben  zur  Anwendung  gebracht.°  Aber  die  Mehrzahl  der
öffentlichen  Verwaltungsgeschäfte  bewältigt  der  Staat  mit  Hilfe
eines  Mittels,  das  dem  Privaten  nicht  zugänglich  ist,  nämlich  mit
Herrschergewalt  (imperium).  Herrschen  bedeutet,  die  Fähigkeit

5  2.  B.  bei  der  Aufnahme  von  Anleihen,  dem  Kauf  und  der  Verpachtung
  von  Liegenschaften  u.  a.  m.