8  64.  Der  Begriff  der  Verwaltung.  187

Rechts.  Indem  die  Verwaltung  innerhalb  der  vom  Rechte  gezogenen
Schranken  für  die  Befriedigung  der  staatlichen  und  gesellschaftlichen
Bedürfnisse  Sorge  trägt,  führt  sie  zu  neuen  Rechtssätzen.  Gerade  so
wie  der  Geschäftsverkehr  der  Individuen  das  Privatrecht  langsam,  aber
stetig  weiter  ausbildet  und  aus  dem  stets  wiederkehrenden,  stereotypen
Inhalte  der  Rechtsgeschäfte  erst  Gebräuche,  dann  Rechtssätze
schafft,  welche  als  Gewohnheitsrecht  oder  durch  gesetzliche  Anerkennung
  bindende  Kraft  erlangen,  so  erzeugt  auch  die  gleichmäßige  in
unzähligen  Fällen  wiederholte  und  den  Bedürfnissen  des  Staates  entsprechende
  Geschäftstätigkeit  der  Behörden  erst  eine  Verwaltungstradition
  und  endlich  Sätze  des  Öffentlichen  Rechts.  Das  Recht  selbst  ist
gleichsam  nur  der  Niederschlag  und  die  Fixierung  der  vorangegangenen
Entwicklung;  die  Bedürfnisse  des  wirtschaftlichen  und  staatlichen  Zusammenlebens
  sind  immer  früher  da,  als  die  Rechtssätze,  welche  bei
normalen  Zuständen  ihr  Erzeugnis  sind.  Wenn  auch  das  vorhandene
Recht  Form  und  Inhalt  der  Rechtsgeschäfte  beherrscht  und  für  die
weitere  Entwicklung  ein  wesentlich  mitbestimmendes  Moment  ist,  so
ist  doch  das  Recht  niemals  ein  fertig  abgeschlossenes,  d.  h.  totes,  sondern
  ein  stets  fortschreitendes,  veränderliches.  Dies  ist  nicht  nur  hinsichtlich
  des  Privatrechts,  sondern  in  demselben  Maße  für  das  öffentliche
  Recht  wahr.  Immer  neue  Lebensverhältnisse  entstehen  und  erzeugen
  neue  gesellschaftliche  Mißstände  und  Bedürfnisse  und  damit
immer  neuestaatliche  Aufgaben  und  Tätigkeiten.  Das  vorhandene  Recht
genügt  deshalb  niemals  vollständig  sämtlichen  Bedürfnissen  der  Gegenwart,
  es  ist  immer  nur  das  Resultat  der  Vergangenheit.  Die  Verwaltung
  muß  den  Bedürfnissen  der  Gegenwart  abhelfen,  und  indem  sie
innerhalb  der  Schranken  der  Rechtsordnung  beginnt,  führt  sie  allmählich
  eine  Umgestaltung,  Erweiterung  und  Fortbildung  der  Rechtsordnung
  herbei.  Unter  Umständen  kann  dieser  Einfluß  ein  so  gewaltiger
  sein,  daß  die  alte  Rechtsordnung  dadurch  völlig  verändert
wird.  Das  alte  ius  civile  der  Römer  erlag  den  Amtsverordnungen  der
Prätoren  und  Aedilen,  dem  ius  honorarium;  das  alte  Volksrecht  der
germanischen  Stämme  verschwand  vor  den  Beamteninstruktionen,
welche  die  merovingischen  und  karolingischen  Könige  in  ihren  Kapitularien
  erteilten;  das  gemeine  Landrecht  des  späteren  Mittelalters
wurde  auf  das  gründlichste  umgestaltet  und  in  allen  seinen  Teilen  verändert
  und  fortgebildet  durch  die  Verwaltungsverordnungen  der  Stadtmagistrate;
  das  aus  dem  Mittelalter  überkommene  Recht  machte  einem
ganz  neuen  Rechte  Platz,  welches  seine  Ausbildung  durch  die  Instruktionen
  und  Verwaltungsverordnungen  erhielt,  die  die  Landesherren  ihren
Amtmännern,  ihren  Rentmeistern,  ihren  Hof-  und  Kammerrichtern,
mit  einem  Worte  ihren  Beamten,  erteilten.

Die  Verwaltungstätigkeit  des  Staates  ist  sonach  zugleich  Handhabung
  und  Erzeugung  des  öffentlichen  Rechts,  und  es  findet  eine
fortwährende  Wechselwirkung  zwischen  Verwaltung  und  Rechtsbil-