8 64. Der Begriff der Verwaltung. 185
stimmten Zahl von Mitgliedern besetzt wird, daß die letzteren in be-
stimmter Weise qualifiziert, lebenslänglich angestellt sind usw. Das-
selbe kann auch von Verwaltungsbehörden gelten. Andererseits kann
die Errichtung von Registraturen und Schreibstuben, von technischen
Instituten und Bureaus, die Geschäftsverteilung der staatlichen Be-
triebsanstalten usw. eine innere Angelegenheit der Verwaltung sein,
welche ohne alle Rechtswirkung für dritte ist und eben deshalb die
Rechtsordnung nicht berührt. Diese Organisationen, Geschäftsvertei-
lungen, Veränderungen usw. gehören daher zu den staatlichen Hand-
lungen, die sich innerhalb der allgemeinen Rechtsordnung vollziehen,
d. h. zu den Verwaltungsakten. Die Durchführung dieses an sich ein-
fachen Prinzips wird nur dadurch kompliziert und das Prinzip selbst
verdunkelt, weil es durch zwei andere Grundsätze durchkreuzt wird.
Erstens nämlich greift der oben 8 57 entwickelte Satz von der for-
mellen Gesetzeskraft durch; eine Behördeneinrichtung, die in der Form
des Gesetzes angeordnet ist, kann auch nur in dieser Form verändert
werden, wenngleich sich ihre ganze Bedeutung innerhalb des Verwal-
tungsapparates hält und erschöpft. Zweitens ist die Handlungsfreiheit
des Staatsoberhaupts und seiner Minister hinsichtlich der Behörden-
organisation durch das Recht der Volksvertretung zur Teilnahme an
der Budgetfeststellung mittelbar an enge Schranken gebunden. Vgl.
Bd. 1, S. 371g.
I. Das Verwaltungsrecht. Wenn es richtig ist, daß Ver-
waltung die Tätigkeit der Staatsregierung behufs Durchführung der
Staatsaufgaben ist, so ergibtsich, daß besondere Rechtsvorschriften
für die Verwaltung begrifflich nicht notwendig sind, daß man sich
vielmehr denken kann, daß der Staat für diese Tätigkeit sich der all-
gemeinen, für alle Rechtssubjekte geltenden Rechtsordnung unterwirft
und sich mit derselben zufrieden gibt. In der Tat ist dies auch für
wichtige und umfangreiche Gruppen von Verwaltungsgeschäften der
Fall, wie z. B. für die Verwaltung von Domänen, Forsten, Bergwerken,
Mineralquellen, Fabriken oder den Betrieb von anderen industriellen
oder kommerziellen Unternehmungen. Es ist ebenso gut denkbar und,
wie die Geschichte lehrt, auch zu Zeiten so gewesen, daß der Betrieb
der Postanstalt, die Verwaltung des Unterrichts und vieler Zweige der
Wohlfahrtspflege unter den für alle geltenden Regeln des allgemeinen
Rechts erfolgen. Besondere Rechtsvorschriften für die staatliche
Verwaltungstätigkeit sind daher begrifflich die Ausnahme. Tatsäch-
lich kehrt sich das Verhältnis aber um, weil für die zweckmäßige Er-
füllung der dem Staate obliegenden Aufgaben gewöhnlich die Aufstel-
lung spezieller Rechtsregeln notwendig oder wenigstens nützlich ist.
Diese besonderen Rechtsregeln zerfallen in zwei Kategorien von
sehr verschiedenem Charakter. Der Staat verwendet nämlich behufs
Realisierung seiner Aufgaben zum Teil sein Herrschaftsrecht über
Land und Leute; er verlangt Leistungen, er befiehlt Handlungen,
